中国特色刑事诉讼制度的重要完善——从检察机关视角学习理解修改后的《刑事诉讼法》

●万 春 王 佳/文

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。这次刑事诉讼法修改，充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持了中国特色社会主义法治理念，落实了党中央贯彻全面从严治党、推进监察体制改革、深化司法体制改革的重大部署，及时总结固定了改革试点经验，回应了当下司法实践中迫切需要解决的问题，是中国特色刑事诉讼制度的重要完善。检察机关是刑事诉讼的重要参与者，也是贯彻落实刑事诉讼法的重要主体。本文从检察工作的角度，就修改后刑事诉讼法相关条文的理解与适用谈些思考。

一、关于完善与监察法的衔接机制，调整人民检察院侦查职权

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。为落实宪法有关规定，做好与监察法的衔接，保障国家监察体制改革顺利进行，刑事诉讼法进行了如下修改补充：

（一）调整检察机关的侦查权

1.保留检察机关对部分犯罪行为的侦查权。检察机关保留的部分侦查权是针对检察机关在履行诉讼监督职能过程中发现的司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。由检察机关继续行使对这些案件的侦查权，有利于检察机关有效履行对诉讼活动的法律监督职能，及时纠正违法行为，维护司法公正。同时，还有利于节约办案资源，保障诉讼活动顺利进行。检察机关管辖案件的犯罪主体，是司法工作人员，对其他公职人员违法行使职权的行为，应当按照监察法的规定由监察机关调查处置。关于侦查管辖的罪名，修改后刑事诉讼法在表述上仅概括列举了 “非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查”三个罪名，但检察机关侦查的案件范围不限于上述三个罪名。关于具体的案件管辖范围，最高人民检察院将在与各相关单位达成一致意见后，在司法解释中予以规定。

2.保留并修改检察机关的机动侦查权。从充分发挥检察机关对刑事立案和侦查活动的监督职能作用出发，修改后刑事诉讼法继续保留检察机关机动侦查权的规定，但考虑监察改革的要求，对案件适用范围作出了限制。依照修改后的刑事诉讼法，检察机关的机动侦查权应着眼于加强检察机关的诉讼监督职能，主要针对的是公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大刑事案件有案不立或者不积极侦查以及其他不适宜侦查的特殊情况，不涉及监察机关负责调查的职务犯罪案件。

（二）完善监察机关与检察机关的衔接机制

1.关于退回补充调查与自行补充侦查的关系。修改后的刑事诉讼法规定，对于监察机关移送审查起诉的案件，检察机关可以退回补充调查或者自行补充侦查。对于退回补充调查和自行补充侦查的适用顺序，存在不同观点。有学者主张检察机关的审查起诉工作应当立足“事实清楚，证据确实充分”的要求，是“退回补充调查”还是“自行补充侦查”没有特定要求。［1］也有观点提出，退回补充调查与自行补充侦查有先后顺序。［2］我们认为，按照监察法和刑事诉讼法的规定，“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查”，可以看出，退回补充调查与自行补充侦查应是有先后顺序的。综合考虑监察机关移送案件的敏感性以及审起诉期限较短等因素，一般情况下，应当先适用退回监察机关补充调查，确有必要时才由检察机关自行补充侦查。

2.关于留置措施与刑事强制措施的衔接。为了做好两种措施的衔接，修改后刑事诉讼法规定，对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。这一规定，参考了2012年《刑事诉讼法》第71条第3款和第77条第2款的规定。［3］需要说明的是，如果监察机关在移送检察机关前已经解除留置，就意味着案件不存在防止被调查人脱管的担忧，检察机关也就没有先行拘留的必要。

3.关于检察机关决定采取强制措施的审查期间。修改后刑事诉讼法明确规定，检察机关应当在十日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定，必要时决定时间可以延长一日至四日，并进一步明确，上述期间不计入审查起诉期限。主要考虑是，按照刑事诉讼法的规定，检察机关的审查起诉时间一般为一个月，从实践来看已经非常紧张。如果审查决定采取强制措施的时间再占去十天至十四天，将影响检察机关在法律规定的期限内有效完成审查起诉的各项工作。

二、关于建立刑事缺席审判制度

党中央高度重视反腐败和国际追逃追赃工作及相关法律制度建设。党的十八大以来，国际追逃追赃工作取得重大进展，得到人民群众的广泛拥护。根据党的十八届四中全会关于健全反腐败法律制度的部署，立法机关组织相关单位对建立刑事缺席审判制度进行了专门研究，修改后刑事诉讼法在第五编特别程序中增设了缺席审判程序一章。

（一）关于建立缺席审判制度的必要性

对被告人无法到庭的情况，根据2012年刑事诉讼法第200条的规定，只能予以中止审理。这实际上使案件处于一种悬而未决的状态，既不利于及时对违法行为予以惩处，也不利于案件当事人社会关系的恢复。尤其是近年来，大量腐败案件犯罪嫌疑人携巨款外逃引发社会关注。而现有的违法所得没收程序仅对违法所得作出处理，不涉及定罪量刑的刑事司法评价，难以满足人民群众对惩治腐败犯罪的呼声。在这种背景下，在我国建立刑事缺席审判制度被提上议事日程。一方面，建立缺席审判制度有利于开展国际追逃工作，办案机关可以依据缺席判决与有关国家协商开展引渡和劝返工作；另一方面，建立缺席审判制度有利于及时固定证据，对犯罪行为作出法律评价，同时对涉案财产进行后续处理，避免久拖不决。

在征求意见过程中，有观点担忧缺席审判制度在程序正当性、人权保障方面会引发争议。这一观点的初衷是好的，但是我们认为，建立缺席审判制度与国际公约的要求并无冲突，在充分保障被告人知情权、选择权和律师帮助权的前提下，对司法公正并无影响，反而有助于诉讼经济的实现。例如，在1977年孟班戈诉扎伊尔案［4］、1996 年马拉奇诉意大利案［5］和2007年关于《联合国公民权利和政治权利国际公约》第14条的第13号一般性意见中［6］，联合国人权事务委员会认为，缺席审判在司法利益有此需要的情况下是可以允许的，但应当确保被告人的程序性权利。与之类似，欧洲人权法院也并未否定在法国、意大利等国家存在的缺席审判的合法性，而是通过具体案件对审判的程序是否适当、有无违反公约进行评判。

（二）缺席审判的适用范围

刑事缺席审判适用于哪些刑事案件，各国的法律规定并不完全一致，概括起来：一是只适用于轻微刑事案件，例如德国、澳大利亚、韩国、西班牙、日本等；二是可以适用于各类刑事案件，例如法国、英国、意大利等。修改后刑事诉讼法将适用缺席审判的案件分为两大类型：

一类是针对特定案件。修改后 《刑事诉讼法》第291条规定：“对于贪污贿赂犯罪案件，以及需要及时进行审判，经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件，……。”这里需要说明的是，刑事诉讼法修正草案第一次审议稿中，使用的是“贪污贿赂等犯罪案件”，也就是说，侧重点是腐败案件。在征求意见的过程中，有意见提出，“等”字不够明确，有可能导致缺席审判的适用范围无限扩大；也有意见提出，缺席审判的案件范围不应限于贪污贿赂犯罪，可以研究适度扩大案件范围。经过立法机关反复研究，将适用缺席审判的案件类型确定为贪污贿赂犯罪案件和严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪。其中，对于严重危害国家安全和恐怖活动犯罪案件，需经过最高人民检察院核准的程序。

另一类是根据司法实践情况和需求，对因被告人患有严重疾病中止审理和被告人死亡案件可以缺席审判。对于这种情况，在案件类型上没有限制，也就是说，所有案件的被告人因患有严重疾病无法出庭超过六个月，或者被告人死亡的，在满足其他法定条件的情况下，都可以适用缺席审判。

另外，需要特别说明的是，为充分体现缺席审判的审慎性，适用缺席审判程序还需经人民法院审查。修改后《刑事诉讼法》第291条第1款最后一句规定：“人民法院进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实，符合缺席审判程序适用条件的，应当决定开庭审判。”我们认为，此处规定的人民法院的审查应是“形式审查”而非“实质审查”。其中，对“起诉书中有明确的指控犯罪事实”的审查与《刑事诉讼法》第186条规定的对普通刑事案件的形式审查相同；对“符合缺席审判程序适用条件”的审查同样只能是形式审查，即判断检察机关起诉的案件是否符合法律规定的适用条件。至于事实是否清楚、证据是否确实充分等实质问题，以及传票和起诉书副本能否送达等程序性问题，应当在审判程序中解决。

（三）关于充分保障被告人的诉讼权利

1.保障被告人的知情权。一般来说，被告人知晓相关诉讼的存在以及不出庭的后果是适用刑事缺席审判程序的重要前提条件。在被告人不知道自己被追诉的情况下对其进行缺席审判，各国一般会拒绝引渡或者提供司法协助。为保障被告人的知情权，各国和地区主要采取合法传唤、书面申请缺席、公告等做法。［7］修改后《刑事诉讼法》第292条规定：“人民法院应当通过有关国际条约中规定的或者外交途径提出的司法协助方式，或者被告人所在地法律允许的其他方式，将传票和人民检察院的起诉书副本送达被告人。”

2.保障被告人的辩护权。被告人不出庭意味着其本人无法在法庭上为自己辩护、与证人对质，因此充分保障被告人依法行使辩护权是认可缺席审判制度国家的普遍做法，也是国际公约的要求。修改后《刑事诉讼法》第293条规定：“人民法院缺席审判案件，被告人有权委托辩护人，被告人的近亲属可以代为委托辩护人。被告人及其近亲属没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”

3.保障被告人的重新审判权。为体现缺席审判的慎重，防止被告人的诉讼权利受到侵害，维护司法公正，国际条约和一些国家的国内法一般都赋予缺席审判被告人重新审判权。［8］我国引渡法也作了类似要求，第8条规定，请求国根据缺席判决提出引渡请求的，应当拒绝引渡，但请求国承诺在引渡后对被请求引渡人给予在其出庭的情况下进行重新审判机会的除外。修改后《刑事诉讼法》根据上述要求在第295条规定：“在审理过程中，被告人自动投案或者被抓获的，人民法院应当重新审理。罪犯在判决、裁定发生法律效力后到案的，……罪犯对判决、裁定提出异议的，人民法院应当重新审理。”

三、关于完善刑事案件认罪认罚从宽制度和增加速裁程序

党的十八届四中全会提出，完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。2014年6月，全国人大常委会授权“两高”在部分地区开展刑事速裁程序试点工作，2016年9月，又作出授权“两高”在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定，速裁程序纳入新的改革试点继续试行。2016年11月，“两高三部”印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称试点办法）。2017年底，“两高”向全国人大常委会作了试点情况的中期报告，试点工作稳步开展，取得阶段性成效。修改后刑事诉讼法吸收了试点办法的内容，并根据试点情况作了修改完善。

（一）关于认罪认罚的界定

修改后 《刑事诉讼法》第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”我们认为，从刑事诉讼法的条文来看，“认罪”包含如下含义：一是自愿如实供述；二是承认指控的犯罪事实；三是认可自己的行为构成犯罪。关于“认罚”，立法使用的是“愿意接受处罚的”，即自愿接受认罪带来的刑罚结果，最直接的表现形式是同意检察机关的量刑建议，签署具结书。

（二）关于证明标准

在认罪认罚从宽制度设计之初，有观点提出，对于犯罪嫌疑人“认罪”案件应当放宽原先“事实清楚、证据确实充分”的证据要求，否则“认罪”的事实价值与效率价值难以体现。我们认为，现行刑事诉讼法提出的“事实清楚、证据确实充分”的证明标准适用于所有刑事案件，不宜将认罪认罚案件排除在外。如果将认罪认罚案件的证明标准做降格处理，有可能导致有些案件以“认罪”为名不再对案件真相予以查证，不利于保证案件质量。此外，从司法实践看，绝大多数案件都是犯罪嫌疑人对于事实没有争议的案件，即使办案机关快速处理，也可以达到“事实清楚、证据确实充分”的程度。因此，检察机关在办理认罪认罚案件中，应当严格按照法律规定的证据裁判要求，坚持法定证明标准，全面收集、固定、审查和认定证据。即使犯罪嫌疑人认罪认罚，但如果没有其他证据，或者认为“事实不清、证据不足”的，应当坚持“疑罪从无”原则，依法作出不起诉决定。

（三）关于值班律师制度

1.关于值班律师的设置。修改后的刑事诉讼法规定，法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师，没有对是否可以在检察机关派驻值班律师予以明确。而在刑事诉讼法修正草案一审稿、二审稿中，相关设置场所都明确包括人民检察院。立法机关对此的解释是，作这样的修改，主要是与相关规范性文件的规定保持一致。2015年“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第1条规定：“法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助。”第3条规定：“法律援助机构可以根据人民法院、人民检察院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师或及时安排值班律师等形式提供法律帮助。”根据上述规定，在人民检察院未派驻值班律师时，可以通过安排值班律师等形式提供法律帮助，形式更为灵活。据“两高”关于认罪认罚从宽制度试点的中期报告显示，98.4%的案件由检察机关建议适用认罪认罚从宽。同时，约有60%-70%的认罪认罚案件适用非羁押措施。因此，如果不在检察机关设置值班律师，将难以充分保障犯罪嫌疑人取得值班律师帮助的权利。因此，我们认为，刑事诉讼法中的“等场所”是包含检察机关的，在工作沟通中，立法机关工作部门也同意我们的意见。

2.关于值班律师的定位。关于值班律师制度的定位，存在不同观点。有观点提出，值班律师制度本身与法律帮助密不可分，值班律师是特殊的辩护律师。［9］也有观点提出，值班律师提供的服务与真正的辩护存在差异，不宜将值班律师与辩护律师等同。［10］按照“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对值班律师的定位也是为犯罪嫌疑人提供法律帮助。刑事诉讼法修正案一审稿关于值班律师的定位表述为“……对案件处理提出意见等辩护”。而在二审稿及正式通过的刑事诉讼法中将值班律师的定位表述为“……对案件处理提出意见等法律帮助。”从修改后刑事诉讼法的规定来看，值班律师既没有主动会见犯罪嫌疑人的权利，没有查阅、摘抄、复制案卷材料的权利，也没有出庭辩护的责任。因此，我们认为，修改后刑事诉讼法的上述表述与相关规范性文件中的规定一致，也符合目前的司法实践。

（四）关于量刑建议

1.关于量刑建议的权限。“量刑建议权”是诉权的重要组成部分，不仅认罪认罚案件检察机关应当提出量刑建议，对于其他案件，人民检察院也可以依据职权提出量刑建议。此次修改刑事诉讼法，虽然只对检察机关在认罪认罚案件中的量刑建议权予以明确，但并没有否定检察机关在其他案件中的量刑建议权。但需要注意的是，在认罪认罚案件中，检察机关提出量刑建议既是权力也是义务，即“应当”提出量刑建议；而在其他案件中，检察机关是“可以”提出量刑建议。

2.关于量刑建议的幅度。修改后刑事诉讼法对于量刑建议应当是确定的刑期还是幅度刑没有硬性要求。“两高三部”《试点办法》中要求检察机关“可以提出相对明确的量刑幅度，也可以根据案件具体情况，提出确定刑期的量刑建议。”从试点情况来看，2016年11月至2017年11月底，检察机关对认罪认罚提出幅度刑的占70.6%，确定刑期的占29.4%。总的来看，提出确定刑期量刑建议的比例不高。我们认为，虽然刑事诉讼法未提出明确要求，但努力提高量刑建议精准化水平依然是将来办案的方向。而在认罪认罚案件中，为了使犯罪嫌疑人在签署具结书对将要处以的刑罚有一个合理的预期，提出确定刑期的量刑建议显得更为必要。因此，我们认为，对于认罪认罚从宽案件，检察机关一般应当提出明确具体的量刑建议。

（五）关于速裁程序

修改后刑事诉讼法明确速裁程序的适用范围是“基层人民法院管辖的可能判处三年以下刑罚的案件，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的”。从试点情况来看，2016年11月至2017年11月底，在认罪认罚案件中，适用速裁程序审结的案件量占比为68.5%。可以说，通过速裁程序充分体现了认罪认罚案件的效率价值。需要说明的是，《试点办法》中，没有将未成年人排除在速裁程序适用范围外。在刑事诉讼法修改过程中，我们根据各地检察机关实践向立法机关提出，未成年人刑事案件具有专门的关护帮教、法庭教育环节，集中审理、集中宣判的形式无法充分体现帮教效果，且易造成交叉感染，因此未成年人认罪认罚刑事案件不宜适用速裁程序。立法机关采纳了最高人民检察院的建议，在修改后的《刑事诉讼法》第223条不适用速裁程序的情形中增加了“被告人是未成年人的”。

以上是笔者对修改后刑事诉讼法涉及检察工作相关条款的一些认识和体会。本次修改刑事诉讼法是继1996年和2012年后的又一次重要修改，以国家立法的形式固定了党中央关于依法治国的智慧布局和近年来司法改革的实践成果，是中国特色社会主义刑事诉讼制度的重要完善，需要我们认真学习，准确理解立法原意，全面贯彻落实好修改后刑事诉讼法的各项规定。

注释：

［1］参见陈卫东：《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，载《政治与法律》2018年第1期。

［2］参见钟晋：《“移送审查、提起公诉”若干程序问题探析》，载《中国纪检监察报》2018年5月16日。

［3］2012年《刑事诉讼法》第71条第 3款规定：“对违反取保候审规定，需要予以逮捕的，可以对犯罪嫌疑人、被告人先行拘留。”第77条第2款规定：“被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反前款规定，情节严重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以对犯罪嫌疑人、被告人先行拘留。”

［4］Mbenge V.Zaire，CCPR/C/18/D/16/1977.

［5］Maleki V.Italy,CCPR/c/66/D/699/1996.

［6］联合国人权事务委员会第21届会议第13号一般性意见第11条指出：“在异常情况下如有正当理由进行缺席审讯，尤有必要严格遵守被告的权利。”

［7］如《德国刑事诉讼法》第232条规定，对可能判处180日以下日额罚金、禁止驾驶等处罚的案件，法院进行缺席审判的前提是经过依法传唤并在传票中指明可以在缺席情况下进行审理。英国1980年治安法院法第12条规定，对于可能判处3个月监禁刑以下刑罚的案件（不包括未成年人犯罪案件），被告人书面作有罪答辩并申请不出庭的，法院可以在被告人缺席的情况下进行审判。我国澳门地区“刑事诉讼法”第316条、第317条规定，嫌犯未到案，通过刑事诉讼法规定的方法无法将审理时间通知嫌犯的，法院应当将嫌犯身份、所指控的犯罪及处罚的法律规定、审理时间、仍不出庭可进行缺席审判等内容进行公告。在公告的审理时间嫌犯未出庭的，法院可以在嫌犯缺席的情况下进行审理。

［8］《俄罗斯刑事诉讼法》第247条规定：对于被告人身处俄罗斯联邦域外或者逃避出庭的重度犯罪或者极其重度犯罪案件，法院进行缺席审判的，被判刑人归案后，经被判刑人或者其辩护人申请，法院可以撤销原判，重新审理。《法国刑事诉讼法》第489条、第494条规定，法院进行缺席审判的，被告人有权对判决执行提出异议。被告人提出异议的，缺席审判的判决视为不曾作出，法院应当重新审判，但被告人在重新审判时经催告后不出庭的，所提异议失去效力。对于可能判处无期徒刑或者十年以上监禁的重罪案件，审判后被告人逮捕或者自动投案，缺席审判的判决即视为不曾作出，法院应当重新审判。

［9］参见顾永忠、李逍遥：《论我国值班律师的应然定位》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》，2017年第4期。

［10］参见中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心：《“值班律师制度专题研讨会”综述》，http://www.sohu.com/a/21676663_662101，访问日期：2018年10月23日。