领导干部能上能下机制创新问题研究——以安徽省淮北市为例

孙海军

（中共淮北市委党校 法学与管理教研室，安徽 淮北 235025）

长期以来，领导干部能上不能下一直是困扰干部管理工作的难点问题。2015年，中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，首次对“能下”方面做出规定，根本目的就是为了剔除官场积弊，打破官场固有潜规则，营造风清气正、严肃活泼、正本清源的从政环境，真正推动科学合理、严肃认真的用人导向，为我国建设一支理论水平高、工作能力强、综合素质高的干部队伍。这一举措的贯彻实施，彰显了我们党从严治党，从严管党，从严管理干部的决心和能力，是推进依法治国，构建法治思维，优化政治生态环境的真实体现，不仅为我国经济社会和谐稳定作出巨大贡献，而且为国家未来发展打下了坚实的基础。本文以安徽省淮北市为研究对象，通过文献查阅、座谈会和问卷调查等形式，对全市推进领导干部能上能下工作的做法和面临的难题展开研究，提出相应对策建议。

一、淮北市推进干部能上能下的实践

近年来，淮北市始终牢固树立“以实绩论英雄，按贡献排座次，为发展配干部，以墩苗助成长”的用人导向，认真贯彻落实中央和省委推进干部能上能下工作的要求，统筹推进理论创新、实践创新和制度创新，不断深化选人用人体制机制改革，极大地激发了广大干部的内生动力，在全市上下营造了风清气正的政治生态和心齐、气顺、劲足的干事创业环境。

（一）建立健全能上能下的选人用人机制

着力构建“能者上、庸者下、劣者汰”的选人用人机制，形成了良好的干事创业氛围。

1.坚决贯彻“好干部”标准，精准选人用人。坚持“20字”好干部标准，坚持把“公道正派”作为选人用人理念贯穿始终，公道对待干部、公平评价干部、公正使用干部。为将干部选拔到最合适、最能发挥其潜力的岗位上，实现对干部的多渠道、多层次、多侧面深入了解，先后制定出台《市管领导班子和领导干部“三案”精准管理办法》《选拔任用市管领导干部动议工作办法》《市管领导班子和领导干部综合研判工作暂行办法》，提出在选拔任用干部动议、提出任用建议方案或年度考核、领导班子集中换届等关键时期和重点环节，对市管领导班子的整体结构、运行情况、优化方向和领导干部履职情况、工作状态、能力绩效等方面做出客观评价分析，推动班子运行动态监测和干部履职精准“微观察”。

2.完善考核评价机制，促进干部作风转变。第一，制定出台《市管领导班子和领导干部综合考核工作办法》，将目标管理考核、党建考核、民主测评、市级分管领导评价、领导班子正职评价纳入评分要素，以百分制形式加权计算考核对象综合量化得分，考准考实工作实绩和德才表现。第二，推行“三进三访”延伸考察干部方式，大力整治“慵懒散”现象。围绕机关事业单位领导干部精神状态不佳、工作标准不高、担当意识不强的问题，下猛药、治重症，对懒政怠政责任人给予批评教育、函询直至责令辞职、免职的处理，真正激发广大党员干部担当意识和勤政自觉，促进工作作风转变。

3.丰富干部交流方式，激发干部队伍活力。坚持鼓励性交流与惩戒性交流相结合。第一，着眼于培养锻炼干部，通过完善制度、突出重点、搭建平台等措施，不断加强结构性交流、培养性交流和互补性交流，先后选派142名干部到招商引资、项目建设、信访维稳、扶贫攻坚、城市管理“五个一线”摔打磨炼，4名业绩出色、群众好评的镇街道党委书记跨县区提拔交流。第二，注重对“不合格”领导干部进行惩戒性交流调整，切实管好用好用活干部。根据领导干部年度考核、综合量化考评结果及平时掌握的情况，2017年以来，先后对7名县级干部进行了惩戒性交流调整，变通方式，推动了干部真“下”，在一定程度上缓解了“下”的干部的对抗情绪。

（二）初步建立“下”的衡量标准

在推进该项工作中，重点和难点在于对“下”的标准不好把握。为科学认定并准确评价不称职或不胜任现职领导干部，淮北市积极学习借鉴先进成功经验，结合本地实际，制定《淮北市推进领导干部能上能下实施细则（试行）》（以下简称《细则》），规范组织考察，公示、任命等程序，重点解决干部“能下”的问题，最终形成良好的用人导向，优化从政环境。

《细则》适用的范围为全市市管干部，渠道主要由以下几种：退休、离任、岗位调整、问责处理、违法违纪、不适宜担任现职、辞退等。同时，结合省委组织部的具体要求，以此为基础进一步重点细化问责处理和不适宜担任现职处理两种情形。例如，对分管工作督导不力、主抓工作弄虚作假等情形要予以问责，其中调离工作岗位，降低级别是问责的一种重要方式；对屡次失职，工作拖沓，和组织讨价还价等情形，经过组织提醒、诫勉谈话之后，仍旧执迷不悟、不能改正的干部，要坚决进行调整、降低级别等方式进行处理。《细则》将很多新内容纳入到“下”的情形，大大扩展了“下”的覆盖面。

（三）综合构建能上能下的监督体系

淮北市认真贯彻落实全面从严治党要求，树立“好干部是选出来的，更是管出来”的理念，充分发挥组织部门的监督职责，前移关口、丰富手段、把握重点、创新机制，着力构建“全天候”“立体化”监督格局，促进干部能上能下。通过对干部的经常性管理监督，2017年以来，暂缓3名考察对象资格，提醒谈话13名县处级干部，责令作出深刻书面检查19人，给予9人批评教育。

1.立足源头治本，严把选人用人关口。牢固树立制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，着力把好“选贤关”。第一，健全完善干部任前审查、任中监督和任后倒查机制，实现选人用人“痕迹管理”“全程监督”和责任追究。第二，坚持“凡提四必”，强化干部选任监督，有效提高选人用人精准度和公信度。对拟提拔任用干部，通过在考察对象所在单位、居住社区张贴实绩公告，在淮北市政务网等网络媒体设置公示专栏进行公示，全方位晾晒干部用权行为、工作实绩，推动干部权为民所用、利为民所谋。

2.建立预警机制，防止“为官不为”。实践证明，建立健全预警机制非常关键。在组织部门对干部监督过程中，抑或纪检监察部门对干部的纪律审查过程中，对干部工作中可能出现或即将出现的失误风险进行预判，提醒或者告诫等，引起干部的高度重视，进而采取一定的措施，加以防范，以达到尽可能避免工作错误或者失误出现。当工作出现以下几个方面状况时，可以采取预警措施。第一，工作状态不佳，办事拖沓、不敢担当，不敢作为。第二，工作急躁冒进，不顾后果，不按程序。第三，违反“八项规定”，出现四风问题。第四，群众意见大，投诉过多，等等。另外，如果出现其他突发性情况，也可以启用预警机制，及时发出提醒，尽可能起到提前防范的效果。

3.坚持问题导向，狠抓制度执行。针对巡视、督查、审计等发现的突出问题，精准加以解决，推进政府系统党风廉政建设有关规定、标准、制度、政策具体化、精准化，更加符合实际。牢固树立“有制度不执行，比没有制度危害还要大”的宗旨，要求各级各部门要以严格的执行保证制度建设实际效果，强化考核问责，做到奖惩严明，一把尺子量到底，防止制度变宽、变松、变软。凡违反制度的行为，发现一起、查处一起、问责一起，确保各项制度落地见效。

“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”［1］在推进干部能上能下的工作中，不难发现，如果“能下”的问题解决不好，就会带来系列负面效应：扭曲选人用人导向，形成“劣币驱逐良币”的不健康官场文化，助长为官不为的庸政、懒政、怠政之风，弱化干部管理体制新陈代谢机能，从而破坏整个政治生态，影响干部队伍活力，严重影响干部队伍的健康发展。

二、淮北市推进干部能上能下工作面临的难题

在推进干部能上能下的实践中，淮北市取得了一定的成绩，但也面临着一些困难和问题，主要是对“下”的认识存在误区，干部的思想观念上还有束缚；“下”的标准仍然不够具体明确，可操作性不强，“下”的配套制度还不够健全等问题。

（一）对“下”的理性客观评价还未完全形成

长期以来，受中国传统文化的影响，“官本位”思想仍然很有影响力，这是形成领导干部“难下”困境的社会心理基础和深层根源。干部职务有退休年限，但一般情况下，到了一定级别的领导干部，即使不提拔重用，也会一直停留在原有的级别岗位上，直至退休以后才离开领导岗位。这种状况，其实就是变相的岗位终身制，致使官场一直奉行能上不能下的陈旧观念。官本位思想盛行，让官职、权力，成为衡量干部人生价值的重要标准。事实上，干部的去留升降，本身就是正常的组织安排和政治运行规律，但是，在此观念影响下，干部退出岗位，却演变成了干部犯错的代名词。

随着政务公开和干部人事制度的逐渐规范，人们对这种情况有了新的认识，传统观念发生了一定的改观。但是，陈旧思想依然牢固存在。上调提拔、下调犯错，到龄方才离岗的观念始终影响着人们对干部的印象。社会舆论一直被“上荣下辱、下必有过”的不良观念所支配，人们普遍心理还处于一种非理性状态，对退出岗位的干部还不够理解和宽容。对许多正常的上下也难以达成共识，总体上仍不能以平常心看待。这种过于扭曲的社会心理和官场文化，严重阻碍了干部人事制度改革的进展。［2］

（二）“下”的考量标准不够明确

1.“能下”的评价体系不完备，庸者难下。标准界限是领导干部“上”和“下”的依据，但行政人员绩效考核指标的设定一直是一个难题，特别是对干部“能下”的评判缺乏充分依据。随着改革进程的不断延伸，改革成果的不断获取，新形势下干部制度建设有了较为深刻的改进和完善。对违反党纪国法的干部，已经有了将其坚决拿下的依据。下一步工作的重点，要侧重于对懒政怠政，能力欠缺的“庸官”的治理。要将这一群体作为“能下”的重点来抓，切实提高干部队伍的整体素质和能力。［3］但是，针对“慵懒散”的评价，还缺少科学有效的界定，因此，对一些不犯大错、不作为、不担当的干部不能作出及时地调整。

2.考核指标不够细化，难以操作。干部能上能下是干部管理的一项重要原则和政策，为此，有关部门出台了许多相关政策规定，但“上易下难”的困境很难破解。导致这种现状的原因是多方面的，主要是考评指标和标准的设定较为笼统和模糊，没有充分考虑不同层次、不同类型、不同地区的领导岗位职责和要求，科学性、可操作性不强，导致“有规难循”；对不能胜任工作的领导干部，缺乏量化的、易于操作的标准。

3.考核工作难过人情关。在考核具体操作过程中，对工作中并无明显问题和失误的领导干部的胜任程度，很难做出公正客观评价。有些干部工作虽然不能积极主动，但人缘非常好，从不因为工作而得罪人，进行民主测评或评议时，总能得到较高评价，考核的质量在人情因素的影响下，难以得到充分体现。［4］

（三）“下”的配套制度尚不完备

目前，由于配套的政策、制度、具体措施以及享受待遇等，都没有明确的规定，对“下”的干部安排还停留在调离原岗位这一举措上面，由此极易引发一系列难以解决的问题。第一，安置渠道过于随意，调整倾向于惩戒，不注重干部的合理使用，不能做到人尽其才，造成了人才资源的过多浪费。第二，经济待遇处理不及时。有些干部虽然免去领导职务，但仍享受原有待遇，没有真正触及切身利益，形式上的“下”大于实质上的“下”。［5］第三，领导干部惩戒和处分救济制度还不完善。在加大问责力度的同时，没能保证问责过程的规范化、法冶化，致使被处罚对象常常只能被动地接受处罚结果，缺少申诉权利的途径。如果以上问题得不到有效解决，就很难达到“下”的效果。

三、推进干部能上能下机制创新的建议

当前，淮北市正处在大力推进“中国碳谷·绿金淮北”和转型崛起的战略关键期，必须充分调动领导干部的主观能动性，激发干事创业的热情，为此，要创新干部能上能下机制，畅通干部去留升降通道，推动淮北转型崛起事业不断向前发展。

（一）转变观念，辩证看待“上”与“下”

转变思想观念，是保证制度贯彻实施的先导。因此，要打破“官本位”，树立新观念，用辩证的观点看待干部人事调整。

1.强化辩证意识，树立正确的“上下观”。辩证法是科学的理论方法，任何事物都有两面性，都最终会归结到辩证统一的方向。要引导领导干部牢固树立“上是一种进步，下是一种鞭策”的观念，真正把这种制度的实施，看成是工作需要、组织需要，要顾全大局，放下顾虑，坚决服从组织安排。

2.强化公仆意识，树立正确的“功过观”。领导干部要有“为官一任，造福一方”的“官”念，无论“上”与“下”，都是干部人事管理工作的需要；无论升与降，都不应改变自己“公仆”的身份；无论去与留，都不能丢掉为人民服务的宗旨。

3.强化奉献意识，树立正确的“荣辱观”。干部管理工作本应有进有退，有升有降。正因为有干部下来，才有干部上去。所以，“下”的干部一定要充分认识到之所以被调整，自身肯定存在某些不足和问题，要把“下”看成是对自己的一种鞭策，看成以后再“上”的动力，破除“上荣下辱”的陈腐思想，真正做到上不喜下不悲。

（二）因地制宜，科学细化“下”的标准

1.设定科学合理的考核标准是解决干部“难下”的重要切入点。评价标准是指挥棒，是决定干部能上能下的标尺，要认真贯彻落实中央、省委相关要求，结合本地本部门实际，针对不同岗位层级、岗位类型进一步明确岗位职责，制定明晰的、稳定的、易操作的考核标准体系。第一，坚持定性与定量相结合。确保干部考核的科学性，量化评价标准是十分必要的。［6］能量化的指标尽可能量化，不能量化的要进一步细化，避免随意性、主观性、偶发性、人情化的考核和干部调整，对具体的工作进行量化，通过指标来评判干部工作；对党建、维稳以及意识形态方面的工作，难以进行量化，可以通过细化要求来进行科学评判。第二，坚持静态考核与动态考核相结合。通过看结果，看过程，对那些因种种客观因素影响，虽辛勤努力而没有结果者，与那种不干实事没有业绩者严格区分开来。

2.组织人事部门不仅要管人，还要安抚心灵、团结干部。在考核过程中，要突出对“政治标准”的考核，要把是否对党忠诚、牢固树立“四个意识”作为首要标尺，一定要秉持公平、公正的原则，严格按照规章制度办事，严格执行考核标准，坚决摒弃人情化考核，为真正有能力、肯干事的人畅通“上”的渠道，使其“上的硬气”，坚决把无所事事，不作为、乱作为、不担当的干部调整下去，拓宽“下”出口，使其“下的服气”。

（三）公正客观，准确认定“下”的对象

能上能下工作能否顺利进行，关键在于是否客观公正地把握标准，科学准确地界定“下”的对象。

1.严抓实绩考核，推行干部档案制度。为把不担当、不干事的干部调整下来，可推行干部干事档案制度，探索建立以业绩记录、领导评价、群众评议、实绩公示为主要内容的干部实绩考评机制，缩短考核周期，变过去的年度考核为季度考评，从而把干事档案考评结果作为干部初始提名、评先评优、选拔任用的重要依据。

2.延伸监督触角，完善干部退出机制。第一，干部监督要吸收纪检监察、组织审计、公检法司以及信访等部门作为成员单位，形成长效机制，通过延伸干部监督触角，将工作落实不力、群众关注度高、信访投诉事件等信息，纳入到监督范围。第二，作为领导干部考核的执行机构，组织人事部门要改变传统模式，深刻认识领导干部考核存在的误区，不能单纯负责干部提拔重用，还要监督干部的行为规范，密切配合纪检监察部门，做好干部退出机制的工作。［7］第三，科学设立退出标准，明确退出界限，实现干部管理制度化。第四，高度重视考核制度，将出口前移，既管“进”，也管“出”，结合纪检监察机构的执纪功能，做到分工明确、密切协作，使干部考核标准落到实处。

3.兜住容错纠错的底线，建立健全容错纠错机制。针对干事创业、探索创新过程中的无意过失行为，要能够进行保护兜底，逐步形成宽容失败的社会文化。要将无意过失和主观犯错区分开来，强化正向激励和负向激励，既不让心存侥幸的人蒙混过关，也不让一时失误的干部做一辈子冷板凳，彻底放下干事创业者的思想包袱。

（四）多措并举，全面疏通“下”的渠道

坚持制度解决问题的原则不动摇，多管齐下，拓宽“下”的“出口”，疏通“下”的渠道，营造“优胜劣汰”的环境。

1.探索引入“竞争机制”，进一步扩大民主，提高选人用人的公信度。第一，实行“差额推荐”“差额考察”“公开竞职”等竞争性方式选任干部，做到“伯乐相马”“群众选马”和“赛场竞马”相一致，做到干部意愿、群众意见和组织意图相统一。第二，引入公平竞争机制，推行竞争上岗等方法，将竞争上岗作为一项重要制度加以贯彻和实施。对职位进行划分，对空缺职位、新设职位、重要职位等，都实行竞争上岗方式，转变“庸者占其位，能者上不来”的“堵车”现象，真正实现“优者上”“平者让”“庸者下”“劣者汰”。

2.不断完善干部交流机制，创新形式，拓宽“下”的渠道。结合干部业绩和岗位需求，进一步研究干部交流方式，建立“惩戒性交流”制度，完善“惩戒性交流”措施，既让被交流干部认识到被调整的原因，也要明确在新的岗位，如若干出成绩，同样有“上”的机会。同时，还应完善公务员和非公务员干部的横向交流制度，激发干部队伍活力。

3.研究建立“干部召回”机制，治理“慵懒散”，畅通能上能下的渠道。所谓“干部召回”，就是组织对为官不为、不胜任现职的干部进行召回管理，“回炉再造”，让“下”的干部锻炼成长，充分体现党对干部成长的关心。要使“干部召回”发挥实效，就要制定科学细致的“召回”标准、程序和方法。比如，可采取“民意调查召回法”。根据民主测评、个别谈话、走访座谈等方式，收集广大干部群众的意见和建议，特别是针对干部作风问题的反映，要及时有效的传递给干部所在单位，单位经调查核实后，根据反馈意见进行组织研究决定，可以将其作为召回管理对象。与之相类似，还可采取“业绩考核召回法”“竞聘不上召回法”等方式，丰富“召回”手段。

（五）宽严有度，逐步规范“下”后的管理

1.规范“下”之后的跟踪管理。惩戒不是考核的唯一目的，根本出发点是为了起防范和警示作用，使称职的干部戒骄戒躁，再创佳绩，鼓励“下”的干部通过努力，“东山再起”。对调整下来的干部，要让其明白组织并没有抛弃他们，使其感受到组织的温暖和人文关怀，给其重新再“上”的机会，决不能一棒子打死，把他们推到组织的对立面。第一，要做好“下”的干部的思想工作，缓解他们的思想压力，让其真正认识到自身存在的问题和不足，减轻抵触情绪，比如可以采取“回访教育”制度，对调整的干部不定期进行回访。第二，要做好“下”的干部的教育培训工作，提升党性修养，优化知识结构，增强履职能力，提高综合素质，更好地适应新的工作岗位，减少因岗位调整带来的不安情绪，比如可以把一些“不在状态”的干部统一组织到党校进行培训，并实行“二次择岗”。

2.实现“下”与“上”的对接联动。严格把握退出干部的使用情况，对于退出原因不同的干部，要做到区别对待。第一，非正常“下”和正常“下”，要按照制度规定，严加掌握。一般而言，非正常“下”之后，要有一定的影响期，影响期内绝对不能恢复原职，更不能让其获得提拔或重用；同时，要探索创新重新启用的情况和问题，对正常“下”的干部，要跟踪考察，建立专门的档案，对表现优秀、成绩突出，在新岗位上取得非凡成绩的干部要进行表彰，根据实际表现和测评情况，可以考虑对其重新启用或进行提拔重用。第二，切实做好“出口”和“入口”畅通对接工作，确保人事组织干部工作的辩证统一，彻底走出“能上不能下”的怪圈，为干部队伍建设营造良好的政治氛围。

3.完善领导干部惩戒和处分救济制度。在社会积极倡导法治的良好氛围下，我国公务员惩戒方式发生了转变，由以往单一的行政惩戒逐步走向行政与司法相结合方式，因此，在加大问责力度的同时，也应保证问责过程和结果洞的法治化，完善问责程序，充分保障被问责人的程序性权利和救济性权利，如申诉、申请复议或仲裁等，防止在推进干部能上能下工作中，一些人以调整干部为由打击报复、排除异己。

总之，干部能上能下工作，是一项非常重要的工作，也是一项非常有必要的系统工程，规模非常庞大，困难非常多，问题比较尖锐。所以，在推行过程中，一定要把握重点，突破常规，统筹安排，敢于硬碰硬。只有如此，才能真正激发干部队伍的热情和干劲，才能保证队伍整体的激情和活力，才能保证队伍建设工作的健康持续高效发展。当前，淮北市正处于转型崛起战略机遇期，前途光明，任务艰巨，因此，要积极营造能上能下的舆论环境，推动干部能上能下常态化；要认真研究、落实党的十九大关于干部管理工作的要求，坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气，突出政治标准，不断探索和创新能上能下的思想、理论和措施，为实现转型发展营造良好的政治生态和干事创业环境。