论刑事诉讼法与监察法的制度衔接

●吴宏耀/文

“深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。”［1］因此，随着2018年《宪法修正案》《监察法》的生效实施，“为保障国家监察体制改革顺利进行，需要完善监察与刑事诉讼的衔接机制、深化监察体制改革”［2］。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。此次修改决定共计26项内容，其中主要有6项修改决定涉及刑事诉讼法和监察法的制度衔接 （以下简称“两法”衔接）。具体而言，修改后的刑事诉讼法，以贯彻落实深化监察体制改革为导向，以宪法、监察法相关规定为基础，重新厘定了检察机关对职务犯罪的侦查权限，明确了监察机关职务犯罪案件调查程序与刑事诉讼程序的衔接机制。

为了准确理解新刑事诉讼法的相关规定，理顺职务犯罪案件的制度衔接机制，现根据2018年《刑事诉讼法》的相关规定，以体系解释的方法，就“两法”衔接问题提出几点自己的看法，供方家批评。

一、完善“两法”衔接机制是深化国家监察体制改革的客观要求

深化国家监察体制改革，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，是一项“事关全局的重大政治体制改革”［3］。因此，随着国家监察体制改革的持续推进，亟需对刑事诉讼法有关职务犯罪侦查权的相关规定作出相应的调整。

首先，在国家监察体制改革试点中，根据全国人大常委会的相关决定，刑事诉讼法的相关规定“暂时调整或者暂时停止适用”，一直处于悬而未决的状态。2016年12月26日，为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署要求，十二届全国人大常委会第二十五次会议决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。2017年11月4日，在认真总结北京市、山西省、浙江省改革试点工作经验的基础上，十二届全国人大常委会第三十次会议进一步决定，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。根据上述决定，在试点工作中，“暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第2编第2章第11节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条第2项，《中华人民共和国检察官法》第6条第3项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第5项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。”［4］因此，随着监察法的颁布实施，上述暂时停止适用的规定何去何从，理应在法律上予以明确。

其次，随着监察委员会职务犯罪调查权的确立，监察委在办理职务犯罪案件时，如何与刑事诉讼程序进行有序衔接，已经成为一个迫在眉睫的现实问题。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议审议通过的《宪法修正案》，明确了监察委员会的组成、产生以及在国家机关体系的地位，同时于第127条第2款规定，“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”根据上述宪法规定，2018年3月20日，十三届全国人大一次会议审议进一步通过了《监察法》。其中，《监察法》第11条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定，“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”，履行监督、调查、处置的职责；经调查，“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。”此外，结合具体程序衔接事项，《监察法》第31条、第32条、第 45条、第46条、第47条、第49条分别从监察委会议办理职务犯罪案件的角度，对“两法”衔接问题作出了较为明确的规定。因此，随着监察法的颁布实施，刑事诉讼法也必须及时作出相应的修改或调整，以期与监察法的相关规定保持一致。

因此，此次刑事诉讼法关于“两法”衔接的修改与调整，在某种程度上，是国家监察体制改革的必然延伸，是“为落实宪法有关规定，做好与《监察法》的衔接，保障国家监察体制改革顺利进行”［5］的客观要求。也正是在此意义上，应当从深化监察体制改革的时代需求出发，去认识、研究“两法”衔接问题。

二、“两法”衔接机制的初步确立：2018年《刑事诉讼法》修改解读

2018年《刑事诉讼法》修改，针对“两法”衔接机制，主要解决了三方面的问题：检察机关是否继续保留职务犯罪侦查权及其范围；监察机关职务犯罪调查活动是否适用刑事诉讼法的规定；对于监察机关移送的职务犯罪案件，如何与刑事诉讼程序进行对接。其中，后两点内容其实是一个问题的两个方面：正是因为立法强调监察机关职务犯罪调查活动的独特性，并将其与刑事诉讼法进行了有效的“切割”，才产生了制度分离之后的程序衔接问题。换言之，通过此次修改，刑事诉讼法基本上接受了以下现实：监察机关的职务犯罪调查活动是一种独立于刑事诉讼法之外的特殊追诉活动，不适用刑事诉讼法的相关规定。

（一）检察机关的职务犯罪侦查权

全国人大常委会关于国家监察体制改革试点的决定，明确宣布“暂时调整或者暂时停止适用”“《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第2编第2章第11节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条第2项，《中华人民共和国检察官法》第 6条第 3项”［6］。因此，随着人民检察院反贪反渎队伍的整体转隶，检察机关是否继续行使职务犯罪侦查权一直是一个悬而未决的问题。2018年4月17日，中央纪委国家监察委员会印发《关于国家监察委员会管辖规定(试行)》，详细列举了监察委员会管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名。有研究者注意到，比照此前人民检察院负责立案侦查的职务犯罪案件，有少量涉及司法人员的职务犯罪案件并没有纳入监察委员会的管辖范围。但是，这些案件是否由人民检察院继续负责，却并没有明确的法律依据。

2018年《刑事诉讼法》修改明确规定，人民检察院在一定范围内继续保留职务犯罪侦查权，并根据人民检察院法律监督者的宪法定位，具体界定了其可以立案侦查的案件范围。根据《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，人民检察院的职务犯罪侦查权具有以下特点：

第一，仅限于“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的”职务犯罪案件。因此，在新法框架下，人民检察院的职务犯罪侦查权必须立足于特定的诉讼监督活动，带有更为鲜明的法律监督色彩。例如，根据《刑事诉讼法》第57条规定，人民检察院对于侦查人员非法方法收集证据的行为，可以依法进行调查核实；对于调查核实发现的职务犯罪案件，即属于此类通过诉讼监督发现的职务犯罪案件。再如，根据《刑事诉讼法》第117条规定，对于特定的侦查违法行为，当事人及其利害关系人可以向人民检察建议申诉；在此类申诉事项的调查核实中，可能发现相应的职务犯罪行为。

第二，在犯罪主体上，仅限于“司法工作人员利用职权实施的”职务犯罪行为。根据《刑法》第94条规定，“本法所称司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”因此，除上述人员外，人民检察院对于其他主体利用职权实施的职务犯罪行为不再享有职务犯罪侦查权。

第三，在管辖范围上，人民检察院的职务犯罪侦查权仅限于有限的罪名。根据最高人民检察院第十三届检察委员会第八次会议通过的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（2018年11月1日）第1条规定，《刑事诉讼法》第19条第2款规定的案件范围仅限于14个罪名。因此，相对于监察委员会，人民检察院的职务犯罪侦查权仅居于辅助性地位，带有鲜明的法律监督特色。

第四，实行双重管辖原则。根据《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，对于符合上述条件的职务犯罪案件，“可以由人民检察院立案侦查”。在此，立法采取“可以”这一法律表述，其本意是一种立法授权，或者是一种立法的倾向性。即，人民检察院有权对此类案件进行立案侦查，而且原则上应当由人民检察院立案侦查。因此，在“两法”衔接上，《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，可以视为《监察法》第34条的一项例外规定。《监察法》第34条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”因此，根据建立统一高效的国家监察体制的基本精神，监察委员会是职务违法、职务犯罪案件的唯一调查主体；人民检察院“在工作中”（当然包含“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中”）发现的职务犯罪线索，应当依法移送监察机关处理。但是，《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，事实上是为《监察法》第34条设定了一项法律例外。据此，人民检察院对于诉讼监督中发现的特定职务犯罪案件可以依法自行立案侦查，而毋庸根据《监察法》第34条的要求移送监察机关。当然，如果监察机关认为有必要自行开展调查，人民检察院则应当将案件移交监察委员会处理。在此意义上，对于此类职务犯罪案件，实行双重管辖原则，原则上可以由人民检察院自行立案侦查，但必要时监察委员会也可以直接管辖。

根据《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，立法延续1996年、2012年《刑事诉讼法》的传统，继续保留了人民检察院机动侦查权的规定，即“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”在此，需要特别强调两点：其一，在立法上，监察机关才是职务犯罪的一般调查机关，人民检察院的自行侦查权仅具有辅助性地位。根据《监察法》第34条的规定，《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第3条规定，“人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会；认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间，人民检察院不得停止对案件的侦查。”因此，在职务犯罪案件问题上，虽然立法继续保留了人民检察院机动侦查权的规定，但制度背景已经发生了实质性变化。也即，原则上，职务犯罪案件由监察机关负责调查，检察机关的职务犯罪侦查权仅仅是一种必要的例外和补充。其二，鉴于第一项理由，人民检察院机动侦查权的适用范围，也必须遵循人民检察院管辖案件的基本要求，如必须是在诉讼监督中发现的、司法工作人员利用职权实施的犯罪案件。

第五，检察系统的内部侦查权限分工。根据《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第2条的规定，此类案件由设区的市级人民检察院立案侦查。具体侦查活动，由人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责。

据此，基层人民检察院发现犯罪线索的，应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查，或者由基层人民检察院协助侦查。最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的，可以自行决定立案侦查，也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。

人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责此类案件的侦查工作。设区的市级以上人民检察院侦查终结的案件，可以交有管辖权的基层人民法院相对应的基层人民检察院提起公诉；需要指定其他基层人民检察院提起公诉的，应当与同级人民法院协商指定管辖；依法应当由中级人民法院管辖的案件，应当由设区的市级人民检察院提起公诉。

第六，在办案程序上，《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第4条具体规定如下：

1.人民检察院办理本规定所列犯罪案件，不再适用对直接受理立案侦查案件决定立案报上一级人民检察院备案，逮捕犯罪嫌疑人报上一级人民检察院审查决定的规定。

2.对本规定所列犯罪案件，人民检察院拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报上一级人民检察院审查批准。

3.人民检察院负责刑事检察工作的专门部门办理本规定所列犯罪案件，认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当由相应的刑事检察部门审查，报检察长或者检察委员会决定。

（二）制度分离与“两法”衔接

2018年《刑事诉讼法》修改，共有6项修改决定涉及到“两法”衔接问题。除一项决定旨在明确检察机关的职务犯罪侦查权外，其他5项旨在解决“两法”的程序衔接问题。现将相关修改内容，列表如下：

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仔细观察各项修改决定，我们可以发现，真正以“制度衔接”为目的的只有第12项修改决定。至于第5项、第6项、第8项、第10项修改决定，则是以程序分离为导向的，旨在“注意处理好《刑事诉讼法》与《监察法》……等法律的衔接，维护法律体系内部协调统一”［7］。因此，通过此次刑事诉讼法修改，立法基本上确认了以下趋势：监察机关有关职务犯罪的调查活动不属于“侦查”，不适用刑事诉讼法的相关规定。

正是基于上述“制度分离”的立场，呼应《监察法》第47条第1款的规定，此次刑事诉讼法修改明确了监察机关移送案件的强制措施衔接问题。《刑事诉讼法》第170条规定，“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”

现根据监察法、刑事诉讼法的相关规定，将“两法”已经明确的制度衔接相关问题整理如下：

第一，在案件管辖上，监察机关负责职务犯罪案件的调查；除《刑事诉讼法》第19条第2款规定的案件外，公安司法机关在工作中发现的职务犯罪线索，应当移交监察机关。而且，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当以监察机关为主调查，其他机关予以协助。

第二，认罪认罚从宽原则。作为一项基本原则，认罪认罚从宽原则同样适用于职务犯罪案件的调查活动。根据《监察法》第31条、第32条的规定，被调查人主动认罪认罚、揭发有关被调查人职务违法犯罪行为或者提供重要线索的，监察机关在移送人民检察院时可以提出从宽处罚的建议。

第三，强制措施的衔接。对于采取留置措施的案件，案件移送人民检察院后，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。拘留后，人民检察院应当在十日内作出是否逮捕的决定。

第四，退回补充调查。根据《刑事诉讼法》第170条、《监察法》47条第3款规定，经审查起诉，人民检察院认为需要补充核实证据材料的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，监察机关应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。

第五，不起诉决定。根据《监察法》47条第4款规定，对于监察机关移送的案件，经上一级人民检察院批准，可以依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。

在此需要特别提醒，根据《监察法》第31条、《刑事诉讼法》第182条规定，对于监察委员会调查期间，被调查人主动认罪认罚且具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的，经最高人民检察院核准，人民检察院可以做出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。

第六，证据制度。根据《监察法》第41条规定，“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。”同时，根据《监察法》第33条规定，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”

第七，审判程序。对于监察委员会移送的职务犯罪案件，符合法定条件的，可以依法适用缺席审判、违法所得没收程序。

三、“两法”衔接中值得注意的几个问题

作为深化国家监察体制改革的延伸，2018年《刑事诉讼法》以立法的方式基本认同了 “两法”制度分离的立场。因此，随着刑事诉讼法相关条文删除“贪污贿赂犯罪”的表述以及调整“侦查”的概念，监察机关的调查活动已经完全独立于刑事诉讼法，并有可能成为一种具有自身特质的职务犯罪追诉体制。［8］然而，这种“制度分离模式”也可能会引发更多的问题。

第一，作为一种特别的职务犯罪追诉体系，监察机关的调查活动是否应当遵守国际公约的相关规定。例如，有学者指出，“监察制度的改革与监察法的制定与适用主要是解决中国问题，当下在监察法与刑事诉讼法衔接问题的讨论过程中，焦点问题主要有两个，一是在刑事起诉与审判过程中，非法证据排除规则是否应当适用于监察证据？二是留置措施的性质以及如何防止滥用。……对于这两个问题的探讨仍有进一步拓展、深化的空间。在此，笔者主张基于中国签署和加入一系列国际公约的国际视角审视监察法的相关问题是必不可少的视角。监察证据的非法证据排除规则与联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、留置措施的依法适用与联合国《公民权利和政治权利国际公约》这两对关系是首先应当加以认真探讨的问题。”［9］如果考虑到，我国职务犯罪的追诉活动往往需要诉诸国际追逃、追赃等国际领域的合作，那么，监察机关的职务犯罪追诉活动，无论其称谓是什么，都不得不正视与国际刑事诉讼规则接轨的问题。

第二，在监察机关职务犯罪调查的新体制下，刑事追诉的起点究竟在哪里？是将监察机关的职务犯罪调查活动视为一种特殊的刑事追诉活动，从监察机关立案调查时开始起算，还是不承认监察机关调查活动的刑事追诉属性，从监察机关调查终结将涉嫌犯罪的案件移送检察机关审查起诉时起算？因为刑事追诉活动的开始，直接关系到追诉时效的计算，因此，需要在立法上予以明确。

第三，监察机关将案件移送审查起诉之后，职务犯罪的追诉活动将完全适用刑事诉讼法的相关规定。但是，由此也将引发与审判程序相衔接的问题。例如，审判活动中，有关证人、鉴定人出庭作证的制度；为调查证据收集的合法性而通知有关侦查人员或其他人员出庭说明情况的规定；在证据真实性存在疑问时，是否可以调取监察机关相关调查措施的同步录音录像资料等问题。

简言之，国家监察体制的建立是我国法治建设的一项新生事物。在监察机关职务犯罪调查体制下，既要承认职务犯罪调查自身所特有的规律和属性，同时也必须看到，作为一种以追诉犯罪为导向的调查活动，其依然应当遵循现代法律制度的一些基本要求和共性特征。因此，“两法”衔接，不仅仅是形式上的程序衔接，还应当在内在法治精神和现代刑事诉讼基本规律方面保持一致。

注释：

［1］李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》，载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第28页。

［2］沈春耀：《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）〉的说明》，载《中华人民共和国刑事诉讼法》，中国法制出版社2018年版，第100页。

［3］中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉学习问答》，中国方正出版社2018年版，第1页。

［4］《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2017—05/04/content_2021147.htm，访问日期：2018年11月9日；《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031638.htm，访问日期：2018年11月15日。

［5］同［2］，第 102 页。

［6］同［4］。

［7］同［5］。

［8］值得注意的是，监察机关也在积极推动相关规章制度（尤其是内部监督机制）的建立。例如，据新闻报道，为规范监督检查和审查调查措施使用，中央纪委国家监委于2018年7月26日出台规定，明确委机关各部门采取相关措施的审批权限、办理程序和监管办法。2018年8月24日，中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》，建立了特约监察员制度。2018年11月23日，中央纪委国家监委印发《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》。该规定共四章33条，对中央纪委国家监委监督检查和审查调查工作中立案、交办案件和指定管辖以及结案等相关程序进行规范，特别是明确了以事立案、对涉案人员立案、对单位立案等程序，并设计了5种相关文书格式。

［9］程雷：《“侦查”定义的修改与监察调查权》，载《国家检察官学院学报》2018年第5期。