刑事监管活动监督方式的创新发展——基于《人民检察院组织法》修订的再思考

●李雅新/文

我国刑事监管有三大场所：监狱、看守所、强制医疗机构。检察机关对三大监管场所的检察监督方式概括起来有四种，即派驻检察、巡回检察、专项检察和巡视检察。这四种方式是在监所检察向刑事执行检察发展、演变过程中不断总结、探索、尝试逐渐形成的，已经成为刑事执行检察工作中累积的最重要的实践经验，这四种方式以各自不可替代的作用推动刑事执行检察工作走向成熟和规范。2018年6月，对监狱巡回检察试点工作启动，打破了以派驻检察为主的对刑事监管活动监督模式，试点初期以改革所特有的生命力，取得了非常突出的成效，但巡回检察能否成为今后较长一段时间应该坚持的最主要的检察方式，还是需要研究和探讨的。2018年10月26日，《人民检察院组织法》第17条规定：“人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职责，也可以对上述场所进行巡回检察。”这一规定为检察机关完善派驻检察室和巡回检察相结合的监督工作机制提供了法律依据，同时也为我们提供了进一步探索的空间。

一、检察机关恢复重建后刑事监管监督方式的演变

1978年检察机关恢复重建后，监所检察，即刑事执行检察监督就作为检察机关的一项基本业务得到了恢复和发展。为了强化监管场所刑罚执行和监管活动的即时监督，从1984年开始，各地陆续在大型监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察室。［1］自此，派驻检察成为刑事执行检察工作的基本方式，得以广泛使用。派驻检察的初衷是为了实现监督的即时性和便利性，通过驻扎在监管场所内部，及时发现刑事执行活动中的违法问题，及时发现监管人员履行职务过程中的犯罪线索；同时通过与监管单位工作人员的近距离的接触发挥威慑作用，有效地预防了监管人员违法犯罪的发生。派驻检察也是我国有别于其他国家的一项独具特色的刑事执行检察方式。

但在实践中，由于各地检察院内设部门和人员配备情况的不同，有的院受人员编制所限或者距离监管场所过远等原因，没有设立派驻检察室，因而派驻检察并没有覆盖所有的监狱和看守所。没有派驻检察的检察院则采取不定期的巡回式检察方式。自此，巡回检察与派驻检察相对应，成为派驻检察的一种补充。采用巡回检察的方式，可以避免派驻检察的一些弊端，防止检察人员与监管人员“同化”问题的产生。

实践表明，无论派驻检察还是巡回检察，均存在一些问题。派驻检察存在的问题主要表现为：一是监督者与被监督着“同化”问题。由于长期派驻，绝大部分派驻检察室人员流动不畅，与监管单位联系紧密，并在工作和生活中建立了深厚友谊，导致监督者与被监督者的界限不明晰，思维模式趋于一致，不愿监督、不敢监督，甚至于对发现的职务犯罪线索也不上报，担心影响相互关系的念头制约了监督工作的有效开展。二是“画地为牢”的本位认识问题。有的派驻检察人员由于长期派驻，头脑中容易形成检察室为自己的工作之所，不愿让所派院插手管理，甚至对监管单位存在的问题帮助隐瞒，对检察室不尽职责、忽略职责的行为不上报，使所派院无法掌握派驻检察的真实情况。三是消极懈怠导致工作滞后问题。由于远离院部，派驻检察干警对本身工作要求不严，对应予完成的工作不及时完成，往往集中时间后补材料，导致规范化检察室要求的一些材料千篇一律，缺乏真实性等。而巡回检察之初的弊端主要体现在检察次数少、时间短，流于形式，发现刑事执行中的违法犯罪问题和线索概率很小。面对这种情况，检察机关从2009年开始开展专项检察。专项检察是针对刑事执行活动中存在某一方面的突出问题，集中时间、集中力量予以清理纠正或者监督整改开展的活动，是只有在形势所必要时才采取的方法，由于其具有运动式执法的特点，所以不宜经常采用和普遍使用。

在2012年最高人民检察院印发的 《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》中，“巡视检察”首次被提了出来。“巡视检察具有检察指向的对下性、检察时间的随机性、检察内容的全面性和检察方法的多样性等特点和优势，可以克服传统派驻检察的弊端及下级检察院监督效果不佳等问题，取得了较好的法律效果和社会效果，值得推广和加强。但巡视检察存在最高人民检察院、省级人民检察院、市级人民检察院巡视检察的效能是逐级递减的弊端。这是因为省级以下检察机关刑事执行检察部门上下级之间过于熟悉，往往会在巡视前打招呼，避免给备检单位带来被动，在巡视后迫于情面，对派驻检察存在的问题没有惩戒措施，所以效果不大。另外，由于巡视检察的次数有限，发现问题的即时性不强、几率不大。所以，把希望寄于巡视检察给派驻检察带来触动，效果只能是短期的。”［2］

从上述分析可知，在四种刑事执行检察工作方式中，实际上是以派驻检察为基础，以解决派驻检察自身所具有的弊端而衍生的其他检察方式。2016年10月，随着检察改革的全面铺开，以派驻检察为主要方式的刑事执行检察监督在员额制检察改革中，再次遇到冲击：原来的派驻检察室只有一位主任，改革后成为了员额检察官，原来检察室的普通检察员有个别成为了员额检察官，原为刑事执行检察部门和刑事执行检察派出院的负责人也成为员额检察官，这些入额检察官都要从事办案工作。实践中，由办事向办案全面转变的刑事执行检察部门办案任务很重：职务犯罪侦查案件、羁押必要性审查案件、超期羁押及久押不决的监督纠正案件、财产刑执行的监督案件、服刑人员再犯罪的批捕和审查起诉案件、临场监督死刑案件、控告举报案件、减刑、假释、暂予监外执行案件和在押人员死亡检察等案件。而刑事执行检察部门的派驻检察工作却不能作为案件计入统计。案件可以通过内勤操作刑事执行检察子系统随机分配给员额检察官，由员额检察官办理，而错综繁琐的派驻检察工作由谁去完成，怎样完成，怎样考核，成为刑事执行检察部门落实检察官主体责任、对检察官进行绩效考核的重要课题。显然，仍然按照原来的行政编制进行派驻检察已不合适。以派驻监狱检察为例，改革后从事派驻检察的员额检察官比原来的检察室主任多，如果仍然按原来的方式派驻，各员额检察官之间责任不清；如果其中一人成为负责人，就未能取消执法中的行政色彩；如果仍然坚持原来的检察室主任继续承担派驻职责，非检察室的员额检察官不派驻只办案，那么员额检察官的工作负担以及办案数量无法均衡。［3］所以，改革派驻检察模式在刑事执行检察部门势在必行。

二、检察机关对监狱巡回检察试点工作的效果和存在的问题

从今年6月最早一批8省市开展对监狱巡回检察试点工作到现在已近半年时间，大多试点单位已进行了2轮巡回检察，巡回检察试点并非原来意义上的巡回检察，所有巡回检察试点单位都将试点工作作为检察机关实现转型发展的重要机遇，所以高度重视，开展相当深入。实践来看，巡回检察确实取得了很好的实效。一是巡回检察切割了检察人员与监管人员趋同思维，即解决“同化”问题。所谓“同化”，并非说的是检察人员与监管人员简单的沆瀣一气，而是指长时间共处一个环境而导致的对问题认识的趋同性，就是监督思维趋同于监管思维，导致漠视存在的问题。巡回检察试点后，巡回检察人员大多是原派驻人员以外的检察人员，一下子切割了固有的思维定势，以崭新的视角审视各个监狱的监管活动，因此监督意见更具有客观性。二是巡回检察更加彰显了监督的力度。参加巡回检察的干警以及被巡回检察的监狱均感受到了巡回检察较比派驻检察前所未有的监督力度。一次巡回检察3-5天，现在又延长到15天,动用的力量是过去一个检察室人员的2到3倍，甚至4倍，发现的问题比平时派驻检察一年发现的问题还多；巡回检察不局限于原来派驻日常检察的内容，而是涉及监管安全、监管改造的方方面面；由于对监狱的薄弱环节提前就进行评估分析，所以检察更加有的放矢、切中要害；巡回检察发现的问题线索将作为案件开展进一步的调查，使监督的范围有了延展。所以巡回检察呈现了检察监督的集中性、广泛性、针对性和深入性，力度空前。三是巡回检察全方位推进刑事执行检察工作由办事向办案的转变。将巡回检察中发现的案件实行统一登记，分案办理，有利于加强案件的管理，有利于明晰办案程序，强化员额检察官办案的主体责任，增强办案人员的责任心和认同感。四是巡回检察让检察人员对各监狱的情况有了对比的尺度。首轮巡回检察，有的检察人员参加了全程，有的参加了2个监狱或3个监狱，相同内容相同环节，每个监狱的执法程度参差不齐。通过对比检察，检察人员内心确信了执法标准，透彻掌握了各监狱执法水平的高低，使监督工作有了底数和目标，各地监狱执法标准的统一指日可待。五是巡回检察对提高检察人员的执法水平有巨大的助推作用。巡回检察的突然性，使所检察到的情况和问题更复杂、甚至经常难题当前，检察官们能够迅速汇报，集体研究，集中智慧和力量迅速为解决问题找到出口，无论是对员额检察官来说，还是对辅助人员来说都在面对问题、研究问题、解决问题的过程中使自己的执法能力和执法水平快速得到提升，这是派驻检察难以做到的。

尽管在目前改革的初始阶段,对监狱巡回检察的监督质效是空前的，但随着巡回检察推进的不断深入，不可避免会带来一些弊端。一是目前巡回检察的重点多为原来派驻检察所提供，没有派驻检察人员时间愈久，掌握监管一线情况的线索会逐渐缺失。检察的重点就会缺乏有的放矢的源头活水。二是减、假、暂案件办理缺少了日常监督中情况掌握的准确性。我们国家对服刑人员的减刑、假释、暂予监外执行是以服刑人员的悔罪表现为要件的，派驻检察虽然不可能掌握所有服刑人员的日常改造表现，但对监狱中特殊服刑人员以及按照相关规定从严管理的人员的日常表现却很了解，这样在减假暂案件的办理中可以提供准确的审查参考意见；而失去日常监督的巡回检察案件的办理久而久之就成了无本之末。三是巡回检察会使监督缺乏即时性。巡回检察大体规定对一个监管场所2个月检察一次，那么对一个监狱的检察空缺期间也近2个月，在此期间监管场所发生的问题很难被检察机关及时发现、及时纠正。这些问题是我们在巡回检察中一直思考、试图解决的问题，所以我们设定每个监狱1个联络员，后来又增至2个，但似乎还是不能解决这个问题。

三、巡回派驻检察方式的设计思考

鉴于上述问题，为了使刑事执行检察既能坚持监督的即时性，又能破除监督者与被监督者之间“同化”的魔咒，同时还能将检察官主体责任落实到位，最好的方式就是员额检察官轮流派驻。为此，从解决派驻检察、巡回检察的弊端出发，发挥巡回检察和派驻检察各自的优势，可以大胆设想一种新的检察监督方式——巡回派驻检察，即由入额的检察官为主体搭配检察官办案组，轮流对各监管单位进行派驻检察，设定在一个监管单位的派驻检察时间为一个月或两个月，然后再轮到下一个监管场所履行派驻检察的职责。巡回派驻检察的优势可以概括为六个方面：

一是员额检察官的理念由局部利益向大局观念转变，破解了派驻检察本位主义监督难点。实行巡回派驻检察实现了派驻检察人员固定身份的转变，有利于员额检察官站在刑事执行检察大局上思考和认识问题，而不是站在一个派驻检察室的小视野去认识、协调和处理问题。

二是由强化“驻”向强化“派”转变，破解“同化”的监督难点。巡回派驻的检察官由巡回派驻检察办公室确定，由于员额检察官较多，所以有时会被派参与巡回检察，有时会轮空接受其他任务。这样在检察官的心里会强化被指派的概念，弱化驻在监管单位的概念，其丧失了与监管单位长期同吃同住同担当职责的基础条件。

三是由按部就班向引入竞争转变，改变消极懈怠、激情不足的工作状态。实行巡回派驻检察，检察官不仅要接受派出他的业务部门及院里对其办案、办事的考核和评比，还要接受监管单位对其工作质量、工作能力和水平的评价，这必将敦促员额检察官不断加强提高自己处理问题、解决问题的能力，调动检察官的工作积极性。

四是由独担困难向分担困难转变，解决各派驻检察室力量不均衡的问题。“由于各监管单位与市区距离不同，生活条件、工作环境均有差异，所以偏远的监管场所往往派驻检察的力量比较薄弱，干警工作辛苦，所以对他们的要求也就降低；而有些干警因不愿长期远离单位总部，要求回到总部，但因无人接替迟迟得不到解决。实行巡回派驻检察后，检察官们轮流承担偏远地区的派驻困难，一定程度上解决了这一困扰多年的难题，不仅使大家均能在艰苦的环境锻炼，增进彼此理解，而且均衡了派驻的力量。”［4］

五是由自行管理向统一管理转变，解决监督不及时、不到位的问题。实行巡回派驻检察制度，参照我们巡回检察试点的经验，每个检察官组每个派驻日均要按照巡回检察确定的工作标准认真检察，并形成详尽的记录，在每个周末下班前上报巡回派驻检察官办公室，每个巡回派驻周期对统计的数字进行分析，形成报告后提交员额检察官联席会议动态分析，以便及时解决一些个性和共性的问题。这样就不仅解决了原来的派驻检察派而不驻、驻而不察、察而不深的问题，而且解决了巡回检察监督处置失时、养痈遗患的问题。

六是由各行其是向统一规范转变，破解各监管单位执法标准不一致的问题。由于所有员额检察官随机办理案件，能够掌握各个监管单位执法水平，发现各监管单位执法程序的不一致、标准的不统一，据此可以通过员额检察官联席会议研究解决的办法，形成检察建议，提交各个监管单位，促成在一个地区范围内刑事执行执法标准和规范的统一。

综上所述，巡回派驻检察可以兼顾派驻检察和巡回检察甚至巡视检察的优势，同时落实了员额检察官办案责任制的要求，应是具有多个监管场所的市级院和刑事执行检察派出院的首选。任何理论的探讨都需要实践的检验，任何方式的确定都要适应时代的发展变迁，没有最好，只有更好。全国刑事执行检察部门的情况不一，不能一概而论，只能因地制宜选择最适合本地区的检察监督方式，也只有这样，才能探索出新路径，实现刑事执行检察工作的不断创新发展。

注释：

［1］参见袁其国、尚爱国:《试论刑事执行检察理论体系之构建》，载《河南社会科学》2015年第7期。

［2］李雅新：《检察机关巡回派驻检察制度初探》，载《中国检察官》2018年第6期。

［3］同［2］。

［4］同［2］。