认罪认罚从宽量刑建议机制的检视与完善*

●贺 卫/文

2018年修改后的《刑事诉讼法》明确规定“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实愿意接受处罚的，可以依法从宽处理”，使得认罪认罚从宽正式成为法定制度。认罪认罚从宽制度对整个司法改革具有极为重要的意义，正是在认罪认罚从宽制度及与之密切相关的速裁程序试点成功的基础上，“量刑建议”第一次被写入刑事诉讼法。量刑建议是“从宽”的具体表现，也是认罪认罚从宽制度良好运行的关键所在。

一、认罪认罚从宽量刑建议的性质和特征

量刑建议一般被视为实现国家刑罚权的诉求活动，在我国现有司法语境中，它是指检察机关在刑事诉讼活动中，针对被告人所犯罪行依法向人民法院提出的关于被告人应当判处的刑罚的具体意见的诉讼活动。量刑建议机制在我国检察制度中并非固有，我国检察机关对量刑建议机制的探索始于上个世纪末。1999年8月，北京市东城区人民检察院尝试“公诉人当庭发表量刑意见”的做法，翻开了量刑建议制度的篇章。［1］我国检察机关系统探索量刑建议机制则始自2005年最高人民检察院颁布的 《人民检察院量刑试点工作实施意见》，该意见将量刑建议正式列为检察改革项目，并指定11家单位进行试点。2014年8月，“两高两部”出台《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》（以下简称《试点办法》），明确提出速裁程序应当适用量刑建议机制。随后，在认罪认罚从宽制度的试点过程中，量刑建议也被明确提出来，并在2018年的《刑事诉讼法》修改中得以确定。

认罪认罚从宽量刑建议具有以下特征：

第一，认罪认罚从宽量刑建议的前提是自愿认罪认罚。与一般案件的量刑建议不同，认罪认罚从宽量刑建议机制是在犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的前提下展开的，这导致诉讼程序的对抗性大为降低，控辩双方都因此获得了相应的诉讼利益。同时认罪认罚从宽制度的基本处理倾向是“从宽”，这意味着此时的量刑建议对犯罪嫌疑人、被告人而言必定体现出一定的“优惠”。

第二，认罪认罚从宽量刑建议体现一定的协商性。认罪认罚从宽制度作为中国特色的司法协商制度，制度本身内涵了“协商性司法”等元素。虽然检察机关在提出具体的量刑时会受到法律法规的限定，但在自由裁量的幅度内仍存有控辩双方协商的空间。

第三，量刑建议是认罪认罚从宽的“必选动作”。2018年修改后的《刑事诉讼法》明确规定，“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议”。这意味着对于认罪认罚从宽案件，提出量刑建议是检察机关的“必选动作”，这与一般案件量刑建议被作为“自选动作”的情况有所区别。同时，认罪认罚从宽中的量刑建议还要体现相当的“精确性”。若无特定的、精确的量刑建议，控辩双方将丧失合作协商的关键因素，可能导致认罪认罚从宽制度具体适用的“流产”。

第四，认罪认罚从宽量刑建议效力的准终局性。与一般案件量刑建议的非终局性特点不同，认罪认罚从宽量刑建议的法律效力体现一定终局性、实质化的特点。2018年修改后的《刑事诉讼法》第201条规定：“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。”人民法院在审理这类案件中，既应当尊重控辩双方的合意，也要充分考虑量刑建议“公信力”的问题。

二、认罪认罚从宽量刑建议适用中的问题

（一）量刑建议缺乏系统、明确的规范指导

从认罪认罚从宽制度的试点情况看，在量刑建议与裁判结果不一致案件中，量刑悬殊的案件均占一定的比例，并有不少案件又重新回转到普通程序。出现上述问题的首要原因就在于量刑建议缺乏系统、明确的规范指导。其一，刑法对很多具体犯罪处罚的规定本身就很原则，且量刑幅度也较大，不便于实践操作。其二，最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》（以下简称《指导意见》）没有明确15类犯罪可以适用缓刑的具体情形，致使检察机关在建议是否对被告人适用缓刑时容易与法院产生分歧。其三，《指导意见》中规定的量刑减少幅度针对的是被告人符合单一情况下的适用，对于复合情况如何适用则缺乏明确规定。其四，对15类犯罪之外的其他犯罪缺乏量刑指导。相关司法解释虽然对部分罪名的量刑做了规定，但不够系统和完整。其五，“从宽”这一概念本身就非常模糊，与刑法规定的从轻、减轻或者免除刑罚的转换缺少清晰标准。

（二）对“从宽”的把握尚不够精确

认罪认罚从宽中的“从宽”意指“从宽处理”，但《试点办法》仅有“从宽”的规定，没有明确具体从宽的情节，导致实践中不仅量刑建议的尺度难以统一和把握，［2］也不利于对犯罪嫌疑人形成明确的量刑激励。同时，由于从宽处罚要综合考虑犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚诚恳程度、认罪认罚的阶段、是否达成和解协议、是否取得被害人的谅解、是否赔偿损失、是否可以适用缓刑等因素，极易造成司法实践中因为裁量权过大而违反罪刑法定原则和罪责相适应原则，从而导致司法腐败等问题。学界对从宽幅度的理解也存在争议。很多学者建议在1/3的幅度内进行量刑从宽，［3］但也有学者基于《指导意见》中“综合考虑全案情况，独任审判员或合议庭可以20%的幅度内对调节结果进行调整，确定宣告刑”的规定，提出从宽幅度控制20%以上较为妥当。［4］

（三）检法对量刑及量刑建议的认识分歧仍然存在

上海市检察机关曾就认罪认罚从宽试点工作的量刑建议问题进行过统计和问卷调查。调查问卷显示，认罪认罚从宽案件中量刑建议不被采纳的主要原因有三项：一是法官不认可检察官量刑建议的自由裁量幅度，这其中很重要的原因在于检法之间的“量刑指导”不一致；二是由于缺乏有效的沟通调整机制，审判阶段发生量刑情节变化，检察机关不能及时掌握并修正量刑建议；三是法官对检察官的确定性量刑存在一定抵触情绪。由于部分检察官缺乏足够的适用缓刑经验等因素，不同检察官会因其个人理解的不同而影响量刑建议的均衡性，进而增大量刑标准化、统一化的难度。检察机关与审判机关对提出确定性刑罚建议存在认识上的差异，量刑标准不统一，导致实践中部分案件出现了“同案不同判”的问题。另外审判机关内部对同一起案件的量刑标准也不统一，导致部分案件在被告人签署具结书后，其实际所判处刑罚与之前认可的刑罚不一致。

（四）量刑证据标准尚未完全统一

刑事案件认罪认罚从宽制度中的证明标准一直是备受争议的问题。受美国辩诉交易制度的影响，相当一部分人认为，认罪认罚从宽制度可以考虑降低证明标准。从《试点办法》以及2018年《刑事诉讼法》的修改情况来看，法律仍要求在认罪认罚从宽制度中贯彻“确实、充分”的刑事诉讼证据标准。还有一种意见，主张定罪事实证明标准要事实清楚、证据确实、充分，达到排除合理怀疑；对量刑事实的证明则可以降低标准，即便是对不利于被告人的量刑情节，如主犯、累犯、重犯、教唆犯等，也不需要证明到排除合理怀疑的程度。［5］这些争议在法律层面虽然不构成混乱，但在司法实践中仍然会带给司法人员一定程度的困惑。为了提高司法效率，司法人员降低一定幅度的证据标准，特别是量刑证据标准的情形，较难被发现。

（五）量刑建议未被采纳尚缺乏救济途径

检察机关提出的量刑建议若未被法院采纳，一般在刑事裁判文书中通常只以一句“检察机关提出的量刑建议量刑过轻（重），本院不予采纳”予以描述，通常没有独立的量刑理由说明。最高人民检察院《关于加强和改进刑事抗诉工作的意见》中规定，只有因量刑错误或者明显不当才可能提起抗诉，而这主要指超出法定刑幅度外的量刑。但法定刑的幅度通常较为宽泛，若缺少相应的救济机制，检察机关对审判环节的监督就难以落到实处。

三、认罪认罚从宽程序量刑建议工作机制的优化

（一）完善量刑建议纵向机制

量刑建议纵向运行机制的完善，主要是对认罪认罚从宽制度中检察机关内部行使量刑建议的步骤、方法等方面予以健全。

1.全面广泛赋权。2018年《刑事诉讼法》明确指出，认罪认罚从宽处理的案件需要提出量刑建议，故而量刑建议是认罪认罚从宽制度的必选动作已无疑，但是仍未在法律层面承认量刑建议是公诉权的必要内容。需要说明的是，全面赋予检察机关量刑建议权并不意味检察机关对所有案件都需要提出量刑建议，而是为了在机制体制上理顺公诉权能。全面赋予检察机关量刑建议权并不会影响诉讼的顺利进行，也不会对法院审判工作产生太大的影响。相反，全面赋予检察机关量刑建议权将有助于检察机关更为审慎地审查案件和提出量刑建议，也将有助于检察机关积累丰富的量刑建议经验和量刑对照数据，有助于完善我国的量刑机制。所以，量刑建议权作为检察机关公诉权的重要内容,理应贯穿于所有刑事案件之中。

2.制定明确、系统和具有可操作性的量刑指导规范。因案件情况的多样性和复杂性，仅凭人民法院力量制定系统的量刑规范比较困难，需要检法的共同探索。人民检察院也可以先对部分罪名进行确定性刑量刑建议试点，通过分析总结，逐步形成类案的量刑指导规范。在做好量刑数据统计的基础上，可以借助大数据分析，将更多的罪名纳入规范指导，将更多的量刑情节予以规范，以形成明确、系统和具有可操作性的量刑指导规范。

3.优化量刑建议的提出。认罪认罚从宽制度是一项合作型司法的演变类型，虽然在法律上没有提出“协商”“合作”等概念或字眼，但是在实践中，这种“合意”和“协商”是存在的或者说是隐形存在的。认罪认罚从宽制度必须切实保证犯罪嫌疑人、被告人的知情权，尤其是在达成“协议”之时，犯罪嫌疑人应当对全部法律后果有清晰的认识，而不仅仅是个模糊的“从宽概念”。因此，我们主张检察官与犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师进行认罪认罚协商时，检察官应将提起公诉的量刑建议作为协商的一项内容予以告知。通过协商达成协议的，犯罪嫌疑人签署《认罪认罚具结书》，《认罪认罚具结书》中应载明检察机关提出的从宽处理的具体量刑建议。

4.明确从宽幅度。根据案件类型、时间节点、具体情节等科学设置认罪认罚的从宽幅度，在体现量刑公平正义的同时，引导犯罪嫌疑人尽早认罪认罚，这是认罪认罚从宽制度的应有之意。最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》中20%的幅度具有参考借鉴意义，但认罪认罚从宽制度中的“从宽”系程序法概念，与一般刑法意义上的“从轻”等实体法概念不尽相同，如将两者简单对接，虽然形式上说得过去，但逻辑上存在矛盾。同时，认罪认罚从宽中的“从宽”要对犯罪嫌疑人、被告人体现出一定的主动性优惠，因此在“从宽”上可以适当放松。有鉴于此并结合试点经验，我们认为，对于建议判处拘役以下刑罚的，从宽幅度一般不得超过1个月；对于建议判处1年以下有期徒刑的，从宽幅度一般不得超过2个月；对于建议判处1年以上3年以下有期徒刑的，从宽幅度一般不得超过6个月，最多不得超过1年；对于建议判处3年以上有期徒刑的，从宽幅度一般不得超过1年，最多不得超过2年，需要进一步扩大从宽幅度的，应当层报省级检察机关批准；对于建议判处无期徒刑以上刑罚需要从宽的，应当层报最高人民法院批准。

5.设立量刑建议的监督制约机制。检察机关的量刑建议权不仅应当在阳光下行使，而且也应当在有效约束中行使。必须强化检察机关内部的监督制约机制，切实提高量刑建议质量。一是在加强党委、人大和舆论监督的同时，可以考虑将适用缓刑或者可能判处3年以上刑罚的认罪认罚案件纳入人民监督员监督范围，由人民监督员直接参与见证认罪、量刑协商过程，对案件进行追踪回访、全程监督等。二是全面提升内部监督能级，加强案件动态管理。在作出认罪、量刑协商后，案管部门可以通过统一业务应用系统实时加强对案件的流程监控，及时汇报、及时解决发现的情况。建立对量刑建议的评价奖惩机制，按照“谁提出、谁负责”的原则，对滥用量刑建议权的，按规定追究有关人员的责任。同时，从统计学意义上确定检察官提出的量刑建议的恰当性，并将其作为考评检察官乃至整个公诉工作业绩的重要依据。

（二）完善量刑建议横向机制

量刑建议横向运行机制的完善，主要是要充分考虑侦查机关、检察机关和审判机关之间的协作与配合关系，以确保量刑建议横向关联部门协作紧密。

1.建立健全检察引导侦查量刑情节证据的取证机制。在认罪认罚从宽制度中，受量刑建议直接影响的司法机关是人民检察院和人民法院，但人民检察院提出恰当量刑建议的前提是侦查机关能够获取全面的定罪量刑证据，特别是量刑证据。基于认罪认罚从宽处理的案件类型化的特点，我们认为应当在检察机关与侦查机关之间确立一定的检察引导侦查量刑情节证据的取证机制。建立完善检察引导侦查量刑情节证据的取证机制，要求引导侦查的内容既包括认定法定量刑情节所需要的事实证据，又包括认定酌定量刑情节所需要的事实证据。同时，检察机关要不定期就量刑证据侦查中的类型化问题与侦查机关进行沟通，并积极探讨新型案件量刑证据的取证侦查范围和内容，及时统一同类案件量刑证据的侦查标准，确保量刑建议的科学合理。

2.构建不采纳量刑建议的说理机制。解决检法两家在“量刑建议”上的分歧是认罪认罚从宽量刑建议机制良好运行的关键之一。除了尽快制定更为完备的量刑指导规范之外，必须进一步加强检察机关和人民法院的沟通协调。应在司法解释或者司法指导文件中明确，人民检察院与人民法院应共同确立不采纳量刑建议的说明机制。一是对不采纳量刑建议的判决书，承办法官应与检察官事先进行沟通，交换意见；收到判决书后，检察官应制作书面说明并提出评估意见。二是在判决书中，人民法院对人民检察院起诉书中表明的全部诉求包括指控罪名、量刑建议等应当完整引用，并明确是否采纳；对不采纳量刑建议的，应当根据法律及案件实际情况说明理由。

3.构建量刑建议的分析评判机制。与定罪不同，量刑是个极具动态效应的司法活动，涉及的要素也很多，这些要素的变化也很快。仅凭出台一个完美的“量刑指导意见”来解决量刑建议的恰当性问题，既不现实，也与量刑的一般规律相悖。基于量刑的动态效应，需要在一个相对稳定周期中建立量刑建议的分析评判机制，积累充分的数据。一是人民检察院应定期对量刑建议采纳情况进行大数据统计分析，及时发现问题，梳理个中原因，提出需要注意的事项，以进一步提高量刑建议质量。二是应当在司法解释或司法指导文件中明确，如果人民法院不采纳量刑建议的理由不成立，人民检察院可以依法提出纠正意见，对符合抗诉条件的则应依法抗诉，从而充分发挥量刑建议应有的审判监督作用，并对这种情况和数据进行特定的记录采集。三是人民检察院与人民法院应就不采纳量刑建议的问题定期或不定期地进行沟通，以便对某类问题达成共识，并指导司法实践。

（三）完善量刑建议保障机制

量刑建议保障机制，是蕴含在认罪认罚从宽制度中，与保障恰当量刑建议的提出和适用密切相关的司法机制。

1.切实保障认罪认罚自愿性。自愿认罪认罚是适用认罪认罚从宽制度的基础。在刑事诉讼中，一般而言，与定罪相比，犯罪嫌疑人、被告人更关心的是量刑问题，但与定罪不同，在犯罪嫌疑人与司法机关之间存在较大的量刑信息不对称。解决这个问题的关键，是保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼知悉权。正如德国学者威尔弗莱德·勃特克所言：“公正的诉讼程序为被告提供及时的、可理解的、与其诉讼权利有关的特殊信息。它们能使被告预先知道其供述或其他可能的行为引起的所有诉讼上的后果，并在其满意的情况下使它们平衡。”［6］在认罪认罚从宽机制中，保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼知悉权至关重要。除了在侦查阶段可以作概括性告知外，在审查起诉阶段以及审判阶段，对犯罪嫌疑人、被告人的权利应作具体、明确的告知。同时注重对量刑建议的释法说理，提出量刑建议所依据的案件事实和相关规定需明确表明，做到充分论理、有法有据。

2.切实保障律师能够提供有效帮助。在认罪认罚从宽制度中，律师参与并向当事人提供帮助为不可或缺之要素（除非当事人自愿明确放弃法律帮助），这一点毋庸置疑。司法试点实践中，不少地方建立值班律师制度，有助于为没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，帮助他们正确行使诉讼权利。但值班律师并不具备“辩护人”的身份和地位，故其提供的法律帮助的作用有限。我们认为值班律师在提供法律帮助时应有明确的辩护立场，否则值班律师怠于帮助的可能性很大。因此，法律应明确值班律师的辩护人身份，并切实保障其作为辩护人的权利。

3.完善量刑证据标准。经过多年的量刑规范化改革，我国法学理论界和司法实务界普遍认为量刑程序与定罪程序的证明标准有所不同。［7］从规范层面上，对于从宽量刑采用何种证明标准未作规定，导致实务中做法不一。从宽量刑的证据标准不宜过高，盖因从宽量刑是对被告人有利的事实和情节，从宽量刑证明标准的降低，如考虑适用“盖然性占优势”证明标准等，体现了检察官量刑自由裁量权的行使，不会破坏无罪推定和实质真实的原则，使得案件可以得到有效处理，节约了司法资源，优化了资源配置。

4.健全社会调查报告制度。社会调查报告制度目前适用于未成年人犯罪，将涉罪未成年人的案外因素纳入诉讼之中，关注到了未成年犯罪背后的一些因素，体现了我国少年司法制度的重大进步。［8］事实上，社会调查报告制度对于认罪认罚从宽案件的量刑也是极具借鉴意义的，为了保障认罪认罚从宽制度的适用效率，社会调查报告制度应适当控制在拟提出非监禁刑量刑建议的案件范围内。

注释：

［1］参见胡卫列、董桂文、韩大元主编：《认罪认罚从宽制度的理论与实践》，中国检察出版社2017年版，第494页。

［2］刘广三、李艳霞：《我国刑事速裁程序试点的反思与重构》，载《法学》2016年第2期。

［3］参见左卫民、吕国凡：《完善被告人认罪认罚丛刊处理制度的若干思考》，载《民主与法治》2015年第4期。

［4］参见杜文俊、孙波：《认罪认罚从宽制度中的量刑从宽路径》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《认罪认罚从宽制度的理论与实践》，中国检察出版社2017年版，第527页。

［5］参加陈瑞华：《认罪认罚从宽制度若干争议问题》，载《法学》2017年第1期。

［6］江礼华、杨诚（加拿大）主编：《外国刑事诉讼法制度探微》，法律出版社2000年版，第47页。

［7］简乐伟：《量刑的证明对象及证明标准??美国量刑实践的启示》，载《证据科学》2015年第4期。

［8］孔杰、王强、孙娟：《认罪认罚从宽制度中的量刑建议》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《认罪认罚从宽制度的理论与实践》，中国检察出版社2017年版，第501页。