公立高职院校章程实施调查报告——基于江苏高职院校的调查研究

落实《高等学校章程制定暂行办法》《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》精神，我国高职院校普遍完成了章程的制定及其核准工作。有道是，“在实现制度目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[1]，章程的尊严、价值和生命力在于实施，为此，我们在江苏公立高职院校开展了章程实施的调查研究，旨在以此发现章程实施中的问题，找到解决问题的方法。

一、公立高职院校章程调查设计与组织

《高等学校章程制定暂行办法》《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，阐明了高等学校章程的性质、功能、建设原则、内容要素和制定程序，提出了章程实施及其监督的基本要求。办法和通知是高职院校制定、实施和监督章程的指南，教育行政部门核准章程、实施监管的标准，也成为了我们调查研究的主要依据。经过教职工代表大会讨论、院长办公会审议、党委会审定、省级教育行政部门核准的章程，厘清了利益相关者的职权，确立了学校的办学理念，完善了内部治理的结构和过程、谋划了管理制度体系建构的原则、阐述了办学自主权运行的规范、总结了学校长期形成的文化特质。我们的调查研究主要围绕章程推动学校办学思想统一、内部治理现代化建设、管理制度体系完善、办学自主权运行等四个方面展开，举办者与管理者履行职权、学校历史文化传承创新的情况，没有纳入本次调研。

截至2015年年底，江苏省教育厅官方网站向全社会发布了46所公办高职院校的章程，屈指算来，这些学校实施章程已经超过一年，课题组选择了其中的28所学校作为调查对象，包括国家示范（骨干）院校9所，占32.1%，省骨干院校15所，占53.6%，其它类型院校4所，占14.3%。我们向每所学校发放调查表20份，共计560份，收回有效调查表532份，占95.0%。参与调查的人员中，学院党政领导36人，占6.8%，党政职能部门、教育辅助单位领导264人，占49.6%，二级学院（部）领导180人，占33.8%，学术委员会中的普通教师52人，占9.8%。对调查获得的数据处理后，课题组成员分头就典型问题，与12所学校的34位中层干部进行了电话交流、面对面探讨。

二、公立高职院校章程调查结果与结论

（一）章程推动学校办学思想统一

1.章程的宣传学习没有得到足够重视。调查表明，认真或比较认真组织中层以上干部、教师学习章程的学校分别为65.0%和46.6%，没有在中层以上干部、普通教师中启动学习活动的学校分别占8.3%和17.7%。交流中发现，绝大部分学校在章程制定过程中，开展了征求教职员工意见的工作，但收集到的意见寥寥无几。

2.干部和教师认识章程缺乏广度和深度。调查者认为，中层以上干部中，全面系统或较为全面系统了解章程者占56.8%，对章程确立的办学定位、特色定位、发展目标及其策略理解或基本理解者占71.3%；普通教师中，相关比例分别为29.7%和23.1%，大部分教师对章程内容一知半解。

（二）章程推动内部治理现代化建设

1.党委领导下的院长负责制有效落实。面对我们列举的党政领导班子九项职责，89.8%和87.9%的调查者认为，党委、行政领导班子履行职责好或比较好；党委会、院长办公会执行章程确立的议事规则一样可圈可点，好评率（好或比较好）分别达到93.6%和92.9%；党委书记、院长的领导力也为被调查者肯定，人格威信、人文涵养和民主作风，学习研究、改革创新和组织协调能力，把握教育方针、教育规律和工作边界的总体好评率达到87.2%和86.7%；分别有83.9%和82.8%调查者认为，党委会、院长办公会议人员心存统一的目标，具有较强的大局意识和批判精神，党委会、院长办公会的议事生态好或比较好。

2.学术委员会建设亟待重视。制度化开展学术委员会换届的学校占78.6%，学术委员会成员中普通教师超过半数的学校只有22.2%，由教学、科研一线教师或二级教学单位领导担任学术委员会主任的学校仅占9.1%；学术委员会履行职责的好评率为79.4%，被调查者反映，学术委员会在学校发展中的应有地位尚未完全确立，政治权力、行政权力侵蚀学术权力的现象仍然比较严重。

3.教职工代表大会的作用有待进一步发挥。教代会代表参与学校管理、发挥督导作用的好评率为75.0%，被调查者认为，教代会代表的主人翁意识需要进一步强化；教代会执委会发挥作用的好评率为79.0%，被调查者反映，执委会成员中行政领导偏多，“裁判员”与“运动员”重叠影响了监督实效的提升；教代会提案处理好评率为79.8%，依调查者的观点，代表提案、院长处理提案的质量都有较大的提升空间。

4.理事会建设实效低迷。在示范（骨干）院校居多，《普通高等学校理事会规程（试行）》颁布近三年的今天，尚有36.5%的高职院校没有成立办学理事会；成立理事会的学校中，仅仅41.9%的学校建立了规范的会议制度，能够制度化召开工作会议；理事会作用发挥的好评率仅为54.9%，被调查者反映，成立理事会更多是为了满足国家和省骨干院校建设的要求，理事会作用发挥与人们的期望相距甚远。

（三）章程推动学校管理制度体系建设

1.管理制度的科学性有待提高。实施章程，80.5%的学校启动了管理制度“废改立释”工作，着力建立章程统领的、科学的管理制度体系，专业建设、素质教育、科技研究、人财物管理的制度正在不断完善；76.8%的被调查者认为，学校没有梳理制度体系的层次及其相互关系，制度缺失、重叠、矛盾的“病症”没有因“废改立释”而根治。

2.制度的程序公正意识需要强化。80.9%的被调查者反映，章程颁布后，学校的重要制度出台都注重听取教职员工意见，但管理制度建设规划、合章程审查、征求利益相关者意见、权威决策机构审定的长效机制尚未建立，学校重规则合理性、轻程序公正性的思维习惯没有多大改变。

3.二级学院（系）的内部管理趋向规范。91.3%的被调查者认为，党政共同负责制在二级学院（系）得到了认真或较为认真的执行，二级学院党政领导班子工作总体和谐；88.7%的被调查者反映，二级学院（系）建立了规范或较为规范的党政联席会议制度，党政领导班子通过联席会议决策、检查本单位的工作。

4.质量保障和师生权益保护制度正在完善。作为章程强调的两项重要制度——全面质量保障制度、师生权益救剂制度建设引起了一定重视，分别有78.9%和79.7%的被调查者认为，相关制度建设正在扎实或比较扎实地推进。

5.章程监督制度建设任重道远。章程颁布一年来，76.8%的学校建立了章程执行的监督机构，建立了监督机构的学校中，98.0%的学校形成了监督工作的机制；75.0%的被调查者认为，统筹教代会及其执委会、纪委、监察室、审计处、教学督导室等监督机构监督章程实施的工作亟待改进。

（四）章程推动办学自主权运行

1.专业设置与调整、招生计划编制日益规范。伴随着章程建设的推进，《高等教育法》赋予高等学校的专业设置、招生计划编制权回归到了高职院校，87.2%的被调查者反映，学校建立并认真执行了专业设置与调整制度；90.2%的被调查者反映，招生计划编制制度已经形成，整个工作规范或比较规范。

2.人才培养、科技研究管理普遍认可。围绕人才培养要素、建立和执行制度的整体好评率达到82.9%，人才培养方案制定、课程标准开发、教学资源配置、教学管理与改革、教学团队建设、实践基地建设等环节的好评率超过或接近80.0%；科技研究管理制度设计及执行的整体好评率达到84.4%，除课题（项目）成果推广好评率75.6%以外，课题（项目）立项、开题、过程、结题管理好评率超过或接近85.0%。

3.资源管理全面首肯。教师队伍建设制度设计及执行的整体好评率为82.5%，除绩效评估与奖惩外，队伍发展规划、人员招募、入职与岗位培训的好评率都超过80.0%；财务与资产管理制度设计及执行的整体好评率为86.7%，财务预算、经费使用管理、物资采购、固定资产管理好评率均超过或接近85.0%，年度财务审计、领导离任审计和重大项目审计好评率达到88.4%。

三、公立高职院校章程贯彻落实的对策与建议

（一）加强宣传学习，激发章程实施的内生动力

章程的实施是高职院校全体师生、乃至校内外利益相关者的集体行动，“集体行动的前提是取得观念的一致，宣传学习是不可忽视的有效方式。”[2]史蒂芬·科维的研究表明，一种习惯的养成依赖于知识、技巧和意愿的统一，知识指知道这种习惯是什么，为什么要培养这种习惯；技巧指在实践中如何实践这种习惯；意愿则是习惯的最高层次，表明发自内心认同并实践这一习惯[3]。当我们期待教职员工养成自觉执行章程的习惯时，首先要在章程的宣传学习上下功夫，应当通过会议动员、专题讲座、新媒体传送、集体学习、小组讨论等多种形式，帮助大家认识章程的意义，理解章程的内涵，掌握执行章程的要求，建立起实施章程的共同目标和愿景，使得章程实施沿着“共识—共鸣—共行”的路径前行。高职院校需要总结分析章程实施的经验教训，正视章程宣传学习上存在的问题，切实改进工作，打牢宣传学习这个基础，唯有如此，才能使章程的思想内心于教职员工之心、外化于教职员工之行，固化于教职员工之性。

（二）明确职责，强化中层以上干部的责任

章程实施非一朝一夕，落实责任、明确任务，建立长效机制是应然选择。就章程功能而言，章程作为国家法律法规的“下位法”，学校制度体系中的“最高法”，引导和规制的是学校办学中的基本问题、基础工作，而解决基本问题、推进基础工作主要依靠学院领导和中层干部。从质量管理的视角审视章程实施，增强学院领导、中层干部的章程意识、章程知识和执行技能也应当摆在突出位置，因为“任何质量管理必须从改善组织管理和管理者素质入手。”[4]因此，学院领导和中层干部对待章程的态度、认知和技能，是章程实施的关键。

校党委拥有领导权与重大事项决策权[5]。《高等教育法》明示，党委负责学校基本管理制度建设，因此，党委必须加强对章程实施的领导，把握方向、系统谋划、确立准则、加强监督，保障章程确立的办学纲领得到贯彻落实。院长要履行行政 “一把手”责任，认真落实党委决议，完善章程执行制度，优化章程执行环境，提高章程执行人员能力，围绕章程的落地生根出实招、求实效。中层干部要敬畏章程，坚决维护章程尊严；要准确把握章程内涵，自觉用章程精神指导和检验部门工作，创造性地将章程的思想渗透在日常工作中。

高职院校可以考虑成立党委、院长办公室牵头，校内外利益相关者组成的章程实施机构，具体负责解释章程条款、制订实施计划、检查实施工作、审核规章制度与规范性文件的合章程情况，以及提出章程修改动议、编制草案等工作，协调全校各部门和各单位齐心协力、步调一致实施章程。

（三）注重监督，建立章程实施的问责机制

实证研究表明，由于种种原因，高职院校的制度规矩经常会因人因事改变，制度权威时常受到挑战，高职院校管理中的制度严肃性亟待加强[6]。事实上，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”[7]正因为如此，《高等学校章程制定暂行办法》《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，对建立章程实施监督制度提出了明确的要求，章程实施的监督不可或缺。

应当充分发挥教代会及其执委会、纪委、监察室、审计处、教学督导室等监督机构的监督作用，强化他们监督章程实施的责任和要求，形成网络化的章程实施监督体系，分工负责、各司其职，有条不紊监督章程的实施。要建立相应的问责制度，强化监督结论的应用，把章程执行与教育事故惩处、绩效工资分配、岗位聘任、职称评定、职员晋级、干部选拔任用、先进个人和集体表彰等结合起来，使得遵从章程的行为得到肯定，违反章程的人员付出代价。

（四）深入推进“废改立释”，完善章程统领的管理制度体系

高职院校制度由上下衔接的章程、基本管理制度和具体规章制度构成，上位制度引领下位制度建设，下位制度深化上位制度精神[8]。缺乏基本管理制度、具体规章制度的支撑，章程的思想和要求将无法落地。高职院校要以章程统摄管理制度“废改立释”，着力消除业已存在的管理制度缺失、重叠和矛盾现象，增强管理制度的科学性。

制度是规则、对象、理念构成的整体，规则和对象是显性的，理念是隐性的。理念是制度所蕴含的价值追求和目标理想，理念之于制度犹如灵魂之于身体，人不可一日无魂，制度不可一时无理念，很大意义上，制度不过是一定理念的实体化和具体化，日常所说的好制度与坏制度之分，实质是好理念与坏理念之别。作为“纲领法”的章程，确立了学校办学的系统理念，基本管理制度和具体规章制度建设要将这些理念渗透在字里行间，使得章程确立的理念在制度运行开花结果。

制度的公平正义包括规则和程序两个方面，“忽视程序对于制度建设是一种严重的危害”[9]。高职院校要健全制度制定程序，制度草案形成后，必须组织合章程审查、征求利益相关者意见、实施专家论证，对于重要的制度应组织听证，在此基础上方能递交决策机构审定。其次要强化执行程序设计，涉及学校重要决策、行政行为和学术行为的制度，必须对决策程序、行政程序和学术程序进行设计，必要时，可以通过建立制度下位的执行规范，全面深入地论述制度的执行程序，确保好的制度得到合理有效的执行。

（五）完善政策机制，强化章程实施的指导和监管

无论是从教育行政部门的工作职能、高等学校共同治理的应然逻辑，还是从章程上承国家法律法规、下启学校内部规章制度的基本性质、高职院校工作动力激发的思维习惯，当前，深入推进高职院校章程实施，省级教育主管部门必须加强指导、强化监督，唯有如此，高职院校章程实施才能取得事半功倍的成效。

应当围绕统一学校办学思想、推动内部治理结构现代化、完善章程统领的管理制度体系、规范行使办学自主权、塑造高职院校精神、健全章程执行的监督体制机制等方面提出指导意见，指导高职院校以章程实施为契机，规范办学行为，提升办学能力和水平。

应当组建以章程核准专家为骨干的专家委员会，建立“高职院校自查、专家网络普查、专家组现场（抽样）复查”的工作机制，对高职院校章程的实施情况进行专项督查，强化高职院校的 “章程意识”，发现并改进章程实施中存在的问题，进一步指导章程的实施。

应当建立高职院校章程实施监督的长效机制，将章程实施纳入领导干部述职述廉、院长年度工作报告、学院年度质量报告、党建工作巡视、人才培养工作评估等日常工作，督促高职院校落实《高等学校章程制定暂行办法》、《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》的各项要求，发挥章程在学校发展中的基础性、长期性和稳定性作用。

应当深入落实《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，将涉及专业、编制、岗位、进人用人、职称、薪酬、经费、资产管理等八个方面的十六项自主权切实下放给学校；推动完善行业企业参与高职教育制度，为高职院校依法自主办学创造良好的外部环境。

我们告别了无章程办学的时代，我们也完成了章程的制定，毋庸讳言，章程的实施比章程的制定更加重要、更加复杂、更加艰巨。只有我们进一步凝聚共识、落实责任、强化监督，才能开创一个依法治理、依章办学的新时代，才能提高技术技能型人才培养的质量，从而办出人民满意的高等职业教育。