新时代检察机关法律监督的任务

●郭立新/文

2018年10月26日十三届全国人大常委会第六次会议审议通过的《人民检察院组织法（修订草案）》（以下简称《组织法》）是规定人民检察院的设置、组织和职责权限的重要法律，是我国司法制度的支柱性法律之一。修订后的《组织法》坚持宪法定位，在第2条第1款规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，第2款规定“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益、社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”上述规定明确了人民检察院的性质和任务，成为组织法的纲领性规定。笔者试就检察机关法律监督的任务修改问题作一解读，以深化对组织法的认识。

一、新中国检察机关任务的法律渊源及其历史发展

（一）1954年《人民检察院组织法》

1954年第一届全国人民代表大会第一次会议先后通过了第一部《宪法》和《人民检察院组织法》。《宪法》第2章第6节对人民检察院的设置、职权、领导关系和活动原则等作了原则规定，标志着检察制度为我国根本大法所确定。依据宪法的有关规定，组织法比较系统地规定了人民检察院的设置、职权，行使职权的程序、组织与活动的原则及检察人员的任免等检察制度的基本内容，为检察制度的建设提供了具体的法律依据。这部组织法虽然没有对检察机关的任务作出明确规定，但是我国检察机关在思想认识和工作实践中始终明确并坚持为无产阶级政治服务的宗旨，把它作为检察机关的根本任务。［1］

（二）1979年《人民检察院组织法》

1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《人民检察院组织法》，第4条专门规定了检察机关的任务：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”这一规定，清楚地指明了人民检察院的职责是打击什么，保护什么，充分表明了我国检察机关在社会主义建设事业中的地位和作用，体现了我国检察机关一贯坚持的为无产阶级政治服务的宗旨。［2］同时，该法也对“文革”之后国家法制被破坏而导致社会各种秩序混乱、公民权利被践踏的现实进行反思，对检察机关的任务增加了“维护社会主义法制……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”的内容，体现了时代性。

（三）2018年修订的《人民检察院组织法》

新修订的《组织法》第2条第2款对1979年组织法对检察机关任务的表述作了几乎全面修改。主要考虑的是30年来人民检察院的机构设置、职责权限、运行方式等均发生了诸多变化，人民检察院的任务不断扩展，原组织法的规定已经不能完全涵盖检察机关实际承担的任务，而且在对任务的表述上也已不适应当前经济社会的发展和民主法治建设的进步。

综观组织法的历史发展，可以看到自我国人民检察制度创设，检察机关成立之初，就被定位为国家的法律监督机关，虽然在不同的历史时期具体任务有所不同，但它的社会主义政治属性始终没有改变，保障社会主义建设顺利进行的根本任务始终没有改变。检察机关恢复重建四十年来，1979年组织法为检察工作依法有序开展、检察制度长远科学发展奠定了坚实基础，起到了重要作用，在检察机关法律监督性质处于长期争论的环境下，1979年组织法对检察机关任务的明确规定，相对统一了对检察机关、检察制度的认识。新时代组织法关于检察机关任务的修订，是对检察机关法律监督理论研究重要成果的法律确认，是对“检察机关是国家的法律监督机关”“检察权就是法律监督权”的进一步准确、具体和完整阐述，是对检察机关恢复重建四十年来实践和理论的科学总结，具有重要的理论研究意义和实践指引价值。

二、检察机关法律监督的基本任务

检察机关的基本任务是由其性质决定的。宪法明确人民检察院的性质是国家的法律监督机关，意味着其基本任务就是代表国家行使法律监督权。修订后的《组织法》第2条充分体现了检察机关性质与任务的关联性和一致性。人民检察院的基本任务是：

（一）追诉犯罪

任何犯罪都是对国家利益和社会公共秩序的侵害，当代各国普遍采用由检察官代表国家追诉犯罪的公诉形式。［3］在我国，各种犯罪活动无论表现形式如何，归根结底都是侵害了国家利益和社会公共利益，因此我国法律把代表国家追诉刑事犯罪的权力专门赋予人民检察院，目的就是要“维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益”。

原《组织法》第4条关于检察机关打击惩治犯罪任务的规定在表述上已经不符合时代的发展，其“镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子”的表述与宪法、刑法的规定不一致。修订后的组织法用“追诉犯罪”四个字对原规定作了修改，准确的概括了检察机关在刑事诉讼中的地位和作用。原条文中“维护无产阶级专政制度”以及维护社会秩序、保护社会主义财产、公民合法权利的表述落后于宪法、刑法的规定，新组织法对检察机关所要保护法益的概括，保持了与宪法的一致和刑法、刑诉法的协调，体现了立法技术的成熟。

人民检察院对刑事犯罪进行追诉、提起公诉的过程，也是实施法律监督的过程。在刑事诉讼活动中，公诉处于诉讼的中间环节，对前一环节，检察权可以制约和监督侦查权的行使，对后一环节，可以制约和监督审判权的行使，检察官在刑事诉讼中起着承前启后的关键作用。［4］根据组织法和刑事诉讼法，除自诉外，对于犯罪，人民检察院行使公诉权，其他机关、团体和个人无权提起公诉；人民检察院独立行使公诉权，其他机关无权干预。检察机关要有效追诉犯罪就需要赋予其以下权能：

1.审查批准或决定逮捕。逮捕是剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由的最严厉的刑事强制措施。根据我国宪法和刑事诉讼法的规定，人民检察院依法履行批准或决定逮捕职权，加强对逮捕适用的控制和监督，对于保障侦查活动的依法进行，保障当事人的合法权益具有重要作用。

2.审查起诉。刑事案件侦查终结后，凡是需要提起公诉的，一律由检察机关审查决定。检察机关审查起诉的任务是：审查案件事实和法律适用，斟酌影响案件定罪量刑的各种情节，以便对案件作出正确的起诉和不起诉决定；对侦查的过程和结果进行审查，对收集和运用证据等方面是否合法进行审查，纠正侦查活动中的违法行为，对侦查中的遗漏进行补救；掌握案件的全面情况，决定起诉的案件，为出庭支持公诉做好准备。

3.提起公诉。根据刑事诉讼法的规定，人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，向人民法院提起公诉。

4.不起诉。根据刑事诉讼法，人民检察院对移送审查起诉的案件进行审查后，认为不构成犯罪或者不具备起诉条件，或者不适宜提起公诉时，可依法决定不将案件移送法院进行审判而终止诉讼。

5.出庭支持公诉。检察机关提起公诉后，检察官以国家公诉人的身份出席法庭，根据事实和法律，支持检察机关对被告人的指控，要求法院依法对被告人处以刑罚。根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）的规定，人民法院审判公诉案件，人民检察院应当派员以国家公诉人的身份出席法庭支持公诉。国家公诉人在法庭上的具体任务是：代表国家控诉犯罪，要求人民法院对被告人依法审判；通过讯问被告人、询问证人和被害人或鉴定人、参与法庭调查等，证实犯罪；通过法庭辩论全面阐释诉讼主张，促使法院依法判决；维护诉讼参与人包括被告人的合法权益。

6.公诉变更。检察机关对于已经提起公诉的案件，在法院审判结束以前，如果发现案件事实、犯罪性质、指控的被告人等内容发生变化或有遗漏时，可以改变、撤回或者追加控诉。公诉变更是检察机关追求案件实体真实的客观要求，我国刑事诉讼法虽然没有明确规定，但根据司法实践的需要，司法解释对检察机关的公诉变更作了全面系统的规定。

7.刑事抗诉。检察机关对于法院的刑事判决或裁定，如果认为确有错误，可提出抗诉要求其上级法院对案件进行重新审判。根据刑事诉讼法的规定，人民检察院刑事抗诉有两种情形：一是对尚未生效的刑事判决、裁定的抗诉，即刑事上诉审或刑事二审抗诉；二是对生效的刑事判决、裁定的抗诉，即刑事再审抗诉。

（二）保障法律正确实施

检察机关的法律监督，是检察机关依照法律的授权和法定的程序，对法律的遵守和执行情况进行监督，保障法律的正确实施，目的是“维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威”。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。建设中国特色社会主义法治体系，要建立高效的法治实施体系，更需要严密的法治监督体系。检察机关的法律监督既是法治实施体系的重要一环，也是法治监督的重要组成部分。检察机关的法律监督主要是在具体案件中，对公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动等实施监督，检察机关只是监督法律实施的一个专门机关，必须在法律规定的范围内行使法律监督权，不能自行扩大或者缩小监督范围，特别是不能任意对法律没有规定的事项进行监督。［5］

1979年组织法没有明确将“保障法律正确实施”作为检察机关的任务，虽然在对“检察机关是法律监督机关”的理解上也有维护法制的统一正确实施的认识，但在具体职权上仅对刑事法律实施的监督作了规定，没有涉及对民事、行政法律实施的监督。随着我国社会主义法治建设不断发展，民事诉讼法、行政诉讼法相继修改，确立了检察机关在民事、行政领域的法律监督职权，“保障法律正确实施”更为全面，成为检察机关各项具体监督职权的统一概括。

1.刑事诉讼法律监督。人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，是我国刑事诉讼法确立的一项重要原则。人民检察院对刑事诉讼的法律监督，具体包括刑事立案监督、侦查活动监督、审判活动监督等。

2.民事诉讼和行政诉讼检察监督。根据民事诉讼法和行政诉讼法，人民检察院对民事诉讼、行政诉讼法律监督主要包括两项：对法院所作的生效判决、裁定提出抗诉或者再审检察建议；对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，向法院提出检察建议。

3.执行监督。我国刑事诉讼法和民事诉讼法明文规定了检察机关对刑罚执行活动和民事判决、裁定的执行活动的监督，行政诉讼法虽然没有规定对行政诉讼判决、裁定执行的检察监督，但是根据司法实践，《规则》作了规定。因此，人民检察院对刑事、民事、行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作均有权进行监督，新修订的人民检察院组织法对检察机关的执行监督权予以了确认，另外还明确规定了对监狱、看守所的执法活动实行监督。

4.公益诉讼。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的规定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。根据修改后的民事诉讼法，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼或支持起诉。根据修改后的行政诉讼法，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

从检察机关法律监督的基本任务展开，可以看到人民检察院组织法确定的检察机关任务与检察机关职权关系密切。新修订的《组织法》第20条规定的检察机关职权，既是检察机关任务的具体内容，也是实现检察机关任务的手段和保障。值得注意的是，修订后的组织法适应国家监察体制改革的要求，对人民检察院侦查权的规定进行了调整，同时也新赋予了检察机关公益诉讼职权。组织法对检察机关职权范围的调整和拓展并不影响检察机关基本任务的实现，检察机关法律监督的基本任务是稳定不变的，但随着经济社会的发展和依法治国进程的全面推进，职权范围可能扩展或者缩小。

三、检察机关法律监督的根本任务

检察机关法律监督的根本任务是“保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪、保障法律正确实施的基本任务归结到一点，就是保障中国特色社会主义建设的顺利进行，这是我国检察制度的社会主义本质决定的。检察制度是中国特色社会主义政治制度和司法制度的重要组成部分，检察事业是中国特色社会主义建设事业的有机组成部分，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论，保障中国特色社会主义建设的顺利进行，是检察机关法律监督的必然要求。［6］

张军检察长指出，检察工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作。组织法规定检察机关“保障中国特色社会主义建设的顺利进行”，在法律上宣告了我国检察机关的政治属性。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持党的领导是检察工作的政治保证，维护党的执政地位是检察机关的政治任务。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，坚持和完善社会主义检察制度，是建设社会主义法治国家的内在要求。［7］

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，检察机关的根本任务也有了新的内涵，就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，通过履行好检察职能、开展好检察工作厚植党执政的政治基础，努力提供更多更好更实的“法治产品”“检察产品”，满足人民群众的新需要，为实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标提供有力的司法保障。

注释：

［1］参见王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第94页。

［2］同［1］。

［3］参见姜伟等：《公诉制度教程》，中国检察出版社2014年版，第7页。

［4］孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度（修订版）》，中国检察出版社2015年版，第184页。

［5］同［4］，第 41 页。

［6］同［4］，第 1 页。

［7］同［4］，第 4 页。