共建共治共享的社会治理格局：理论阐释与体系构建*

朱新武，王明标

（1.新疆大学西北少数民族研究中心，新疆乌鲁木齐830046；2.新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐830049）

十九大提出的打造共建共治共享的社会治理格局目标，既是对十八届五中全会提出的“构建全民共建共享社会治理格局”战略任务的进一步升华，也为新时代进一步加强和创新社会治理指明了方向。

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会治理的目标任务也在发生变化，如何破解社会治理能力不平衡、社会治理体制机制不健全等问题，打造共建共治共享的社会治理格局，是一个具有时代意义的新课题。

从理论层面看，由于打造共建共治共享的社会治理格局目标刚提出不久，学术界对于共建共治共享社会治理格局的内涵逻辑、理论体系和模式构建还缺乏系统阐释；从实践层面看，缺乏理论指导的社会治理实践就会脱离实际，不利于增进人民群众的获得感、幸福感和安全感。因此，对现代社会治理格局的已有研究成果进行梳理，从学理上对共建共治共享的社会治理格局的内涵概念进行厘定，进而构建共建共治共享的社会治理格局理论体系，应成为新时代进一步加强和创新社会治理的必然要求。

一、共建共治共享社会治理格局的研究基础

（一）国外相关研究

国外学者对现代治理问题的关注始于20世纪80年代，相关研究主要集中在治理主体、治理内涵和治理模式等方面。

就治理主体而言，简·库依曼（Jan Kooiman）基于社会政治治理的视角认为，治理不是一种固定的模式，而是国家、市场或公民社会之间不断相互协调以达到共同治理和互动治理的状态，体现出现代社会治理问题的多样性、动态性和复杂性等特点。[1]克里斯·安塞尔、艾丽森·戈士（Chris Ansell、Alison Gash）等学者在对协同治理相关文献进行梳理的基础上，认为对于公共物品和公共政策的协同治理应该由政府组织其他利益相关者共同参与，形成共同决策，达成利益共识。并讨论了权变模型对治理参与者和未来协同治理研究的启示[2]。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为,要实现效益最大化，能够自主决策的社会人、复杂人和拥有集权的政府必须合作。[3]就治理内涵而言，格里·斯托克认为长期以来统治与治理一词交叉使用，应该有所区别，并围绕治理是出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者等五个论点展开讨论。同时认为这五个论点之间的关系是互补而不是竞争，更不是冲突。[4]詹姆斯·N·罗西瑙（James N·Rosenau）认为，相对于统治而言治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，公众和各类组织可以借助这些机制实现各自的愿望。治理是有效政府管理的基础和有效管理的补充。[5]就治理模式而言，B·盖伊·彼得斯（B·Guy Peters）提出了市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府四种治理模式和主要特点，以及由其引导出的改革的优势、劣势、内涵和彼此间的相互影响。[6]鲍勃·杰索普立足于学术界广泛关注的治理问题，探讨了治理实践的兴起是否反映了政治经济状况发生的深远变化，使得“自组织治理”在经济、政治和社会协调方面发挥了超过市场或等级制的作用，同时也探讨了自组织治理的局限性等是导致“治理失败”的原因，在此基础上提出了从制度和战略两个方面进行元治理，以及如何发挥国家在元治理中更大的作用。[7]

从国外学者目前的相关研究来看，在治理主体研究方面，学者们主要探讨了国家、市场和社会等主体只有通过相互协调才能达到共同治理的状态、政府组织其他利益相关者共同参与协同治理以达成共同决策和共同利益、社会人复杂人和政府只有合作才能实现效益最大化；在治理内涵的研究方面，学者们主要通过对统治与治理概念的比较，从不同视角界定了治理的内涵；在治理模式的研究方面，学者们主要探讨了四种政府治理模式和相互影响，以及如何规避“治理失败”以发挥“自组织治理”的作用和更大地发挥政府在“元治理”中的作用等问题。国外学者对现代治理问题的研究，无论是治理主体、治理内涵还是治理模式，都与中国社会治理的理论和实践存在较大差异，但国外学者研究的维度、方法、内容和成果，可为如何打造中国共建共治共享的社会治理格局提供新的研究视角和理论借鉴。

（二）国内相关研究

国内学术界最早研究社会结构格局问题的首推费孝通1948年的早期著作《乡土中国》，他在该书中提出了“差序格局”概念，并指出“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络”[8]。俞可平于2011年首次提出了“营造官民共治的社会治理新格局”的设想，认为全社会尤其是各级党政官员要深刻认识培育和发展公民社会的重大意义，充分发挥社会组织在社会管理创新中的作用。[9]在十八届五中全会提出构建全民共建共享社会治理格局的目标后，国内学者对于全民共建共享社会治理格局的研究主要集中在内涵、意义和实现路径等方面。

一是在概念内涵的界定上，学者们认为共建共享的社会治理就是各治理主体在比较充分地参与和协商的基础上，尽可能达成大的共识后可采取相互配合的治理行动[10]43-47，是在集权式治理格局基础上的一种合作式治理格局，是一个将参与主体、共建过程和共享目标有机统一起来的新型治理模式和内容体系[11]66，同时也是基于公治性、公共性和价值共享性视角下的全民共建共享机制，其中“共建”是多元、参与和共治的集合体，“共享”是“全民共建”的目标和保障。[12]二是在实现的路径上，学者们提出构建社会管制中全民共建共享机制的基本途径是推进社会管制的精细化，参照过程—功能划分法分别探讨每个环节或阶段的全民参与和共建共享的机理、途径和方法，[13]要通过重塑治理理念与价值规范、科学定位多元主体与要素涵盖、全面构筑治理机制综合体等举措来确保目标实现[14]，基于对共建共享社会治理格局是一个系统工程的认识，需要从强化技术支撑、推进管理深化、完善法律法规等层面探索综合化的推进策略，[11]68-69要通过党和政府的角色定位、人民性原则的遵循、公共精神的培养和社会组织的成长、法治思维和法治方式养成来构建社会治理格局，[15]以社区共同体建设的新思路构建共建共享治理格局[16]。三是在共建共治共享社会治理格局的研究上，十九大之前的学者们主要运用社会主义协商民主理论，探讨了在公共政策制定和执行中，各民族共同参与、各社会主体协商合作来实现民族地区共建共治和共享的社会治理格局的有效路径。[17]十九大之后，学者们主要围绕着如何打造共建共治共享的社会治理格局，从对习近平“共建共治共享”治理理念的阐释[18]，以党的十九大精神为指导加强和创新社会治理[19]，打造新时代共建共治共享社会治理格局的逻辑意义和内容路径等[20-22]进行了理论阐述。

从国内学者已有的研究成果来看，尤其是十九大之后，尽管国内一些学者能够围绕如何打造共建共治共享的社会治理格局进行了理论阐释，但对于什么是共建共治共享的社会治理格局？其理论体系是什么？如何构建其理论体系和具体实现路径？对于这些问题的研究目前都缺乏系统性和理论深度。如何在梳理国内外已有研究成果的基础上，从理论层面和学理规范方面来回应这些问题，为新时代进一步加强和创新社会治理提供理论遵循，这是本文研究的出发点和立足点。

二、共建共治共享的社会治理格局理论内涵

要打造共建共治共享的社会治理格局，需要理清“格局”“社会治理”“社会治理格局”和“社会治理格局的共建共治共享”的概念内涵实质，这可为如何打造共建共治共享社会治理格局的内容体系提供理论支撑。

（一）格局的含义

关于格局，现代汉语词典的解释是指结构和格式。百度百科对格局的解释主要有三种：一是认为格局是一个词语，格是对认知范围内事物认知的程度，局是指认知范围内所做事情以及事情的结果，合起来称之为格局。不同的个人或组织，对事物的认知范围不一样，所以说不同的个人或组织，格局不一样。二是指艺术或机械的图案或形状；格式；布局。三是指局势、态势的理解和把握。即个人或组织对事物所处的时间和空间位置及对未来变化的认知程度。在社会学著述中，费孝通教授用“差序格局”与“团体格局”的概念来反映中国传统社会结构与西方社会的差异。结合上述对格局概念的解释，本文认为格局就是在一定范围或系统内形成的、各主体之间对事物所处位置及未来变化的认知理解及把握，并由此形成的基本的、结构性关系。格局既是一种结构性的关系，也是各主体之间相互联系共同活动的结果。

（二）社会治理

社会治理概念的厘定应立足于对“治理”一词内涵的把握。对于治理的概念，1992年成立的联合国全球治理委员会的定义具有权威性和代表性。该委员会于1995年在其发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中指出：治理是公共和私人的个人及机构管理他们共同事务的各种方式的总和，是一个可以调解相互冲突或不同的利益并且采取合作行动的持续过程。这既包括授权迫使个人服从的正式机构和政治制度，也包括个人和机构同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。[23]俞可平是国内治理和善治理论公认的开拓者，他在《治理与善治》一书中认为治理是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益和满足公众需求。[24]从运行意义上讲，“社会治理”实际是指“治理社会”[25]。也就是特定的治理主体对于社会领域进行的有效管理。十九大报告提出要加强社会治理制度建设，就需要不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，提高社会治理的“社会化、法治化、智能化、专业化”水平。结合以上对社会治理内涵的界定，本文认为社会治理是指在党的领导下，为促进社会系统协调运转和实现社会公共利益最大化，由政府负责，协同市场、社会组织和公民等多元治理主体有序参与，依据法律法规，在协商合作、各司其职的基础上，采用制度性或非制度性方式协调社会关系、配置社会公共产品和处理社会公共事务的有效共同治理活动。”社会治理体现出在党的领导下政府的公共权力与市场、社会组织以及公民权利之间的和谐稳定与协调平衡。社会治理的关键在于治理主体的多元化、治理方式的协商合作性、治理过程的双向互动性、治理效果的最优化，这其中党发挥着领导核心作用。

（三）社会治理格局

社会治理格局是社会治理领域相关各方形成的比较稳定的、基础性的关系，也是社会治理主体之间的基本关系或基本的治理关系。[10]44这里的社会治理主体主要是指政府、市场和社会，多元治理主体应在党的领导下发挥各自作用，其中政府主体是社会治理的组织管理者和服务协调者；市场主体包括企业和消费者，它是社会治理重要的资源配置者；社会主体包括社会组织、公民及各种形式的自组织，它既是社会治理的主要参与者也是客体。社会治理主体在党的领导下，彼此之间通过协调配合和紧密衔接，才能在各治理主体间的权力、义务和相互制约关系上形成一种和谐稳定的状态，以解决彼此间的权力不平衡、义务不匹配和利益不一致等问题。治理格局是一种结构性治理关系框架，治理格局意味着治理主体之间在权力义务、资源分配、规则遵循、互动方式、利益达成等方面的有序集合。基于上述分析，本文认为社会治理格局是指社会治理场域下的多元治理主体在党的领导下，依据法律法规，在协商合作、各司其职的基础上，采用制度性或非制度性方式协调社会关系、配置社会公共产品和处理社会公共事务所形成的稳定有序的基本治理关系的有序集合。社会治理格局的本质是一种结构性的社会治理框架，既是对社会治理领域相关各方形成稳定基础性关系的反映，也是对社会治理主体之间的基本关系或基本治理关系的集中体现。

（四）社会治理格局的共建共治共享

打造共建共治共享的社会治理格局是新时代进一步加强和创新社会治理的必然要求。因此，厘清共建共治共享的社会治理格局的内涵和逻辑，应成为解析如何进一步加强和创新社会治理的逻辑起点。共建共治共享的核心要义与内在本质是以人民为中心。以人民为中心蕴含着人民主体、人民至上和人民目的深刻内涵，分别对应着共建、共治和共享的社会治理格局。

首先，社会治理格局是共建的，其核心要义是以人民为主体。共建意味着多元治理主体在党的领导下共同协调社会关系、共同参与配置社会公共产品和处理社会公共事务，也就是在遵循党委领导和政府负责原则的基础上，通过政策制度安排或非制度性协调，激发市场主体、社会组织和公民参与协调社会关系、共同参与配置社会公共产品和处理社会公共事务的潜能，发挥社会协同效应，实现市场和社会的事情由市场和社会各自办，市场和社会的事物由市场和社会各自管。其次，社会治理格局是共治的，其核心要义是以人民为至上。共治意味着多元治理主体共同参与社会治理，所有社会治理主体对社会公共产品和社会公共事务的具体管理机构、管理人员等均由全体人民通过协商民主方式产生，其一切管理行为应遵循人民的意志，依靠人民共同治理国家和社会，充分体现人民对民主、法治、公平、正义和个人价值实现的意愿。再次，社会治理格局是共享的，其核心要义是以人民为目的。共享意味着多元治理主体以共赢性有机共同体协商合作的形式参与其中，全体人民共同享有治理发展成果，社会公共产品提供和公共事务运行管理产生的所有利益，均由人民共同享用，增进人民福祉，使人民拥有更多的获得感、幸福感和安全感。最后，共建共治共享三者之间既相互区别又相互联系。在共建共治共享的社会治理格局中，共建是基础，侧重于对社会治理制度和体系的共建，突出其在社会治理格局的基础性和战略性地位，以达到社会治理主体的多元化和多样化；共治是关键，侧重于在公共产品和公共事务治理中将所有社会治理主体的资源整合优势进行有机结合，打造全民参与体现人民意志的开放式社会治理体系；共享是目标，突出所有主体都要秉持价值层面的公共精神和物质层面的资源分配的公平正义的价值导向，实现全体人民共享社会发展成果的美好愿景。同时，共建共治共享又相互联系，不仅“共治”和“共享”蕴含在“共建”中，“共建”和“共享”也蕴含在“共治”中，而且“共享”是“共建”“共治”的逻辑延续和最终目标。

三、共建共治共享的社会治理格局的体系构建

打造共建共治共享社会治理格局的理论体系，既是加强和创新社会治理的现实需要，也是实现国家长治久安、人民安居乐业和实现中华民族伟大复兴的现实需要。共建共治共享社会治理格局内容体系的构建是一个系统工程，需要从体制完善、风险防控、基层治理、社会心态建设等方面进行体系构建的顶层设计，并做到综合施策，整体推进。

（一）建立体制完备的多元治理体系

根据十九大提出的要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的治理体系目标要求，在体制建设层面应从政治系统、经济系统、社会系统、法治系统四个维度五个方面明确多元治理主体的责任和权力边界。在共建共治共享的社会治理格局中，所有治理主体的功能定位和权力边界各有不同，发挥的作用也各不相同。

第一，作为政治系统的核心要素，“党委领导”意味着在多元治理体系中要充分发挥党的领导核心作用，通过将党的政治、组织和宣传优势转化为引领、管理和服务优势，来增强党对社会治理的领导能力，以达到强化党对社会治理的统筹谋划和组织领导的目标。第二，作为政治系统的管理要素，“政府负责”意味着要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，厘清政府与市场、社会的边界，将政府职能定位于政策制定、制度安排与公共服务等方面，构建政府负责、市场和社会力量共同参与的多元共治体系，发挥政府在多元治理体系中提供制度保障、完善法治、规范公权力运行、激发市场和社会活力等方面的先天优势。第三，作为经济系统的基本要素，“社会协同”意味着既要发挥市场和社会主体在市场配置资源中的决定性作用，也要发挥其优化资源配置、平衡利益关系、增强利益主体协同性的作用。第四，作为社会系统的参与要素，“社会协同”“公众参与”意味着社会组织及公民要积极融入到社会治理体系中，成为社会治理的重要参与者。积极培育和发展各类社会组织，搭建政府、企业和社会治理主体的共商共治平台，不断提高社会自治和公共治理能力；逐步健全各类市民公约、乡规民约、行业规章等社会规范，充分发挥社会规范在社会治理中的作用；不断完善社会沟通机制，增强公民的参与度和认可度，增强民事民议、民事民管的治理活力和效力。第五，作为法治系统的制度要素，“法治保障”意味着要坚持以宪法和法律为依据，明确多元治理主体的责任权力义务，运用法治思维和法治方式来解决各类社会治理问题，保障社会治理的良性运行。

（二）构建立体多层的风险防控体系

当前我国正处于社会转型的关键时期，社会结构、思想观念和利益格局正在发生深刻变化，矛盾风险之多前所未有，面临的困难前所未有，这给社会治理带来了一系列新问题新挑战。如何立足当下着眼未来，坚持系统思维和问题导向，做到专项治理与系统治理的有机融合、综合治理与依法治理的有机融合、源头治理与对标治理的有机融合，围绕切实解决影响人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重点难点问题构建立体多层的风险防范体系，从而为打造共建共治共享的社会治理格局夯实基础。

一是牢固树立安全发展理念。正确认识安全与发展的辩证关系，政府应将公共安全管理纳入到社会治理的各个方面，制定具有前瞻性、整体性、可行性的社会治理安全发展战略；树立安全首位的政绩评价理念，将社会安全作为重点考察指标，以此作为考核各级政府和领导干部政绩以及提拔使用的评价标准。二是加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。运用大数据、云计算、人工智能等先进的科技信息技术，建立社会矛盾排查预警体系，建立数据模型分析矛盾隐患，提高对各类社会矛盾的发现、预警、化解和处置能力；把风险防治与应急管理相结合，做到预防与应急并重；完善重大公共决策的社会稳定风险评估机制，严格落实社会稳定风险评估责任，从源头上预防和减少不稳定隐患；不断完善人民调解、行政调解和司法调解衔接联动的矛盾化解机制，提升整体效果。三是进一步加快建设和整体推进立体化、信息化的社会治安防控体系，构建全方位立体化的公共安全防控网络。通过完善立法，严格规范公正文明执法，尊重和保护公民的人身权、财产权和人格尊严。四是通过构建有效的风险信息沟通机制，形成政府与公众、媒体的良性互动，增加公众、媒体对政府的信任感，并使公众、媒体的知情权得到满足，为其有序参与社会风险防控提供良好平台。同时要高度重视和发挥新媒体传播信息的优势功能，进行风险警示、应急处置信息发布和紧急社会动员等。五是强化公众参与意识，提高风险应急技能。要强化公民参与风险防控的主体地位和责任感，逐渐成长为理性的参与型公民；通过政府相关部门有计划地组织开展面向社会公众的风险救援训练和救灾演习，鼓励社区开展有关公共安全的信息宣传、公众预防、避险、自救、互救等各类技能教育培训，以及培养风险防控专业人才等，以培养提高公民参与社会风险防控的技能，最大限度地降低各类风险事件可能造成的损失。

（三）健全重心下移的基层社会治理体系

习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[26]社区治理是社会治理的重要环节和内容，是落实党中央治国理政和保障公民有序参与社会治理的有效结合点。在构建共建共治共享的社会治理格局体系中，要实现重心下移和系统治理的目标，需要通过精细化和网格化管理，将资源、服务和管理进一步向基层下沉，使城乡社区有职权、有资源、受监督，增强城乡社区的服务和管理能力。一是要充分发挥城乡社区党组织的领导核心和战斗堡垒作用，切实以党的领导统领城乡社区治理，做到以城乡社区党组织建设来推动城乡社区治理取得实效。二是要适应城镇化进程加速和城市管理问题日渐突出的现状，加强城市常态化治理。城市社区组织要积极发挥主观能动作用，强化城市社区基础工作，聚焦与人民群众切身利益密切相关的矛盾和问题，以实现网格化管理、推行电子政务、建设新型智慧城市为抓手，提高城市社区治理的智能化、专业化水平，综合施策，为人民群众提供满意的社会公共产品和服务。运用市场化和法治化等手段，加强对城市流动人口的服务管理，以促进人口有序流动和结构优化。三是要积极发挥农村多元治理主体的作用，夯实农村社会治理基础，激活农村发展活力。充分调动政府、市场、社会组织和公民力量等多方资源，推动农村治理从单一行政管理向行政、法律、社会调节、居民自治等多种方式协调转变，解决农村“空心化”“三留守”等问题，同时要着力解决农民在承包土地中的分配流转、宅基地分配使用、征地补偿、集体收益分配等方面的突出难题，形成政府与市场、社会的多元协同治理网络。学习“枫桥经验”，打通党和政府与人民群众之间的“最后一公里”，夯实农村社会和谐稳定的基础，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。通过强化系统思维、统筹兼顾和整体推进，促进要素资源更多地向农村倾斜，完善配套农村公共基础设施，激活农村发展动力。

（四）加快建立健全社会心理服务体系

社会公众的心理健康水平不仅体现出整个社会的文明发展程度和社会治理水平，也与人民群众的获得感、幸福感和安全感密切相关。倡导自尊自信、理性平和、积极健康的社会心态，并在此基础上建立健全和谐稳定的社会心理服务体系，对于打造共建共治共享的社会治理格局体系显得尤为重要。一是要更新观念，充分认识到社会心理服务体系建设是在现代化社会治理格局中应运而生的，是新时代加强和创新社会治理的重要内容之一，应从思想观念上把社会心理服务体系与传统的心理健康服务区别开来，将社会心理服务体系纳入到基层基本公共服务体系建设中，逐步建立和完善公众的社会心理服务和疏导机制，及时进行心理干预，以解决多发易发的社会心理问题。二是高度重视社会思想建设和心理健康伦理规范建设，以社会主义核心价值观引导公民自觉履行法定义务、社会责任和家庭责任，加快推进高尚的公民道德、友好互信的人际关系和健康向上的社会心态的形成。三是加快社会心理服务的体制机制建设，尽快形成一整套自上而下、分工明确、专业支撑的责任主体，并结合实际适时出台相关政策制度、服务准则和管理程序，规范社会心理服务人员和机构的管理，实现社会心理服务工作者队伍职业化和自律化管理，以利于社会心理服务工作的科学有序开展。四是加强社会心理服务的基础研究和专门人才队伍的培养。人才是社会心理服务体系建设的基础，培养一支思想政治过硬、专业素质高、业务能力强的专兼职的社会心理服务工作者队伍，是确保社会心理服务体系达成预定目标的关键。五是要加强社会诚信体系建设。从政策制度、技术支持、法治保障等方面加强社会诚信体系建设，以适应信息社会对社会心理服务体系建设的需要。