让检察官当家作主：从理想变为现实

●刘 哲/文

多年司法体制改革的理想，一朝变为现实。司法责任制的确立是本次 《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）修订的最大收获，并使之成为检察机关内部权力运行的核心机制，体现了司法体制改革去行政化的决心。在 《组织法》第8条就明确规定了：“人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。”让检察机关从内部运行上回归司法机关的本色，真正让检察官当家作主。这并不仅仅是一种象征和姿态，就像《组织法》中所说的，它体现的是一系列的运行机制，是检察权运行制度体系的根本性调整，触及了很多根本性问题，有些是以条文的形式直接体现出来的，有些则是隐于文后，需要我们仔细体味。

一、司法办案责任制的本质

对于检察机关来说，司法办案责任制的本质就是建立以检察官为中心的组织体系，实际上体现的是以检察业务为中心，而不是以行政管理为中心，其本质是去行政化，其最主要的方面体现为检察官办案责任制。《组织法》第34条规定：检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。检察长、检察委员会对案件作出决定的，承担相应责任。也就是“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。这只是形式层面的意义。真正的意义是绝大部分案件将由检察官决定，也就是 《组织法》第29条规定的：检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书。因为重大办案事项必然是少数，因此绝大多数的法律文书都可以授权检察官签发，这为检察官办案决定权建立了基础。这就是说，司法办案责任制就是从检察长独揽检察决定权的一元权力结构，向检察长授权检察官行使部分决定权的二元权力结构转变。这种授权甚至不仅仅是办案意义上，还包括检察事务权。《组织法》第33条就明确规定，检察官可以就重大案件和其他重大问题，提请检察长决定。这种二元权力结构就是司法责任制之于检察机关的本质。

而这种授权方式并不是一案一授权的随机模式，目前在司法体制改革的过程中普遍以检察官权力清单的方式固定和确认，实际上形成检察权运行的二元权力结构的稳定状态。随着司法体制改革的深化，对检察官行使权力必要性的认识不断提高，放权的力度也在随之提高。以北京市检察机关为例，就实行了“抓两大放两小”的原则，即重大疑难复杂案件和可能影响其他执法司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件，仍由检察长（副检察长）、检察委员会决定；一般案件的处理决定权，以及所有案件的非终局性事项、事务性工作决定权授予检察员。目前已经将放权的范围延伸到不批捕、不起诉领域，对于一般案件的批捕、起诉，包括不批捕、不起诉，未成年人刑事案件附条件不起诉，均由检察官依法作出决定，检察长（副检察长）不再审批。目前，放权的实践效果良好，不起诉适用率在不断提升的同时，复议复核率不升反降，表明公安机关对不起诉决定的质量也是认可的。但是从地域分布上看，朝海丰等大院放权力度更大，一些案件量小的院在不起诉的适用率上低于平均水平。

这又引发了深层次的问题，放权或者说是推行司法办案责任制的原因到底是什么？是因为检察长管不过来，还是因为提高办案质量的需要？事实上，按照三级审批制，检察长也并不亲自管大量的案件，而是逐级授权副检察长、部门负责人履行审批权限，实际上三级审批也是一个放权原则，也不是事事审批、件件审批。三级审批的本质是逐级审批，行政化审批，案件的决定权不是依托于审查，而且依托于行政级别。也就是用行政化的方式管理司法问题，这背离了司法亲历性的基本原则。而亲历性是心证的形成机理。司法人员对全案心证的最后形成，是众多个别的心证（主要是对各个证据的判断）积累和综合的结果，其间需要经历量变到质变的过程。显然，司法人员只有亲历诉讼，直接感知证据与事实，精心审查每个证据的客观性、关联性和合法性，并综合全案证据作出自己的判断，心证才能真正形成。［1］因为对证据与事实的直接感知，能够使事实判定者掌握而生动的信息内容，而这些信息内容是形成合理心证最重要的保证。［2］否则，如果司法人员单凭听汇报、阅卷或根据案外因素对案件作出判断，那就不可能形成符合该案实际的准确的心证，司法不公或冤假错案就难以完全避免。这里需要特别指出的是，直觉对心证的形成往往具有重要作用，而直觉只有亲历，包括对被告人、证人近距离观察才能获得。直觉是人脑的高级机能，具有非逻辑性和非理性，但研究表明，司法人员的判断从来都不是首先在制定法的指导下完成的，而是依据其从社会生活或职业训练中获得的直觉作出的一个基本的案件归类和判断，然后才去发现他认为是比较适当的思维，进而对自己的直觉进行考察和修正。［3］这就是司法的基本规律，也是司法责任制推行的基本原因，不是检察长管不过来的问题，而是不能以行政化、科层制的方式去管司法办案的问题。司法办案责任制就是让形成心证者做决定，就像让看病的医生开处方是一个道理，这就是在遵循司法规律，也是检察机关司法属性的直接体现。即使是重大案件的检察长决定，也要剔除掉中间的审批环节，让决定者距离案件尽量近一些。这也是最高人民检察院不断推行的检察长亲自办案的初衷。就是让这些不能够放权的案件，也尽量按照亲历性的原则，由检察长亲自办理，从而最大限度减少听汇报审批情况的出现。使检察权二元结构由纵向的科层结构，进一步向分案办理、分案决定的横向结构转变。所以司法办案责任制最大的本质就是尊重司法亲历性原则，司法办案责任制成为检察权内部运行的核心机制的确立，就是检察机关司法属性的进一步强化。司法办案责任制的深化过程也就是检察机关对自身司法属性的理解深化过程。当然检察官的独立性是相对的，不是绝对的，因此检察权采用的二元结构，是由检察长授权下的检察官办案责任制，检察长可以调整对检察官的授权，可以行使职务收取、转移等权力，统一调配检力资源，但更多的是机制层面、制度层面的管理，体现在管方向、管政策、管原则、管干部，从个案审批的微观管理向全院全员全过程的宏观管理转变，在基础层面更多的还是要尊重检察官的亲历性，保障检察官权力行使的稳定性。

二、真正实现以办案为中心

司法办案责任制就是以检察官为中心重构检察权运行机制，而以检察官为中心就是真正以司法办案为中心，以检察业务为中心。但这是一项系统工程，牵一发而动全身。

首先，要给检察官放权。只有说话算的检察官，才是真正的检察官。因为，放权将形成一种认知压力。就像教孩子骑自行车，一开始的时候你帮他把着，他就有依靠，自然是不害怕的。你一旦松手，他自己把车把，他就害怕，手就抖。但是只有你真正放手，让他知道他要对自己的命运负责了，他才会真正学会自己把握方向，手也就不抖了。觉得放手了检察官就不会办案了，就一定要出错，其实是一种“家长思维”。你一天不放手，孩子就没有成熟的一天。检察官也一样，只有让他独立面对案件，他才能真正学会把握事实和法律。很多检察官说，现在也没人审批了，反而要更认真了，因为错别字都没人管了，但是案子还是要终身负责啊，甚至起诉书还要公开啊，出问题全是自己的。放权其实是一种认知压力。所谓亲历性，对案件的审查判断就是一种对未知的探索，是带着法律思维对证据之路的一次冒险，因为你的判断未必对，很可能出错，除非你认真。只有认真才能避免出错，只有亲身经历的认真审查才是通往正义的必由之路。亲身和认真缺一不可，缺少亲历性可能背离真相，但是不能做到认真将没有能力探寻到真相。也有一些领导说，放权会害怕检察官滥权，但这是一个伪命题。因为责任追究制度并没有因为司法责任制而有任何的松动，相反由于权力从集中行使变为分散行使还增加了腐败的成本。事实上，有这种误解的人其实是将权力当作了一种可以任意挥霍的资本。好像有权就可以任性。事实上，权力首先意味着的是责任。权力用不好，除了法律的追究之外，还有良心的谴责。在放权之后，在心理承受上将没有任何屏障，没有人可以推诿。而这就形成了压力，而这种压力反而成为检察官认真办案的动力。

其次，要给检察官松绑。好的检察官不是管出来的，而是干出来的。责任除了过错追究以外，还意味着信任。所谓用人不疑，也就是放权不疑，不能不放心。对放权的犹疑必然会成为行使权力的顾虑，最后必然产生审批制的回潮。成了对检察官的“杯酒释兵权”，导致检察官将权力自动上缴，司法责任制必将失去意义。具体体现在对案件监控的过度紧张，对无罪多头复查，案管、上级业务部门，甚至检务督查部门层层复查，反复通报，唯结果论。从而导致检察官对证据的过多敏感和紧张，轻易不敢起诉，但是不批捕、不起诉案件也是重点复查对象。案件质量监控形成两头堵效应。但是证据不足的案件是堵不住的，还是不敢起诉，在已经放权的情况下，就形成上检察官联席会，部门负责人、主管副检察长对不起诉文书事前审核的等变相审批制度，从而提高了不起诉的审批成本，换来的是带病起诉的增加，最后以撤回起诉换无罪，但却这需要法院的配合，从而必然以牺牲审判监督为代价。另一方面，为了规避不起诉流程，相对不起诉被极大压缩，从而导致了轻罪案件的高羁押率和高起诉率。案子办了，但是效果谁来关注？本来经过亲历审查的检察官是最了解案件情况，也最明白如何处理案件效果会最佳。但是经过变相的流程监管之后，案件的走向变了味。对案件除罪化的处理意见成了徇私枉法的作案嫌疑而层层喊打，日益复杂的变相审批环节也让检察官视为畏途，所幸一诉了事。通往地狱之路就是以善意铺就的。可以预见的是，短期内有可能使审批制回潮，背离亲历性规律，从而增加冤假错案的风险，长期来看必然严重损害检察机关的公信力。因此，信任应该成为责任的前提，在遴选时把住关口，在履职使给予充分信任，在责任认定和追究时不要过多紧张，是司法责任制推行的必要保障。

再次，顺畅履职可以成为检察官的内在激励。能定的就自己定，这既是最符合亲历性的办案方式，也是最有效率的办案方式。这种效率本身就是对检察官的一种内在激励，是对检察官专业能力的一种认可和褒奖。权力-责任-压力-认知-处断，将成为司法责任制的内在激励链条，形成一种职业成就感。任何一个环节被打断都将影响检察官自身积极性的发挥。以督办机制为例，对于一些重要案件或者特定类案，检察机关内部形成一种上级院对下级院的督办机制，这就是案件的决定权不能由检察官本人行使，甚至都不能由本院决定，需要层层汇报、层层审批。每个办案节点都要汇报，并等待指示。这就是导致案件的决定流程人为延长，案件的决定者与案件办理者之间的距离越拉越长，与亲历性越来越远。成为司法办案责任制的一种例外，或者是阻却事由。有些检察官说，既然督办了那就是事事交由上级决定吧，自己能够沟通协调的，也不想沟通协调了。这表明了一种态度，其实就是对其内在激励机制的中断和破坏。而且拉长的决策审批流程牵扯了上下级多名检察人员的精力，隔着亲历性这一玻璃天花板再认真的督办也难以代替承办检察官的审查，而承办检察官审查积极性的影响是后续的认真督办所难以挽回的。正因此，这种情况应该是极力避免的。虽然是检察一体，更多体现的是检力资源的调配，充实办案力量，组织精兵强将去审查，而不是在审批流程上层层建构。因此，有必要改变现有的督办模式，最大限度限定此类案件的范围，变审批式督办为直接提办。这才是检察一体化的本质。事实上，《组织法》第24条也对上下检察机关的权力关系进行了限定，只有四种：（1）认为下级人民检察院的决定错误的，指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更；（2）可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖；（3）可以办理下级人民检察院管辖的案件；（4）可以统一调用辖区的检察人员办理案件。而且这些决定还需要以书面形式作出。可见，《组织法》明确将上级检察管理权的范围限定在司法领域。行政审批不是检察一体化的本质，司法办案责任制+检察资源的整合才是检察一体化的本质。

最后，司法办案责任制还需要必要的配套机制。一是以办案为核心重新配置检察资源。在内设机构的设置上和检力资源调配上都体现办案职能为中心。检察官员额的数量实行省级总量控制、动态管理。动态管理的标准应该是办案，将有限的检察资源向核心检察业务集中，要审判中心和检察职能发展为导向重新配置检察资源。充分把握检察辅助机构和行政管理机构设置的必要性原则，保证检察主业资源配置的优先性。精简辅业机构和人员，也是在减少检察官承担综合性工作的负担，减少了“派活”的人，增加了“干活”的人，实际上办案的力量也就得到了成倍的增加，专注度也更高，只有这样才能做到真正以办案为中心。二是转变传统的办案机制。突出的就是逐渐实现去审查报告化。以往的办案模式可以说是以审判报告为中心的，“审查报告中心主义”是与侦查中心主义和司法行政化相伴而生的。侦查中心主义制造了大量的卷宗，司法行政化要求承办人对这些卷宗进行审阅、整理、提炼、分析和论证，形成更为清晰的报告，也就是案件审查报告，以便逐级审批和汇报。检察官的大部分精力都消耗在审查报告的撰写过程中，所谓办案，大部分就是“打报告”或者“打卷”。之所以如此，主要有两个方面的原因，一方面是庭审形式化，变数小、挑战小，除了个别的案件，大部分案件没有人关注庭审的效果，庭审不是检察工作的主战场，出庭能力也不会作为检察官的主要评价依据。事实上，庭审也不是整个诉讼流程的重心，重心在侦查，主要载体是卷宗。因此，检察官的工作重心也是在庭前，在案头。另一方面是司法行政化。案件的审查权和决定权分离，为了让远离亲历性的决定最大限度地了解案件全貌，检察官必须想法设法的将案件的事实和证据提炼好，这当然要耗费检察官的大量精力。审查报告的精细化程度往往取决于决定者与检察官的审批距离，距离越远精细化程度越高。也就是审批流程越繁琐，审查报告的精细化程度也就越高。审查报告成为整个案件审批制度的重要载体，从而尽量保证案件信息的准确传递，审查者与审批者就是通过他们进行交流。某种意义上审查报告就是司法审批大厦的砖石，没有审查报告，司法行政化就会无以为继。正因此，以往的办案模式中也就格外重视审查报告，并欣赏审查报告的撰写能力，从而保证司法行政化的大厦能够建立在坚实的基础之上。但是由于信息传递的耗散效应，传递越远就越加失真，尤其是很多亲身的体验不易被转化为自然语言，从而导致不少冤假错案的出现，进而也催生了近年来的以审判为中心的诉讼制度改革。落实司法办案责任制之后，审查报告的审批作用也就失去了意见。失去审批意义的审查报告，只剩下证据摘录、审查意见记录等功能。但是随着信息化的发展，电子卷宗系统的推广，记录功能已经没有太多的实际意义。事实上，北京市检察机关在推进认罪认罚工作过程中，就实行了繁简分流，对于1年以下的速裁案件不再撰写审查报告，直接撰写起诉书；3年以下的速裁案件，审查报告可以表格化或者不撰写；所有认罪认罚案件不再撰写三纲一辞。从而极大提高了办案效率，据估计减少了约30%的工作量，将检察官从繁琐的事务性重复劳动中解脱出来，将更多的精力放在出庭工作和诉讼监督等创造性工作上来。

三、重构检察权运行的内部机理

司法办案责任制不仅包括案件，还包括司法事务，不仅是检察官一个人的事，它牵涉到检察权运行内部机理的重新调整。

一是检察官与检察长直接建立联系。检察官的权力直接来自于检察长。检察官是在检察长领导下开展工作，不是检察长领导副检察长，副检察长领导处长，处长领导检察官开展工作，不再是金字塔结构。而是直接由检察长领导检察官开展工作，这就是扁平化的本质。中间不隔着任何层级，除了重大案件以外也可以汇报其他重要问题，不是不要检察一体，而是更加紧密的检察一体，更加直接的检察一体。比较大的院，可以由副检察长分担检察长的管理职权。但是部门负责人不再是一级审批层级，为了保证司法责任制的彻底落实，保证检察长-检察官的直接性、扁平化领导方式的落实，还要尽量淡化部门负责人的人事领导权。因为能管住人，案子也就被管住了。部分案件量比较小的院，存在由副检察长兼任部门主任，部门中实际上是副主任主持部门工作的现象，在人数如此少的情况下，还是要保持金字塔式的科层制架构。实属没有必要，这些检察机关可以设置综合业务机构，或者干脆不设置业务机构，直接由检察长或副检察长分管若干检察官即可。本来最应该实行扁平化的，却没有实行，实际上就是行政化的流弊没有完全去除。

二是去部门化与去行政化。《组织法》第18条明确规定，人民检察院根据检察工作需要，设必要的业务机构。而对于基层院来说可以设置综合性业务机构。可以设置的含义自然包括了也可以不设。这是一种去行政化的体现，中间层从整体上退出了案件决策流程，通过必要性的强调，目的也在进一步体现“去部门化”。“去部门化”与“去行政化”一样，不是说完全没有，而是体现了一种趋势。这种趋势就是以检察官为中心的检察权内部运行机制。部门负责人应该管什么？中间层掌握的权力其实是检察机关行政权力的体现。事实上，无需担心中层无事可管，而需要担心的是要防止其侵犯司法办案责任制原则。中间层掌握的行政权具有一种天然的扩张性，只要没有明确规定不能管的，都可以管。检察官对此没有任何制约的权力。虽然看起来不管案子，但把人管住了，案子自然也就管住了，甚至更容易管住。这样司法办案责任制也就形同虚设。部门负责人的人事管理权包括，人事调配权、考核评价权、干部提拔推荐权、请假批准权等等，难以尽数，这些权力决定了检察官的晋职晋级、提拔进步甚至基本的工作状态和工作环境。比如办案组调配权，检察官和助理如何搭配，搭配几个助理，搭配哪个助理、哪个书记员，是否配置辅助人员，只是部门主任一句话。本来应该在检察长领导下开展工作的，实际上是在部门主任领导下开展工作。部门负责人的权力是一种行政惯性，非经改革不能破除。在建立检察官权力清单划清检察官权力界限的同时，也应当进一步明确部门负责人的权力清单，将部门负责人与检察长之间、部门负责人与综合行政管理部门之间划清界限，减少模糊地带和空白地带，为司法办案责任制的行使留下安全空间，防止司法权被行政权侵犯的风险。司法权与行政权相比有很强的被动属性，只管案子不管人，对事不对人，行政权是既管事又管人。而从人性层面来说，权力行使者只对授予者负责，也就是只对管人的人负责，那样《组织法》建立的检察长-检察官二元权力构造将轰然崩塌。办案是检察官负责，检察长决定重大案件和事项，管人还是三级管理，甚至是以部门负责人为主，那办案从实质上也跳脱不了这种行政层级，因为案件不可能脱离人而独立办理。因此要从制度层面淡化部门负责人的人事管理权，有些可以由综合行政部门组织实施，比如考核评价，有些应该收归检察长，或者由检察长授权副检察长行使，比如办案组的调配权，应该保持必要的稳定性。确实需要行使必要业务管理职权使的省级以上检察机关，可以保留部分的业务指导权力，主要承担办案责任的下级检察机关，应该将部门负责人从行政管理岗位逐渐转变为专业权威岗位，参考首席经济学家、首席工程师，建立首席公诉人等专业岗位，变行政命令为专业引导，不是管人，而是以业务水平服人、以业务能力引导人。

三是优化检察官的工作环境。检察官其实也不是单打独斗，而是配置了必要的司法辅助人员，而组成办案组。独任制检察官办案组是常态，在特定复杂案件中会设置协同办案组，由多名检察官组成，由一名检察官作为主办检察官行使组织、指挥权。可以说检察官办案组就是就像家庭一样，是检察机关的最小单位，这个单位具有不可分性，其管理模式没有明确的定义，很难有一定之规。总之就是检察官负责，司法辅助人员承担辅助作用。这有别于审判机关的合议制，每个人都投上一票，最后以多数意见为准。独任检察官就是以检察官的意见为准，协同办案组就是以主办检察官意见为准，这是检察一体化的体现。而从根本上来说，是由心证的形成特点决定，即使在庞杂的证据都要统御到一个心灵中才能形成综合性的印证，形成一个结论，在法庭上也是以一个声音进行指控，不能使控方分裂成几个派别成为研讨会。同时，由于收集准备证据的过程还需要及时性，不能总是商量。检察官不是被动的听取而不断作出决定，并付诸行动的那个人，能动属性是检察官办案责任的根源。正因此，办案组的稳定性是司法办案责任制的稳定性基础，非经检察长决定不能随意调整。检察官办案组将逐渐代替部门成为检察职能划分和行使的单位。根据《组织法》第42条规定，检察长应当具有法学专业知识和法律职业经历。副检察长、检察委员会委员应当从检察官、法官或者其他具备检察官、法官条件的人员中产生。可见，部门负责人这一层级不再是检察官晋升为副检察长的阶梯，明确规定副检察长应当从检察官中产生。这也是进一步压缩管理层级，进一步去行政化实现管理扁平化的产物，检察长和副检察长并非高不可攀，对检察官来说只是一步之遥，从而鼓励检察官只要办好案件，发挥好司法职能就能够大有作为。而没必要老想着一定要当着个部门副职或者部门正职。同样也使中层干部增加了一些危机感，检察官不再是其下属，而是其同事，大家其实在一个起跑线，中层的行政权力缩水了，才有时间研究案子。同样，也使检察长从权力金字塔上走下来，与检察官之间不再是隔着好几个层级，不再是说不着话的人，而需要经常沟通接触的人。而这本身就是在去行政化。

司法责任制既是点燃检察改革的星星之火，也是滴穿行政化巨石的水滴。经过多年的艰辛尝试、探索，在本次《组织法》的修改中终成正果。但是司法责任制扛着去行政化的大旗出发，其道路必然是曲折的、渐进的，但其前途也必将是光明的，因为它是司法规律的回归，是检察官天然使命的回归。与其说是改革，不如说是一次迟到的“归来”。我们的出发并不是在权力分配的蛋糕上博弈，只是在努力寻找日渐迷失的本我。司法责任制改革是一场检察官的人性解放运动，就是要打破无往不在的的行政枷锁，像实现“包产到户”用价值规律来引导人性一样，用司法规律来引导检察官的人格，实现我们一直期待的每一个个案的公平正义。

注释：

［1］参见朱孝清：《司法的亲历性》，载《中外法学》2015年第4期。

［2］参见龙宗智：《论建立以一审庭审为中心的事实认定机制》，载《中国法学》2010年第2期。

［3］参见苏力：《基层法官司法知识的开示（续）》，载《现代法学》2000年第4期。