人民监督员制度基本构造之完善

●李 勇/文

随着监察体制改革的推进以及《监察法》、新修改的《刑事诉讼法》的实施，检察机关职务犯罪侦查权绝大部分转隶到国家监察委员会（以下简称监察委）。在这种新形势下，以监督检察机关自行侦查权为目的的人民监督员制度何去何从？新修订的《人民检察院组织法》新增第27条规定：“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”这首次在法律层面明确了人民监督员制度，但是这一条规定显然只是原则性、宣誓性的规定，对于监督主体、范围、程序、效力等具体问题并没有提及，这些问题目前依然只能依据政策性文件。

人民监督员制度从本质上来说是一种监督体系，其基本构造由监督主体－监督范围－监督程序－监督效力四个要素组成。人民监督员制度必须着眼于监督主体、监督范围、监督程序、监督效力四位一体的完善，最终通过立法走上法制化的轨道。

一、监督主体问题

人民监督员制度的监督主体是“人民”，问题是哪些“人民”可以成为人民监督员？这涉及到人民监督员的人选范围、选任条件和选任程序等问题。

（一）人民监督员人选的大众化与精英化问题

人民监督员制度试点初期，由于选任程序不完善，同时也考虑到作为一项没有报酬的额外工作，一般群众参与的积极性不高，为了顺利推进该项工作的开展，主要选聘一些人大代表、政协委员、公务员和专家学者，由此导致一定程度“精英化”的倾向。2004年7月5日最高人民检察院第十届检察委员会第二十三次会议修订的 《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》规定人民监督员需要“有一定的文化水平和政策、法律知识”。这种精英化的倾向受到一些批评。2010年10月29日最高人民检察院发布的《关于实行人民监督员制度的规定》将选任条件微调为“公道正派，有一定的文化水平”，删除了“政策和法律知识”的限制。2016年7月5日，最高人民检察院、司法部印发的《人民监督员选任管理办法》第8条针对人民监督员的选任条件，取消了“政策和法律知识”的限制，并将文化水平确定为“高中以上”。从这一变化过程可以看出，人民监督员的监督主体试图从精英化逐步走向大众化。

笔者认为，人民监督员的主体不能绝对地用精英化或者大众化来界定，什么样的监督内容涉及需要与其相匹配的什么样的监督者。换言之，监督主体应当与监督内容相适应。我国的人民监督员制度监督的内容从初期的“三类案件”“五种情形”，到后来的“七种情形”，再到当前的“十一种情形”，其主要内容包括撤案的条件、逮捕的必要性、不起诉的标准、扣押的程序等等，这些主要是法律程序和法律适用问题，而非事实认定问题。事实认定问题可以凭借理性和良知裁定，但法律适用问题则是需要专业判断。比如，我国人民监督员监督事项中的扣押的程序是否违法问题，这是个专业性很强的法律问题，无法凭借生活常识和经验做出准确判断。人们习惯于把人民监督员的大众化与法庭审理程序中的陪审和参审制度相比较。但是我国的人民监督员制度，既与我国的人民陪审员制度不同，也与英美法系的陪审团制度和大陆法系的参审制不同。我国《人民陪审员法》规定，人民陪审员参加七人合议庭审判案件，实行事实认定与法律适用相对分离的制度，即人民陪审员只对事实认定独立发表意见；对法律适用虽然可以发表意见，但不参加表决。英美法系的陪审团仅对事实进行判断，大陆法系的参审制，法官可以对参审人员进行引导。因此，不能以陪审制和参审制来比照我国人民监督员制度。同样，我国的人民监督员制度也不同于日本的检察审查会和美国的大陪审团制度，后者针对的仅是监督起诉裁量权，即对起诉与否进行监督不同。因此，如果我国人民监督员监督的范围除起诉裁量权之外还有大量的法律程序问题，那么，将人民监督员限定为需要具备一定的法律知识可能是妥当的，而不能盲目机械地借鉴国外的相关制度。

（二）代表性的广泛性问题

关于人民监督员的主体问题，比大众化和精英化更为重要的是代表的广泛性。人民监督员制度的宪法性依据在于一切权力接受人民的监督。因此，作为监督主体的人民必须具有代表的广泛性，必须真正能够体现民意，能够真正代表人民参与司法。在人民监督员制度试点初期，人民监督员中公务员、人大代表和政协委员成为三大主力军。这样的人员组成结构的弊端不在于精英化，而是缺乏代表的广泛性。由于上述三类人员带有“官方”身份，可能使监督流于形式。2014年9月，最高人民检察院和司法部联合出台 《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》明确规定，人民监督员应当 “具有广泛的代表性和扎实的群众基础”。2016年7月5日，最高人民检察院、司法部印发的《人民监督员选任管理办法》明确规定，人大常委会组成人员不得选任为人民监督员；司法行政机关人员不得选任为人民监督员；公、检、法三机关的人员以及人民陪审员不得选任为人民监督员。同时还特别规定公务员和事业编人员一般不超过选任名额的50%。这朝着代表的广泛性前进了一大步，值得称道。当然，这其中还有进一步完善的空间：一是人民陪审员与人民监督员是不是完全不能兼任，还值得研究。其实，只要限定同一个人民监督员不能参与同一个案件就可以防止职能混同而确保中立性；二是公务员或事业编人员的比例还可以进一步压缩至10%以内，甚至将来可以考虑在职的公务人员不得担任人民监督员。

（三）选任程序问题

人民监督员由谁来选任，主要有以下三种选任模式：由人民检察院选任、由司法行政机关选任、由人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）选任。［1］

笔者认为，第三种选任模式值得提倡。首先，人民代表大会及其常务委员会是最能代表人民的，由人大常委会选任出的人民监督员在法理上具有代表性和权威性。其次，如下文所述，未来监察委办理职务犯罪案件也应纳入人民监督员的监督范围，而无论是人民检察院还是监察委都要对本级人民代表大会及其常委会负责，因此，由人大常委会选任的人民监督员无论是监督力度还是权威性，显然都是最合适的。与此相比，司法行政机关属于同级政府的下属部门，与监察委和人民检察院同属于“一府一委两院”架构中的一环相比，明显处于弱势地位，其选任的人民监督员在监督力度上显然会受到这种弱势地位的影响，久而久之，会不会导致人民监督员成为 “装点门面的摆设”？不无疑问。最后，人民代表大会及其常委会是议事机构，其本身又是监督机构，具有监督性、超脱性和中立性，这符合人民监督员制度的本质特征。

二、监督的范围

哪些机构办理的哪些案件应当成为人民监督员的监督范围？这个问题在监察体制改革背景下更具有现实紧迫性。

（一）回归监督诉权还是推广到普通刑事案件的问题

如前所述，人民监督员制度为了解决检察机关办理职务犯罪案件“侦 - 捕 - 诉一条龙”缺乏监督而产生的。随着监察体制改革的推进，检察机关侦查权的转隶，据此有人认为，人民监督员制度前提已经没有了，应借鉴日本检察审查会制度和美国的大陪审团制度，只对检察机关的公诉权进行监督。［2］还有一种观点认为，检察机关侦查权转隶之后，人民监督员不仅要继续存在，还要将监督范围扩大到刑事和解、涉及未成年人案件、普通刑事案件和公益诉讼案件。［3］

笔者认为，监督范围可以在维持“十一种情况”［4］的前提下，适度且有条件地扩展到普通刑事案件的不起诉和公益诉讼案件。

首先，人民检察院的侦查权并没有完全消失，认为人民监督员制度运行前提不复存在的观点是错误的。2018年10月26日通过的新《刑事诉讼法》第19条第2款规定，人民检察院仍然保留了对司法工作人员实施的非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪等14个罪名的侦查权。这意味着这14个罪名的侦查同样面临了“谁来监督监督者”的问题，同样存在“十一种情形”需要引入外部监督力量，因此，人民监督员制度的运行前提并未消失。

其次，监察委办理的职务犯罪案件移送检察机关后进入刑事诉讼程序，刑事强制措施由检察机关决定，是否提起公诉也由检察机关决定，这些诉讼行为依然属于人民监督员监督范围。

最后，监督范围可以适度扩大到普通刑事案件和公益诉讼案件，但必须严格限定范围和条件，不宜盲目扩张。不能盲目将 “十一种情形”全部移植到普通刑事案件中。具体来说，（1）普通刑事案件的逮捕决定不宜纳入监督范围。因为普通刑事案件是由公安机关侦查，并由公安机关向检察机关报请逮捕，检察机关对公安机关报请的案件不仅要审查决定是否逮捕，而且还要对公安机关的侦查活动进行监督。因此，没有必要再重复引入外部监督程序。（2）人民监督员对拟撤销案件的监督应限于检察机关自行侦查的14种罪名的职务犯罪。这14中罪名仍然由检察机关自行侦查、自行决定立案和撤销案件，因其缺乏必要的外部监督，需要引入外部监督。（3）可以将有重大影响的普通刑事案件和公务人员实施的普通刑事犯罪案件的不起诉纳入监督的范围。有重大影响的刑事犯罪案件，由于社会关注度高，这类案件不起诉决定需要慎重，引入人民监督员制度，有利于案件公正处理，也有助于回应社会关切，促进司法公正。公职人员实施的普通刑事犯罪，如故意伤害、危险驾驶等，这类案件由于犯罪人是公职人员，其本人、上级及其所在单位与司法机关都有千丝万缕的联系，为防止不正当干预案件，将这类案件的不起诉纳入人民监督员的监督范围实有必要。（4）可将有重大影响的公益诉讼案件的不起诉、撤诉、和解等纳入人民监督员的监督范围。公益诉讼是检察机关代表社会公共利益进行的诉讼活动，其不起诉、撤诉、和解等可能会损害公共利益，为防止不当的诉讼行为，将其纳入监督范围是可行和必要的。

（二）监察委办理的职务犯罪案件应否纳入监督范围的问题

监察体制改革之后，人民监督员的监督范围面临着调整和改革，有三种方案：一是将人民监督员制度并入监察委，监督范围不变。二是人民监督员制度并入监察委，并将监察委所有办案活动都纳入监督范围。三是维持检察机关人民监督员制度不变，但将监督范围调整为检察机关的其他法律监督活动。［5］

笔者认为，监察委办理的职务犯罪案件应当纳入人民监督员的监督范围。［6］这是人民监督员制度的应有之义。人民监督员制度创立的初衷就是为了引入外部监督力量来监督检察机关办理的职务犯罪案件，现在大部分职务犯罪侦查权转隶到监察委，当然也需要引入外部力量的监督。我国宪法规定，一切权力都要接受人民的监督。监察委当然也不能例外。具体的监督事项，可以结合《监察法》和现有人民监督员制度的“十一种情形”来确定，具体可以包括以下八种情形：（1）监察委应当立案而不立案，或者不应当立案而立案的；（2）监察委对被调查人的留置措施超期的；（3）监察委对被调查人违法进行搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）监察委拟撤销案件的；（5）监察委拟不移送检察机关的；（6）监察委对被错误留置应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）监察委人员在调查案件过程中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为的；（8）被调查人不服监察委采取留置决定的。同时，将原来纪委监察的特邀监察员制度一并整合为人民监督员制度，统一由人大常委会选任和管理。

三、监督程序及监督效力

在监督程序问题上，人民监督员是事前监督还是事后监督？在监督效力问题上，是柔性监督还是刚性监督？历来存在争议。

（一）监督程序是事前监督还是事后监督的问题

对于人民监督员制度来说，是采用事前监督模式（包括事中监督）还是事后监督模式？这个问题曾引起广泛争议。一种观点认为应当采取事后监督，另一种观点认为应采用事前监督为主的模式。［7］

在笔者看来，人民监督程序宜采用事后监督模式。首先，需要考虑司法权独立行使原则。司法权的基本属性之一是独立性，也就是司法权独立行使，这种独立性的基本表现就是司法行为过程不受干预，但是司法权及司法活动也不需要被监督，如何解决这一对矛盾？基本的做法就是对司法权和司法活动的监督，采取事后监督，也就是对司法结果的监督。这样既能防止监督带有干预司法之嫌，又能防止司法权的滥用，这是司法基本规律之一。我国检察权与大陆法系国家的检察一样，具有司法属性，属于准司法机关，同时，我国人民监督员制度监督的内容和范围主要是检察机关的具有司法属性的诉讼活动。在这种背景之下，采取事后监督是妥当的。比如，对于检察机关是否存在违法扣押，是在扣押决定之后进行事后监督，而非在检察机关在扣押决定之前或者扣押过程中进行监督。

其次，需要考虑程序效率原则。人民监督员程序的启动、受理、材料移送、评议等均需要一定的时间，实践中，短则7日，长则15日，甚至更长时间。特别是针对侦查过程中的监督事项，侦查行为讲究时机和效率，事前监督可能会影响侦查效率。对于监察委办理的案件更是如此。

（二）监督效力是刚性监督还是柔性监督的问题

在人民监督员制度实行初期，学界有观点批评目前人民监督员决议，只具有参考和建议的价值，这种柔性监督效果不佳，主张应当赋予人民监督员监督的刚性效力；也有观点表示反对，认为这样会导致人民陪审员拥有部分审判权，形成准公权力。［8］

笔者认为，没有刚性的监督注定是没有生命力的。多年试点经验表明，没有刚性的人民监督员的监督往往会流于形式。同时，从国外类似的监督制度设计看，都具有一定的刚性。与我国人民监督员制度相似的日本检察审查会制度的主要职责是对检察官的不起诉决定是否得当进行审查，对检察厅的事务改进提出建议或者劝告。从1948年到2000年，日本检察审查会对检察官的不起诉裁量权进行监督，但是检察审查会的决议没有法律拘束力，因此也面临监督缺乏刚性的问题。为了改变这一局面，2004年日本对《检察审查会法》做出了重大修改，增加了二次审查制度，明确了二次审查后检察审查会决议的强制约束力。［9］

我国的人民监督员如何赋予其监督效力之刚性呢？是像日本一样直接赋予人民监督员监督决议强制约束力？还是只是赋予监督决议未被采纳时的程序复议权力？笔者将前者称之为“绝对刚性”模式，后者称之为“相对刚性”模式。从长远来看，“绝对刚性”模式无疑是理想的模式，只有赋予人民监督员监督决议的强制约束力，才会真正实现监督的效果，才能避免监督流于形式而改变“走过场”和“监督秀”。特别是针对监察委办理案件具有相对封闭性的情况，更需要引入“绝对刚性”的外部监督制度。但是，2015年3月最高人民检察院、司法部联合发布的《深化人民监督员制度改革方案》采用的是“相对刚性模式”，即在人民监督员制度中设置复议程序。2015年12月21日最高人民检察院发布的 《关于人民监督员监督工作的规定》对复议程序进行了具体规定。根据该文件规定，人民检察院的决定经反馈后，参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以在反馈之日起3日以内向组织案件监督的人民检察院提出复议。复议的结果有两种可能性，一是原检察机关的处理决定被变更或撤销；二是维持原检察机关的决定，同时由负责复议的人民检察院向提出复议的人民监督员说明理由。虽然，没有一步到位实现“绝对刚性监督”，但是这种通过复议程序的制度设计来实现“相对刚性监督”，已经是向前迈进了一大步，在未来立法中可以考虑采用“绝对刚性监督模式”。

人民监督员制度从2003年试点到现在，已经默默前行了十五年之久，总体上已比较成熟，在当前监察体制改革和 《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》修改及修订的大背景下，机遇与挑战并存，应当围绕人民监督员制度基本构造进行完善，并尽快通过立法进行法制化。关于人民监督员制度的立法模式，曾有多种方案之争论，有人认为应当在《刑事诉讼法》中规定，有人主张在《人民检察院组织法》中规定，有人呼吁条件成熟时制定《人民监督员法》单行法律。笔者认为，人民监督员制度具有自身独立的构造和体系，在《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》中详细规定不具有可行性。在当前形势下，人民监督员制度既不是人民检察院的“独角戏”，也不是人民检察院与司法行政机关的“对台戏”，而是涉及到监察委、人大常委会等多个机关，靠在现有法律中增设个别条款来对其法制化是不现实的，唯有制定单独《人民监督员法》才是可行之路。

注释：

［1］参见李卫东、维英：《人民监督员制度试行状况实证分析》，载《中国刑事法杂志》2011年第2期；高一飞：《人民监督员制度改革研究》，载《南京师范大学学报》2009年第4期。

［2］参见高一飞：《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》，载《中州学刊》2018年第2期。

［3］参见于潇：《最高检：合理拓宽人民监督员监督范围》，http://news.jcrb.com/jxsw/201803/t20180309_184 7648.html，访问日期2018年11月24日。

［4］具体包括：（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；（4）拟撤销案件的；（5）拟不起诉的；（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；（8）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（9）采取指定居所监视居住强制措施违法的；（10）阻碍律师或其他诉讼参与人依法刑事诉讼权利的；（11）应当退还取保候审保证金而不退还的。

［5］参见秦前红：《国家检察委员会制度试点改革中的两个问题》，载 《四川师范大学学报 （社会科学版）》2017年第3期。

［6］监察委关于违纪调查行为不应纳入人民监督员的监督范围。

［7］参见廖焱清、阮志勇：《人民监督员制度的反思与重构》，载《国家检察官学院学报》2005年第2期。

［8］参见陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，载《政法论坛》2012年第4期。

［9］参见陈效：《日本检察审查会制度实施现状评析》，载《人民检察》2014年第7期；高一飞、尹治湘：《日本检察审查会制度改革及其对我国的借鉴意义》，载《中国应用法学》2018年第4期。