我国农村基层反腐面临的挑战及应对策略的优化*

王林兵

（新疆师范大学马克思主义学院,新疆乌鲁木齐830054）

一、问题的提出

反腐，核心在于约束权力及其运作，关键在于制度创新，着力点在于规范权力关系。关于权力与腐败关系的论断，最著名莫过于孟德斯鸠“有权力的人使用权力直到遇有界限的地方才休止”[1]的主张。阿克顿也表达过类似的观点，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[2]以此逻辑看，腐败在任何一个国家的政治生态中都普遍存在，而以制度约束权力则是控制腐败最为普遍的做法。在控制腐败上，亨廷顿认为,“在一个国家里要肃清腐化常常包括两个方面，一方面要降低衡量公职官员行为的准则，另一方面则要使这些官员的行为大体向此种准则看齐。这样做，行为和准则虽都有所失，但却能获得准则和行为在总体上的更大和谐。这样一来，某些行为就逐渐被认为是政治程序中正常的部分……”[3]在其看来控制腐败的根本出路在于降低对腐败的定性标准，但这显然并非抑制和消除腐败的良策，反而变相纵容和默许了腐败行为。马克思主义自由观认为，自由具有相对性，任何类型的自由都有其存在的相对条件。权力自由的前提是对制度、规则的认同和遵守，任何超越制度、规则边界的行为都是对自由的破坏。腐败正是权力自由超越了制度边界进而导致公权力异化的结果。因此，习近平总书记多次强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”[4]。

十八大以来，随着党和国家“打虎、猎狐、拍蝇”零容忍反腐斗争的深入开展，反腐败压倒性态势已经形成，但目前我国反腐工作的重心仍聚焦于县市及以上层级，而农村基层反腐的力度和深度相对较小。亨廷顿认为，腐败在官僚金字塔和政治阶梯中，越往上涉及的权力和物质总量就越大，但发生的频率相对较小；越往下涉及的权力和物质总量虽越小，但发生的频率却极其之大。“据统计，2014年1至9月全国检察机关立案贪污贿赂犯罪案件27 235件35 633人，其中县处级以下33 025人；2015年共查出问题36 911起，其中，省部级9起，地厅级384起，县处级3 172起，乡科级33 346起；2016年，全国共处分乡科级及以下干部39.4万人，增长24%，其中处分村党支部书记、村委会主任7.4万人，增长12%；2017年以来，全国因违反中央八项规定精神被查处的干部总数达到53 195人，其中省部级领导干部6人，地厅级695人，县处级5 113人，乡科级47 381人。”[5]从数据上看，在当前反腐高压态势下党和国家对基层腐败问题的查处力度不断加大，但腐败存量仍然异常之大，基层反腐任重而道远；从政治发展角度看，进一步加强基层反腐，降低基层腐败存量是控制腐败、肃本正源、稳固政权合法性的必然选择。

农村地区基层腐败问题与其他地区基层腐败问题有一定的共性，但也有鲜明的特殊性。针对农村基层的腐败问题，国内研究者们已经做了一些研究，但研究力度远远不够。关于农村基层腐败产生的原因，研究者们有的从基层干部角度分析，认为农村基层腐败与基层干部权力意识过重，责任意识不强有关。权力与责任失衡导致基层干部在行使权力的过程中吃拿卡要，化公为私，优厚亲友，甚至粗暴管理等；有的从制度角度分析，认为基层民主不健全、专门立法欠缺、权力监督不力等造成基层干部“权力任性”；也有一些研究者从农村基层的政治、社会环境、文化角度进行论述。诚然，这类分析从宏观上揭示了农村基层腐败产生的普遍性原因，但几乎没有从群众角度深入分析，更鲜有从农村基层政府与农村村民自治组织之间的关系上来分析农村基层干部何以长期垄断权力和权力腐败。关于农村基层反腐的策略，研究者们普遍以加强基层党内民主、制度建设、反腐倡廉教育、干部管理、社会监督、改革创新、建立大数据等为着力点进行探讨。诚然，这些应对策略对加强农村基层反腐具有参考意义和价值，但由于大多是从宏观角度审视农村基层的腐败问题，因而未能从微观角度提出具体且具有可操作性对策和建议。鉴于此，本文认为加强基层反腐，必须深刻认清基层反腐面临的挑战，在宏观把握的基础上从微观的角度深入分析加剧农村基层公权力异化的制度性和人为性因素；在应对策略上要以问题为导向，通过制度创新推动农村基层反腐的深入展开。

二、我国农村地区基层反腐面临的现实挑战

（一）农村基层群众自治在一定程度上异化为基层干部权力垄断性治理

从基层群众自治的制度设计看，村委会代表村民进行统一的村务管理和服务，有利于克服村民独立行使村务自治权的无序性和盲从性。然而，一些村干部在村务管理中无视民主，漠视村民的主体性，采取权力垄断性治理模式。权力的垄断直接导致权力目的的异化。公权力由进行统一的社会管理并服务于基层群众异化为进行统一的社会控制并服务于基层领导干部及其身后一小部分群体的利益。如山东省临沂市钢城区双杨桥村党支部书记、村委会主任王树军在危房改造工作中，将其母亲列为“阳光低保”的帮扶对象，骗取国家危房改造帮扶补贴。[6]无独有偶，2018年2月，江西省萍乡市纪委也通报、查处了一批套取扶贫资金，优厚亲友的村、镇干部。[7]在有些情况下，权力的管理性向度仍然指向传统的统治性向度，权力的服务性向度则被弱化。如山西省泽州县巴公镇巴公二村村委会原主任兼党支部书记周某随意指使他人毒打本村村民，被他殴打过的村民既有七十多岁的老人，也有十几岁的孩子。基层权力来自于基层群众，然而在这些地区，基层群众却被异化的基层权力所支配，基层领导干部取代群众成了权力的主要受益者。

一些乡镇政府与村委会失范的互动关系在一定程度上加剧了村干部对权力的垄断。尽管乡镇政府与村委会并非领导与被领导关系，而是指导与被指导关系，但实际上，有些乡镇政府与村委会往往自觉与不自觉地遵循着领导与被领导关系模式。“长期以来，由于城乡二元经济体制，国家对城市的发展有政策支持，农村大多采用自给自足的方式，由此导致了乡镇政府的行政权力渗透到农村，将村民委员会当作乡镇政府的下属办事机构，将‘指导’变‘领导’，干预了村委会的决策权、人事权，干预了村民自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督各个环节。”[8]如“山西省阳泉市平定县岔口乡党委政府以‘集体研究’形式干预岔口乡张山峪村的换届选举工作，从2014年11月9日至2015年6月18日，直接参与、实施了该村党组织和第十届村民委员会换届选举工作。其中，党支部换届会议进行过4次，直接任命2次，产生过6个党支部；村委会换届会议进行过8次，无故停止选举日1次，总数9次。”[9]在政府的干预下，村干部往往将政府的信任和认可作为自身权力合法性的重要来源。此外，由于村干部的工资和村委会的办公经费主要由政府拨付，“乡镇政府有了控制村干部的有效手段，在各级行政体制中存在的目标责任制也用来考核村干部，村干部唯乡镇马首是瞻是必然的。”[10]凡此等等都在一定程度上导致村委会与乡镇政府越来越近，与基层民众却日相疏远，农村干部的权力日具垄断性，权力目标也日益内卷化。

（二）权力的赋予者与行使者时常撇开正式的规则进行非规范性的互动

对大多数农村基层民众而言，作为基层权力的赋予者往往离权力中心较远，一般性的社会生活也并不需要刻意接近基层干部，但在关涉个人利益的某些时刻，基层民众常见的心理和做法是通过接近基层干部以期得到更多的利益照顾。这种非正式的互动模式无不是一种撇开正式规则与制度而进行的非规范性的互动。而这种非规范性的互动，往往建立在人情关系或交换关系之上。

与契约社会不同，人情社会中的社会交往并不总是围绕着权力和利益，人情关系在基层民众与基层干部间的互动中所发生的作用也并不必然指向腐败，但这会影响人们对腐败行为的界判。“在人情社会，很难区分一个人的行为是腐败行为还是其他社会行为，因为这一行为可能没有立刻得到补偿，但是在一段时间之后，得到了其他形式的社会补偿。”[11]人情关系的存在一方面使基层民众和基层干部模糊了腐败的边界，淡化了防腐、反腐意识，也使人们对较为熟识和亲近的基层干部的腐败行为的包容度远高于他者；另一方面，在人情关系带来的持续的利益刺激下，基层民众与干部之间的非规范性互动会愈加频繁，最终导致正式规则和制度的约束能力下降，滋生出直接的腐败。而对于那些无法与基层干部建立起有效的人情关系网络的民众而言，交换关系则成了主要的互动模式。如2014年河南沈丘下辖的李庄和朱庄农民为修路集资送礼6万元，而当事村民普遍认为“有关系就能办事”[12]。在这种交换关系中，权力被视为一种可交换的资源在二者之间进行着类似于商品流通式的交换。在农村地区，由于这种交换方式涉及数额并不大，农村干部操纵权力的成本与风险并不高，故这种权力与利益的交换并不长期而稳定地发生在固定的主客体之间。一般情况下，掌握权力的干部往往能在选举中实现连任，而需要通过接近权力换取更多利益的人却在不断变化。因此，在农村地区，建立在交换关系基础上的腐败行为并不是偶然而零星的现象，而是一种以农村基层干部为核心，生产与再生产不当利益交换关系的持续过程。

隐蔽的人情关系和交换关系的存在，使权力的赋予者与行使者撇开正式规则进行非规范性互动的风险成本较低，也使权力的赋予者对权力的行使者的腐败行为保持着较高的容忍度。在我国当前“零容忍”反腐败的政治语境之下，作为权力赋予者的人民群众是反腐败的主力军，其对这种非规范性互动模式的依赖，极大地阻碍了我国农村地区基层反腐的纵深推进。

（三）农村民众在基层反腐行动中的政治冷漠与“搭便车”心理根深蒂固

与那些积极活跃于基层干部周围搭建人情关系和交换关系网络的民众相反，相当一部分基层民众对基层政治表现出消极、冷漠的态度。尽管基层民众政治冷漠的形成与其个人或群体的受教育水平、知识结构、生活视野有关，但这与他们在实际政治生活中无法切实有效地行使政治权利有更大的关系。如河南东部一农村村民坦言：“18岁之后经历了三次村委会换届，都没有投过选票，没见过选票啥样……”[13]，在一些农村地区，村委会换届选举往往在选举前夕就已经酝酿、拟定好人选，选举活动往往只是一种程序性的过程。如2016年1月至3月，辽宁省纪委监察厅问题线索共享和查处反馈平台共接收到有关村委会换届选举问题232件，其中选举程序不透明、结果不公开类问题占40件，占投诉总量的29.19%，主要表现为不召开村民大会，直接由村民代表选出，剥夺村民投票权；唱票不公开，选票实数和现场选举人数不符，伪造选票；村委会采用提名候选人，让选民在名单范围内进行选举，误导村民选举等。[14]长此以往，基层民众参与选举的热情受挫，随意授权他人代投或弃投选票的现象极为普遍，而类似的现象在农村地区的乡镇人大代表换届选举中也十分常见。与对基层政治消极冷漠的态度相反，大多数基层民众对党和国家的反腐动向表现出极大兴趣，时常成为其热议话题。这种矛盾现象正反映出民众既希望反腐能够深入农村基层，但又对基层的反腐政治保持较远距离的复杂政治心理，将反腐视为党、国家和政府的事情。

即使在一些干部与群众矛盾比较突出的农村地区，集体反腐行动仍然面临着内部压力。曼瑟尔·奥尔森在讨论集体行动面临的困境时指出：“任何集团或组织，不管其大小，都是为某一集体利益服务的，其本质就是使集团中的成员受益，所以尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣，但他们对承担为获得这一集团利益而要付出的成本却没有共同的兴趣。每个人都希望别人付出全部成本，而且不管他是否分担了成本，一般总能得到提供的利益。”[15]据此理论，在基层民众集体反腐的行动中，打击和严惩腐败干部是基层民众共同的目标，但受个人理性驱使，一些民众要么出于对政治报复的畏惧，要么出于“坐享其成”的自利心理而表现出消极观望倾向，而秉持这种倾向的民众无一不希望由其他人承担集体反腐行动所带来的压力和风险。这种“搭便车”心理的存在，使基层民众在反腐中往往表现出消极被动的状态。基层民众的政治冷漠与“搭便车”心理越是固化，基层腐败就越是肆无忌惮。只有当基层的腐败行为直接侵犯或损害了自己的现实利益时，利益相关的民众才可能站出来与腐败行为进行直接的抗争。

（四）基层监督制度的多元性与监督主体的一致性矛盾导致权力监督低态化

从理论上看，在权力缺乏有效监督的情况下，腐败直到权力扩张达到临界时才会得到抑制。但现实中，权力行使者因对风险的忌惮，往往不会极致地扩张权力，而是通过钻制度的空子来谨慎地进行利益交换。为了降低风险，腐败关系双方在尝试巩固彼此间互惠关系的同时，往往也试图将利益惠及对象扩大到其他监督主体，如此，建立起“共荣共溃”的利益网络。在这种网络中，个体性腐败最终会发展为组织化腐败。“分权是遏制权力滥用、防止腐败蔓延的有效方法之一，腐败的组织化正是对这一反腐败制度的对抗，通过组织化的腐败化解权力之间的制衡。”[16]从权力监督的向度看，组织化腐败正是基层政治生态中监督制度的多元化与监督主体的一致性矛盾的显现。

在农村，权力监督制度往往包括财务监督制度、集体决策制度、村委会委员监督制度、群众监督制度、党员监督制度等，但组织化腐败使多元性的监督制度并不必然能够有效地抑制权力任性和权力腐败。一般而言，全面、多元的监督制度能将“权力关进制度的笼子里”，而制度只有发挥出实效，“笼子里的权力”才能实现自由与张力的平衡。就村委会而言，在实际运行中普遍存在三种腐败现象，即要么村支书独揽大权，要么村主任将村支书架空，要么村支书、村主任与村会计等村干部相互依持，形成利益共享的贪腐关系网。如“贵州省贵阳市乌当区新庄村以村支书为首，村委会主任、党支部委员、村委会委员、出纳、会计、村民组长、工程队长等11名村干部集体贪污1 000万元。”在组织化腐败网络中，无论村干部间何种程度的监督，本质上都是自己监督“自己”。尽管法律赋予了基层群众监督基层干部的权力，但由于村干部对权力的垄断和政治疏离感在基层群众中的普遍存在，基层群众对权力的监督往往是低效的，甚至是无效的。如此，便加剧了村委会中监督制度的多元性与监督主体一致性的矛盾。

监督制度的多元性与监督主体的一致性矛盾在一些乡镇政权中也有体现。乡镇人大、政府、法院、司法机关之间的权力监督也并不一定总能发挥实效。在一个部门挂多个牌子或者一个领导带多套班子的情况下，行使权力的主体往往也是监督权力的主体。如安徽省六安市83%的乡镇只有一个专职人大主席，并且60%的人大主席分管政府部门工作，有的甚至还分管财政，直接掌管“一支笔”审批。由此可见，监督制度的多元性与监督主体的一致性矛盾是农村基层民主监督低态化的重要诱因，也是农村基层地区腐败频发且难以控制的制度性因素。

三、我国农村地区基层反腐策略的优化路径

（一）创新我国农村村民自治制度，试点实行村委干部轮值制度，打破权力垄断格局

基层群众自治制度是实现基层民主、遏制基层腐败的重要手段。就农村地区而言，以村委干部轮值创新农村村民自治制度，有利于打破农村基层的权力垄断性治理，充分有效发挥出制度防腐、控腐、反腐的作用。从法理上看，在农村地区试点实行村级领导干部轮值制度是依照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“村委组织法”）对村民自治制度的创新。《村委组织法》规定，“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”[17]3，“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”[17]5。较多的人员配置和较长的任期，为干部轮值提供了时间和空间。尽管《村委组织法》规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，但村干部轮值并不属于特别指定、委派、撤换村民委员会成员的范畴，而是在组织内部进行职务轮值以实现更有效的权力制衡和监督，并不违反法律。从现实看，农村基层腐败在很大程度上与村委会干部长期控制和垄断权力有着直接关系。通过职务轮值，有利于降低村干部的权力意识，增强其服务意识，维护集体权威，规避权力垄断。

在轮值策略上，村委会干部在村民民主选举产生后，在任期内由村委委员轮流担任村主任与副主任，轮值周期为一年，轮值期间对委员会负责，接受其他委员和村民的监督。具体实施上，当村委会成员由三人构成时，村主任、副主任、村会计轮流担任相应职务。在工作决策中，一般性事务可由村主任自行决策，重大事务应遵循集体议事决策原则，通过少数服从多数的投票机制进行表决。在问责追责上，当决策失误导致工作出现问题时，应由村主任承担主要责任，具体执行人承担次要责任。如此，将督促村主任在议事和决策过程中对具体事务进行周密的部署，促使具体事务的执行人在工作过程中尽心、负责。当村委会成员由4～7人构成时，村主任、副主任、村会计主要职务应由村委会成员集体表决从村委会成员中推选出三名担任。在职务安排上，在同一任期内，同一人担任同一职务不能超过一次。在决策和追责问责上，则遵循前述策略。从制度形态上看，这一轮值制度打破了农村基层长期以来固化的传统权力格局，必然会招致相关利益既得者的反对。因此，要将这种轮值制度从理论推向实践，还需相关法律的支持。通过修改《村委组织法》或出台《村委组织法》的实施细则将以上内容通过法律或规章的形式确定下来，将能有效地保证具体实施。此外，农村基层中广泛存在村主任和村支书由同一人担任的现象，进而导致权力的垄断以及党组织对村委会的监督低态化，鉴于此，应通过修订《村委组织法》，明确规定“在同一任期内，村主任与村支书不得由同一人担任”。综上所述，通过试点实行村级领导干部轮值制度能够有效遏制村委会干部在村务管理中无视民主、垄断权力、以权谋私、贪污腐败的行为。

（二）推进有针对性的法制宣传与政治教育，匡正农村基层“干群”非规范性互动关系

在法制精神尚未深入民心的情况下，非正式规则往往销蚀着正式规则和制度而成为主要行为规范。因此，提高基层群众的权利意识和反腐意识，匡正基层“干群”非规范性互动关系，鼓励、支持群众积极反腐必须积极推行新一轮的普法进程。以媒体、广播、普法读本等为载体，以普法宣传队、基层党支部、村民委员会等为核心进行法制宣传，使基层群众从思想领域逐步消除对非正式规则的依赖，主动以规范化、制度化的互动关系规制人情关系和交换关系。在实施策略上，第一，要重新编制适应农村基层反腐的普法读本、媒体广播资料。在内容上既要侧重宣传村民自治委员会的产生、运作、换届等法定程序和法律规定，也要大力宣传农村基层民众在乡村治理中的地位和作用、权利和义务，提高其主体意识，增强其依法对村委会工作进行监督的能力；第二，构建有力的普法宣传队伍，建立农村基层长效反腐普法制度机制。应充分发挥基层政府普法工作组、村委会、村党支部的作用，以三者为核心建立农村基层普法的长效工作小组。在工作机制上，除了以传统方式进行反腐普法外，还应充分利用互联网、移动终端等，每天定时、定量向农村民众推送反腐相关的法律知识，使反腐普法工作日常化、常态化；第三，积极宣传依法治村、规范化和制度化“干群”互动关系的对乡村治理的远期价值和意义，与此同时，以典型案例为载体深入讲解人情关系和交换关系网络对乡村治理、农村反腐的危害性，提升农村基层民众在政治活动中的法制意识，引导农村基层民众主动摆脱对非正式互动模式的依赖而回归到规范化、制度化的互动方式上来。

在法制宣传的同时，农村基层党支部还应加强对群众的政治教育工作，将普法工作与政治教育相融合。在政治教育方面，既要强调对中央和地方文件的学习，更要注重从思想上逐步改变群众对待反腐的消极态度。第一，要积极宣传党中央近年来的反腐政策、反腐成果，以党中央强力反腐的信心、决心和勇气来感染、号召农村民众与身边的腐败行为作坚决斗争；第二，要通过具体案例向农村群众阐释腐败的危害性、反腐与群众个体之间的关联性，增强农村群众的反腐责任感；第三，以鲜明的案例积极宣传群众在反腐进程中的作用，调动那些对反腐斗争保持观望和远离姿态的群众的反腐积极性；第四，要着重宣传群众反腐的途径、渠道以及保障机制，消除群众反腐的顾虑，增强群众反腐的安全感。如此，通过法制宣传和政治教育，增强农村基层群众的法律意识、权利意识、规则意识、反腐意识，匡正基层“干群”非规范性互动关系。

（三）推进基层反腐制度建设，增强群众反腐安全感与“获得感”，抑制反腐“搭便车”心理

加强农村基层反腐力度，必须推进政务、财务公开制度建设，增强群众对政府和村民自治委员会工作的知情度。就基层政府而言，政务公开应严格遵照《中华人民共和国政府信息公开条例》主动公开政府信息，接受社会民众、同级监察部门和上级行政部门的监督。在基层政府政务、财务公开方式上，在传统的“上墙”“上网”方法的基础上，还应“上街”。政府应在街道的醒目位置建立政务、财务公开橱窗，与“墙”“网”按月同步更新。通过建立和完善基层政府的政务、财务公开制度，有利于增强社会民众的知情度，保证社会民众和其他部门对政府进行时时监督。就村委会而言，村务、财务公开应与乡镇政府遵循相似的工作方法。但在公开方式上，除了上网、上墙之外，还应“进村”，将村委会的政务、财务信息张贴至各自然村的信息公开墙或橱窗上，接受村民的监督。

加强农村基层反腐力度，还应建立健全群众反腐制度，增强群众反腐的安全感和“获得感”。建立健全农村基层反腐的制度机制，就是要建立维护反腐渠道的畅通机制、反腐举报的受理回复机制、反腐举报的保密机制、反腐举报的激励机制以及对举报腐败案件的群众的有限追责机制。在增强群众反腐的安全感方面，政府的反腐部门应派专人专员维护举报渠道，及时清除腐败网络在举报渠道中设立的障碍。在反腐部门收到举报信息后应及时向举报人反馈受理或立案信息。此外，政府的反腐部门应在处理腐败案件期间和其后的无限期时间内对相关案件的举报人的具体信息进行保密，以保证举报人不会遭受腐败分子的报复。在增强群众反腐的“获得感”方面，腐败案件在得到司法部门审理和宣判后，应及时向社会公开公布腐败案件的处理结果。与此同时，政府部门应设立专项资金对举报重大腐败案件的群众予以一定额度的物质奖励或匿名口头表扬。而对于那些错误举报但并非恶意举报的群众，事实调查清楚之后也不应追究其法律责任，在必要的情况下可以予以批评教育。而制度的运行也需要法律的支撑，因此，建立健全基层反腐的制度机制的同时，也应该加快推进《举报法》的出台和实施，使群众反腐制度化、规范化和法制化。在《举报法》尚未出台之前，应建立面向基层群众，尤其是农村基层群众的法律援助中心，开通法律援助热线，为农村基层群众提供维权、反腐的法律咨询和建议服务。通过制度与法律的互洽，增强群众反腐的安全感和获得感，形成良好的群众反腐局面。

（四）完善党内基层巡察制度，规制监督制度多元性与监督主体一致性矛盾，进而抑制权力的异化

党内基层巡察制度是对我国党中央和省级党委巡视制度的纵深延续和补充，是“去除腐败存量，遏制腐败增量”的重要制度手段。2017年7月新修订的《中国共产党巡视工作条例》规定党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会可以建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督[18]，但并没有明确规定乡镇党委可以设置党的巡察机构。尽管如此，大多数乡镇党组织都根据上级党委指示建立了乡镇级别的巡察组织。但在实际运行中，其因缺乏统一的顶层设计而表现出实效性偏弱，执行性偏低的状况。将“在乡镇层级上设立基层巡察组织和机构”纳入中国共产党巡视巡察制度中，有利于形成全国一致、上下衔接的巡视、巡察体系，保障巡视巡察工作的全覆盖性，充分发挥出党的监督职能，以党内监督带动党外监督，规制农村地区基层监督制度多元性与监督主体一致性矛盾，进而抑制基层公权力的异化。

由于乡镇地区人力资源和财力资源有限，不能像县市党组织那样建立完善的巡察工作体系，但也可以从领导机制、工作职责、保障机制、问责机制等方面进行统一的顶层设计。在领导体制上，实行乡镇党委全面负责制，同时由上级党委委派专员进行指导和监督；在工作职责上，乡镇党委全面负责对乡镇、行政村的巡察工作。重点巡查人事、财政等领域，尤其是对人大、政府等机构间出现的职务交叉、人事裙带等问题进行重点巡察，督促人大、政府等在制度和法律界限内履行职务和行使权力，规避监督体制多元化与监督主体一致性的矛盾。在对村级党组织的巡察中，重点巡察人事、财务等事项，尤其是对不作为、乱作为、任人唯亲、大搞裙带攀附的基层党员干部进行重点调查，充分保证农村基层党组织对村委会工作的有效监督能力。在保障机制上，乡镇巡察机构的工作经费应由乡镇财政制作专门预算，以保证乡镇基层巡察工作的顺利开展。在问责机制上，发现问题且事实清楚后应对相关部门及当事人依法严肃追责，如此，既能督促监督部门和被监督部门各司其职，避免职务交叉、裙带勾连的现象出现，也能对腐败行为形成巡察威慑力。为防止在一些“塌方式腐败”的农村基层地区出现官官相护、腐化党内基层巡察人员进而导致基层巡察工作流于形式的现象出现，乡镇的党内巡察工作应建立完整的档案和数据库，随时接受省级巡视部门或县市巡察部门的抽查，一旦发现问题及时移交司法机构，并进行党内问责与追责。通过以上制度设计，既保证了党内巡视巡察制度与全国监察制度在制度上保持一致性和适应性，也有利于促使基层不同权力主体切实履行自身职能，提升权力监督的质量和水平，真正将“权力关进制度的笼子里”，避免权力的异化。即使是在一些监督制度多元性与监督主体一致性矛盾极为突出的基层地区，来自上级党内巡察组的抽查以及省级党内巡视组的抽查压力也会促使基层干部在行使权力的过程中更加自律。