检察长列席审判委员会制度的价值分析与完善路径

●高松林/文

检察长列席同级法院审判委员会（以下简称“审委会”）制度具有深厚的历史底蕴，发端于革命根据地时期，正式规定在1954年的《人民法院组织法》之中。10月26日刚刚修订通过的《人民检察院组织法》也将这一制度进行了明确。

一、特征梳理：检察长列席审委会制度的渊源流变

综观检察长列席人民法院审委会会议制度的发展流变脉络，其经历了一个从无到有，从“有权”到“可以”的变化过程。在这一变化过程中，表现出三个特征：

一是产生的附随性。检察长列席审判委员会会议制度不是天然就有的，而是随着实践的发展特别是审判委员会的发展应运而生的。审判委员会在革命时期、新中国成立初期吸纳裁判组织以外的人参与是一种常态，也为检察长列席审判委员会会议制度奠定了实践基础。［1］同时，因为新中国的政权体制及法律制度在设立初期，基本都是借鉴或者说移植了前苏联的模板，而《苏联、盟员及自治共和国法院组织法（1938年）》第76条明确规定，苏联的检察员参加法院的全体会议，所以我国也确立了类似的检察长列席人民法院审判委员会的制度机制。［2］及至1954年，《人民法院组织法》第10条和《人民检察院组织法》第17条均明确规定了，检察长有权列席本级人民法院的审判委员会。自此，检察长列席审判委员会制度，正式纳入到法律当中被确定下来。

二是发展的曲折性。检察长列席审委会会议制度本身经历了一个曲折的过程，有人将其概括为“实践—虚置—实践”的循环型发展过程。［3］因为从1954年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的相关规定来看，检察长列席同级人民法院审判委员会会议，是“有权列席”，主动权在检察机关一方，是带有刚性的规定。而1979年的《人民法院组织法》却将这一制度性安排修改为“可以列席”，随后的1983年和1986年对《人民法院组织法》的修改中，也是采取的“可以列席”的表述。并且，在1979年、1983年和1986年的《人民检察院组织法》修改过程中，直接删除了检察长列席同级人民法院审委会的规定。这些修改和删除大大削弱了检察机关的主动权和该制度的刚性。实践中，检察长列席审委会也随着法律的修改而“名存实亡”。该制度在司法实践中被实践运用并得到强调，是因为在2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中提出，要完善和规范检察长列席人民法院审委会会议的制度，实践中，上海、重庆、海南、江西、广东等省份也开始出台相关的制度性文件，对该制度进行细化落实。［4］

三是主体的变动性。列席主体是该制度的一项重要内容，从1954年规定主体来看，只有“检察长”有权列席。到1993年，出现了检察长或检察委员会委员列席的规定。2006年的《关于死刑第二审案件开庭审理工作有关问题的会谈纪要》，将列席的主体进一步扩大到“带检察人员作为助手”。而新近修订的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》则规定列席的主体是“检察长或者检察长委托的副检察长”。可以说，列席主体经历的是一个“严格——宽松——相对宽松”的过程。

二、价值诠释：检察长列席审委会制度的价值解析

由以上梳理可以看出，检察长列席审委会制度经历了一个曲折的发展过程。虽然经历了衰落，但是在当下又被司法实践所重视。之所以被重新重视，是因为该制度具有其自身不可低估的价值。有学者将其价值概括为 “强化对审判活动的法律监督的基本价值”和“提高诉讼效率、降低诉讼成本的重要价值”［5］。通过实践考察，该制度的价值主要在于三个方面。

（一）法律监督理念的落实

从审委会的实际运行来看，其重要的功能之一是对重大疑难复杂案件作出决定，从本质上来说履行的是审判的功能，其“享有一级法院最高的、终极的司法权”［6］。而审判需要监督，这是宪法和法律明确赋予检察机关的职责，对审判委员会也不例外，应当受到监督。检察长列席同级人民法院审判委员会制度，有助于加强检察机关对裁判公正性的法律监督，提高人民法院对重大疑难案件处理过程的透明度，即该制度的核心价值，“在于确保进入审委会的案件，在司法最为权威的环节得到正确定性和公正处理”，［7］可以说，是对法律监督理念和宪法法律赋予检察机关法律监督职责的落实。如果否定该制度，那么将使人民法院的审委会这一重要的决策案件的程序脱离法律监督的规定，不符合宪法法律规定，也有损审委会的权威性。当然，该制度“不是仅仅为了监督法院，在有的场合要考虑对检察机关自身的监督”，即也有助于“实现检察机关自身的监督”。［8］

（二）沟通交往理性的体现

检察长列席人民法院审委会制度，除却对审委会的程序合法性等进行监督以外，主要在于发表检察机关对审委会讨论案件或其他议题的意见，阐明检察机关的立场观点，对案件的事实证据进行必要的补充，对法律适用进行解释说理。而其最终目的，不外乎是向审委会委员阐明检察机关的立场后，争取审委会委员支持检察机关的观点立场。因人民法院和检察机关同属司法机关，两者同处“一府一委两院”的架构之下，属于平等的关系；刑事诉讼法也规定了两者之间是“分工负责，互相配合，互相制约”的关系。所以，检察机关无权强制要求审判机关听从己方意见，而只有通过沟通协商来解决存在分歧的重大疑难复杂问题，检察机关需要这个渠道和平台表达自己的观点立场。即“面对问题时，检法两家互有智识交流需求”［9］，“商谈决疑”也是检察长列席审委会制度在事实上的主要职能［10］。同时，检察长列席人民法院审委会面对面交流，有利于双方“换位思考”，减少“抗诉——无罪判决——抗诉”的恶性循环怪圈，甚至是不该有的司法冲突，以求达至诉讼秩序和谐的效果［11］，使司法具有整体性和统一性，“形成合力，抵制干扰，完成使命，共同促进法治进程。 ”［12］

（三）发挥审委会功能提高效益的需要

人民法院审委会是对民主集中制在司法领域的贯彻，具有马克思主义认识论的理论支撑，也是党的群众路线的体现。虽然当下深入推进的司法责任制改革不断强调“审理者裁判，裁判者负责”，似乎与审委会和检委会对案件的讨论“水火不容”，但是它们之间并不矛盾，并不能以此否认审委会和检委会存在的巨大价值和现实意义。审委会充分发挥民主集中制，能够使承办人听取更多的对案件处理和事项办理的意见建议——特别是相关司法政策的调整、落实，有利于开阔思路、汇集智慧，对相关问题进行全盘考虑。特别是在检察长列席的情况下，案件或者其他事项的承办人，能够听取到不同单位的声音，使得审委会委员在发表意见和审委会在作出最终决定时能够“兼听则明”；同时，也能够促使汇报人对案件事实证据和法律适用进行全面客观的汇报，对拟讨论的其他事项进行全面的考量和汇报。可见，检察长列席法院审委会履行法律监督职责，能够有效保证国家法律的正确实施，“其价值也在于促进和维护司法公正”，并不违背审判独立、控辩平等、秘密评议的审判原则［13］。

三、问题剖析：检察长列席审委会制度的现实困境

尽管检察长列席审委会制度自1954年就以立法的形式被确定下来，历经了曲折的过程在2018年的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》又被纳入这两部基本的组织法当中。期间，2010年的最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》（以下简称《列席实施意见》）对该制度进行较为细致的细化，给实践操作提供了基础。但是，任何制度都不可能是完美无缺的，该制度在实践运行中也存在一些问题。

（一）立法上粗疏

不管是2018年之前历次《人民法院组织法》的规定，还是2018年修订通过的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》对检察长列席审委会的规定，均较为粗疏。单独从“审判委员会举行会议时，同级人民检察院检察长或检察长委托的副检察长可以列席”和“人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级人民法院审判委员会会议”这样的规定来看，过于简单原则，［14］可以说是毫无可操作性的。如，程序如何启动、列席时有哪些权利义务、列席时发言的顺序、内容和次数等等一系列程序均无规定。尽管2010的《列席实施意见》进行了细化，但毕竟效力不高，实践操作也存在不够明晰的困难。

（二）列席人员受限

2018年修订通过的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》将列席人员限定为检察长和受检察长委托的副检察长，将其他人员排除在外。然而，随着司法责任制改革的推进，检察长和副检察长在繁杂的行政事务之外也要办理一定数量的案件——并且是疑难复杂案件，特别是由原来的检察长不办理案件到现在的办理案件，给检察长增加了实质性的工作量。在繁杂的行政事务之外，再加之办案任务，检察长列席检委会的时间和精力更受到挤压。这样的情况下，又将列席人员进行如此范围狭小的限制，有待商榷。

（三）列席范围狭窄

《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》对列席审委会案件和议题的范围没有任何规定。《列席实施意见》规定的列席范围为：“可能判处被告人无罪的公诉案件；可能判处被告人死刑的案件；人民检察院提出抗诉的案件；与检察工作有关的其他议题。”对于基层检察院来说，对于四类事项的中的第二、第三项是不能列席的，只可以就“可能判处被告人无罪的公诉案件”进行列席实施监督，且对于存在重大分歧影响量刑、在当地具有重大影响、统一当地执法尺度等案件和事项都不能列席，列席的范围狭窄。

（四）列席职责不明

《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》对列席人员的职责没有任何规定，《列席实施意见》对此规定也是相当的模糊和笼统，即“发表意见”。针对什么发表意见，针对实体还是程序，针对案件汇报人汇报情况还是针对审委会委员的意见，亦或是针对讨论的结果？这些职责都没有进行明确。

（五）列席程序不细

《列席实施意见》对检察长列席审委会的程序作出了规定，但是也有不够细致的地方。如法院告知检察长列席审委会的期限，检察院告知法院列席人员名单的期限，列席人员坐席位置的安排，反馈会议结果的期限等等，都需要进一步的细化落实。

可以说，以上是操作层面的问题，对于该制度在实践运行中的具体情况，也存在观念上不够重视、参与热情不高［15］、个别地方有抵触情绪的问题［16］，以及相应的配套制度机制不健全的问题。对思想理念和制度机制层面的问题，也要引起重视。

四、改进路径：检察长列席审委会制度的完善落实

针对检察长列席审委会制度存在的问题，有必要加以研究，对立法中规定的制度进行进一步的细化落实，增强该制度的可操作性，充分发挥其应有的价值。

（一）思想理念上高度重视

法检两院应该高度重视该制度对我国理论研究和司法实践的巨大价值，特别是重视该制度的实践价值，科学认识该制度的实践意义。检察机关要充分认识到该制度在拓展监督范围，强化检察机关法律监督职权方面的积极意义，认真落实法律规定，使该制度落地生根，发挥积极作用；人民法院应当充分认识该制度对于完善审判委员会的制度价值，接受检察机关的法律监督，认真配合检察机关落实该项制度，为保障法律正确统一实施创造条件。社会各界应当从正面评价该制度的积极意义，对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》明确规定的该项制度如何实施和发挥作用建言献策，而不是在立法明确规定的情况下还一味的指责制度的缺陷，甚至是孜孜不倦地呼吁废除该项制度。毕竟，“审判委员会对于中国基层法院的司法独立和司法公正就总体来说是利大于弊”［17］。

（二）制度机制上配套完善

一是强化细化立法规定。充分吸收实践经验和理论研究成果，在2010年《列席实施意见》的基础上对其进行细化，最高人民法院和最高人民检察院尽快共同制定出台相应的司法解释或规范性文件，对立法规定进行细化。并且，应当在三大诉讼法中增设检察长列席审委会的规定，［18］使立法规定更加具有强制性。

二是健全完善配套机制。建立健全相应的配套机制，为该制度的顺畅运行提供有效保障。如预警机制，反馈机制，定期交流机制，检察机关内部的辅助该制度的专门建档、定期自查、与检委会的衔接机制，与法院加强联系配合的沟通协调机制［19］，以及相应的效果评价机制［20］等。

三是探索建立考核制约机制。“将列席审委会工作分别与检、法两家内部业绩考核挂钩”，［21］以考核促进该制度的有效实施。同时，建立相应的惩戒机制，对于应当通知检察机关列席审委会而不通知，或者通知之后不列席的，应当进行考核，给予相应的惩戒。

（三）实践运行上增强可操作性

一是列席人员上扩大。司法责任制改革以后，检察长、副检察长除了繁杂的行政事务外，还要带头办理一定比例的大案要案，他们列席法院审委会的时间受到挤压，而审委会讨论的案件又是疑难复杂案件，很多可能就是检察长或副检察长办理的案件，也应当适当的回避。加上检察长或副检察长对相应的案件不一定熟悉。所以，在列席人员上，应当规定可以带检察官作为助手列席审委会［22］，只不过不赋予助手的发言权罢了。

二是列席范围上扩展。在列席范围上，应当在2010年《列席实施意见》的基础上进行适度拓展。如明确规定，人民法院与检察机关起诉书所指控的主要犯罪事实认定、法律适用、定罪量刑意见和检察机关不一致的，通过检察建议再审的民事、行政申诉案件；人民法院拟单独制定有关刑事、民事、行政审判工作规范性文件的事项，［23］以及有一定影响的公益诉讼案件［24］。以此，形成检察机关对审委会的全覆盖的监督，也进一步增强两家的交流，为统一执法尺度，相互反馈信息，提供有效的保障。

三是列席职责上细化。将职责进行明确，列席人员的发言，可以针对案件的事实、证据、法律适用、处理的整治效果和社会效果，汇报人汇报的是否全面，审委会委员发言是否客观中立，审委会是否遵循了回避、民主集中制，是否存在“一言堂”等情况，发表检察机关的意见，对审委会是否按照法律规定的程序开展进行监督。可以说，主要职责在于三个方面，一是汇报人汇报的全面性、客观性，二是议事规则是否合法，三是对案件或事项的执法标准是否统一。［25］

四是列席程序上规范。［26］在列席程序上，应当规定人民法院在召开审委会前3日通知人民检察院，并将提交给审委会委员的报告转交给列席的检察人员；检察机关应当在审委会召开前1日，将列席人员名单交给人民法院审委会办事机构；列席审委会人员应当在汇报人汇报完毕后提出检察机关的观点和意见，并对汇报人汇报遗漏的事实证据进行补充，在审委会委员发言完毕后，针对发言不实的情况，经主持人同意，可以进行补充发言；审委会应当书面将讨论结果在结果出来后的5个工作日内转交检察机关；检察机关应当在五个工作日对结果尽心反馈。如此，形成一个涵盖事前、事中、事后的全流程的程序规范。

检察长列席审委会制度是一项具有历史渊源的制度，符合我国的司法实践状况，有利于实现双赢、多赢、共赢的监督效果。尽管存在理论上的缺陷和实践运行中的难题，但其自身的价值和对司法实践所带来的积极效果不可否认，不能因其存在一些缺陷而对其进行全盘否认。特别是在2018年新修订的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》对其进行明确规定的情况下，司法实务界和理论界，应该加强调研论证，对如何完善该项制度使其发挥作用建言献策。特别是司法实务部门，更应当积极探索实践，将法律规定落实到具体的司法办案当中，为下一步实施细则的出台积累经验。

注释：

［1］参见陈濂、柯葛壮、田欢忠：《检察长列席审委会制度合理性研究》，载《东方法学》2010年第4期。

［2］参见《苏联、盟员及自治共和国法院组织法》，徐步衡译，大众法学出版社1951年版，第22页。

［3］陈建平、徐英荣：《检察长列席审判委员会之合理性质疑》，载《法学》2006年第7期。

［4］参见赵盛和：《检察长列席审判委员会制度的改革与完善》，载《法治论坛》2012年第2期。

［5］参见黄文艾：《检察机关派员列席审委会制度的反思与重构》，载《河北法学》2008年第3期。

［6］王黎：《检察长列席审委会制度的理论与实践探索——直辖市分院检察长论坛暨检察长列席审委会专题研讨会述要》，载《人民检察》2009年第21期。

［7］刘武俊：《检察长列席法院审委会有助于审判公正透明》，载《人民政协报》2018年6月19日。

［8］项明、周光权：《检察长列席抗诉案件审委会的理论与实践》，载《人民检察》2009年第5期。

［9］刘婵秀：《检察长列席审委会制度实证考察》，载《国家检察官学院学报》2014年第3期。

［10］参见司法过程中的“商谈理论”，参见［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第 287页。

［11］参见蒋炳仁：《检察长列席审判委员会制度研究——兼论检察长列席审委会制度正当性》，载《法学杂志》2010年第11期。

［12］肖宏伟：《完善检察长列席审委会制度构建稳定和谐的司法环境》，载《中国检察官》2010年第3期。

［13］参见邹开红、闫俊瑛：《检察长列席审判委员会制度》，载《国家检察官学院学报》2010年第4期。

［14］参见余捷：《检察长列席审委会工作的价值与规范》，载《人民检察》2009年第24期。

［15］参见孙启福、吴美来、冉烁：《健全列席制度完善监督职能——重庆二中院关于检察长列席法院审委会的调研报告》，载《人民法院报》2015年7月23日。

［16］参见徐燕平、宗德钧、李小文：《检察长列席审委会及其辅助工作制度探析》，载《人民检察》2007年第12期。

［17］苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》，载《北大法律评论（第一卷第2辑）》，法律出版社1999年版，第244-245页。

［18］参见山东省肥城市人民检察院课题组：《检察长列席审委会制度研究》，载 《国家检察官学院学报》2010年第1期。

［19］参见沈新康：《检察长列席审委会会议制度的实践与思考》，载《华东政法大学学报》2009年第5期。

［20］参见孔杰、孙娟：《完善检察长列席审委会会议制度的思考》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2017年第1期。

［21］刘宝霞：《围绕权力监督推进检察长列席审委会制度科学发展》，载《中国检察官》2010年第2期。

［22］参见陈旭文：《检察院派员列席法院审判委员会会议制度的完善》，载《法学》2005年第9期。

［23］参见俞振德、潘申明：《检察机关派员列席同级审委会制度探讨》，载《华东政法学院学报》2006年第6期。

［24］参见刘晓莹：《合理确定检察长列席审委会案件范围》，载《检察日报》2018年8月20日。

［25］同［13］。

［26］参见张宏伟、吴明磊、吴瑞水、张静：《检察长列席审委会工作的制度设计》，载《中国检察官》2009年第10期。