设区的市地方立法：实践·问题·对策——以安徽省蚌埠市为例

任 兰

（安徽省社会科学院 蚌埠分院，安徽 蚌埠 233044）

2015年5月21日，蚌埠市成为安徽省首批制定地方性法规的市，获得了地方立法权。三年间，蚌埠市广泛征集立法项目建议，确定立法工作计划，有步骤、有重点地开展立法工作。截至2018年5月，已制定三部实体法，两部程序法，为蚌埠市经济社会发展提供了有力的法律支持。但蚌埠地方立法工作刚刚起步，要实现科学立法、民主立法、依法立法，还要做出更多努力。

一、蚌埠市地方立法的创新实践

为了行使好地方立法权，蚌埠市加强立法能力建设，设立了由7名人员组成的市人民代表大会法制委员会；设立了市人大常委会法制工作委员会，配备了业务能力强的工作人员；蚌埠市财政提供每部法规10万元的立法经费；组建了立法专业代表小组，小组由与立法权限相关的11名市人大代表组成；建立市人民代表大会常务委员会法律顾问组和立法专家库；多次组织立法人员参加立法业务培训，提升立法能力。立法过程中，蚌埠市人大常委会公开征集立法项目建议，制定立法工作计划，开展立法调研，召开专题座谈会，统筹兼顾各方意见，反复修改法规草案，努力实现立法效率和立法质量的有机统一。

（一）立法突出问题导向

蚌埠市立法从实践出发，着眼于蚌埠市经济社会发展的迫切需要，坚持问题导向，将人大代表关注度高、政府治理难度大的实践问题作为立法关注重点，将解决现实问题作为立法主要目的，制定出的法规有特色、好操作、务实管用。

例如，一段时间以来，蚌埠市龙子湖景区周边涌现出大量的房地产开发项目，景区环境保护令人担忧。蚌埠市获得地方立法权后，将龙子湖景区保护作为第一个立法项目列入立法计划。针对景区保护已经存在和可能出现的问题，通过地方立法，划定保护范围，明确保护红线，对景区地形地貌保护、水体水面保护以及大气污染防治等作了明确具体的规定，由此控制住了景区周边商业开发的趋势，保护了蚌埠市的优秀生态资源。

再如，在蚌埠市文明城市创建期间，如何进行科学有效的城市管理成为社会各界普遍关注的问题。蚌埠市人大常委会广泛征集立法建议，针对创建工作需要，将《蚌埠市城市管理条例》列入2016年立法计划，希望通过地方立法，对蚌埠市重点工作提供支持。在立法过程中，大家注意到，城市管理涉及的内容十分庞杂，如果面面俱到，法规体系将十分庞大，不仅立法难度增加，而且可操作性也难以保证。故此，市人大常委会及时调整立法方向，根据问题导向，只将蚌埠市文明创建中存在的主要问题纳入立法范畴，不求大而全，力求务实管用。草案历经多次修改，最终出台的法规清晰简洁，可操作性强，体现了蚌埠城市特色。

（二） 开创了市人大常委会主导下的“四位一体”的立法模式

分段式立法，是较为传统的立法模式，即先由起草单位完成法规案起草，再由市政府法制部门进行合法性审查，之后由市人大常委会相关工作委员会提出合理性审查，最后由市人大常委会法工委审查后提请常委会审议。而“四位一体”立法模式，是指人大常委会主导，市人大常委会法工委、相关工委、市政府法制办、政府有关部门分工协作的立法模式。即在立法的不同阶段，组成以一个单位为主、其他单位配合的“立法协作体”，通过协作体共同参与、相互支持，进行“协作式”立法。其特点和优势体现为：

第一，方便各个主体了解情况、互通信息，减少因信息不对称导致的工作脱节，避免工作摩擦。第二，有利于发挥各单位的专业优势，形成立法合力，提高立法效率。第三，确保人大主导立法，防范部门利益和部门权力扩张。《蚌埠市龙子湖景区条例》就是按照“四位一体”立法模式制定的法规。整个立法过程中，相关单位工作职责明确，工作流程规范，大家各司其职，认真履责，节约了立法时间和立法成本，提高了工作效率，落实了人大主导立法的原则，取得了良好的实践效果。

（三）坚持民主立法，注重立法协商

1.面向社会公开征集立法建议项目，广泛听取各方面的意见和建议。2015年以来，蚌埠市人大常委会定期发出通知和公告，向市直部门和县区人大征集下一年度立法建议项目。同时，通过蚌埠电视台、蚌埠日报、蚌埠人大网、中国蚌埠门户网、蚌埠新闻网和蚌埠人大新浪微博，向社会公众征集立法建议项目。

2.开展立法论证。凡涉及专业问题，蚌埠市人大常委会均组织有关专家、学者和有实践工作经验者参与研究，充分听取他们的意见建议。2016年，蚌埠市人大常委会法工委与城建环资工委、教科文卫工委共同召开2016年度立法项目协调会和立法项目论证会，研究讨论立法计划，就立法工作的初步安排进行沟通。在《蚌埠市龙子湖景区条例》《蚌埠市城镇绿化条例》《蚌埠市城市管理条例》制定前期，蚌埠市人大常委会通过立法调研，发挥主导作用，就法规的适用范围、体例结构等与各主体进行了充分的沟通协调。

3.发挥人大代表的主体作用。蚌埠市人大常委会在征集立法建议项目时，重视人大代表的作用，许多代表的建议被纳入立法计划。法规案第一次审议后，蚌埠市人大常委会法制工作委员会通过召开座谈会，广泛征求市人大代表意见，对法规案进行修改完善。蚌埠市人大常委会还组成调研组，征询县、乡镇人大负责人意见，出台了《蚌埠市人大常委会立法规划和立法计划编制工作规则》和《蚌埠市人大常委会基层立法联系点工作规定》，设立了11个基层立法联系点。

4.拓宽公民有序参与立法的途径。蚌埠市人大常委会在法规二审期间，通过蚌埠电视台、蚌埠日报、市人民政府网、蚌埠新闻网、蚌埠人大网和人大官方微博，向社会公众征求法规草案修改意见。例如，《蚌埠市龙子湖景区条例（草案）》向社会公开后，收到来自社会各方面的修改意见189条，人大常委会认真研究，分类整理，不少建议在修改稿中予以吸纳。

5.注重与民主党派、群团组织协商。蚌埠市人大常委会在法规制定的每个阶段，均邀请市政协委员、民主党派、工商联、人民团体和相关社会组织座谈，向他们征求法规草案的修改意见和立法工作建议。在《蚌埠市城市管理条例》和《蚌埠市城市管理执法条例》起草过程中，数次召开由市中级人民法院、市检察院、市有关部门及单位、各民主党派、工商联、人民团体和各县区人大常委会参加的座谈会，广泛征求意见建议，再根据建议修订草案，每个法规草案前后均修改十余稿。

（四）注重统筹兼顾各方意见

在统一审议工作中，法制委注重突出重点，统筹兼顾，有效防止了部门利益法制化。第一，注重加强与有关部门的沟通协调，注重发挥政府相关部门法规科长的作用。2015年，在制定两部法规的过程中，立法机关特别注意发挥部门法规科长的优势，多次召开政府有关部门法规科长座谈会，重点征求他们的意见和建议。对法规案中的一些重大问题，与有关工作委员会和市政府相关部门共同协商解决。第二，高度重视常委会组成人员的审议意见，对他们提出的审议意见进行逐条研究，能够吸收的尽量吸收，没有吸收的及时向有关人员进行说明解释。第三，认真分析和采纳公众意见。通过座谈会和立法调研，收集公众意见，进行综合分析，修改法规草案。

二、蚌埠市地方立法面临的主要问题

（一）立法权限方面：立法事项还需进一步细化

“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，是《立法法》对设区市的立法权限的界定。根据全国人大法律委员会的解释，设区市的立法权限范围比较宽，明确列举的三个方面事项，每一项都包含着丰富的内容，如城乡建设与管理涉及城乡规划、基础设施建设、交通秩序管理和文明行为促进等；环境保护包括污染防治、生态保护、自然资源保护和土地管理等；历史文化保护包括文物、非物质文化遗产、历史建筑和历史街区等在内的保护。由此可见，设区市的立法内容非常丰富。

目前，从蚌埠市出台的三个实体性法规看，法规案的结构都较为庞大，内容较为全面，《蚌埠城市管理条例》甚至为综合性法规，针对具体问题的小而精、专而细的法规案还没有列入计划。大而全的法规存在的问题是：第一，立法难度大，立法技术要求高，如不能涵盖所有方面，则会出现立法瑕疵；若面面俱到，又可能操作性不足。第二，立法内容存在争议的情况下，立法时间长，可能会影响立法计划的实施进度。如《蚌埠城市管理条例》中哪些内容纳入条例，起草中存在较大争议，延长了立法时间。第三，大而全的立法容易与上位法重叠，造成立法效果不足或立法冲突。这些情况说明，蚌埠市需要在立法范围上进一步细化梳理，必要时设立项目库，根据实践需要，选取重点领域立法，以促进蚌埠经济社会发展。

（二）立法能力方面：立法参与主体的立法能力亟待提高

1.立法机构设置和人员构成的科学性合理性还显不足。2015年，蚌埠市人大常委会设立了蚌埠市人大法制委员会和蚌埠市人大常委会法制工作委员会。

从组成结构看：三年来，人员结构持续优化，两个委员会的立法能力不断提升。但与立法工作需求相比，法制委员会工作机构只设一个办公室，力量还显薄弱；机构组成人员虽然具有法律职业资格或司法工作经历， 但没有立法工作经验，在立法实践中存在着能力短板。

从审议能力看：蚌埠市人大法制委员会和法制工作委员会组成人员专业性强，具有较强的法规审议能力。但是，常委会组成人员，大多没有法律专业背景，多为兼职，担任行政领导职务，对法规案审议的方法、内容不熟悉、不了解；有的组成人员在审议时或者不发言，或者仅对文字表述提出修改意见，对法规案的必要性可行性问题、法规案涉及的利益冲突问题、法规案中权利义务及法律责任的设立问题等往往避而不谈，难以对法规案的实体内容提出有指导性的建议，弱化了审议的程序效力。

从职能运行看：蚌埠市人大肩负着立法、监督及代表联络等多项职能，但从目前机构职责分工和运行程序看，各项工作还尚未做到协调有序，立法工作时常与其他工作产生冲突，降低了立法工作的质量和效率。［1］

2.政府及相关部门的立法能力欠缺。蚌埠市政府及相关部门法制机构法律专业人员比率低，素质参差不齐，没有任何立法工作经验，对地方性法规的起草方法、法规案的语言格式、立法程序的衔接要求等都较为生疏。由其撰写出的法规草案如同政府文件，不符合立法要求。

有的政府部门具有较强的立法需求，有初步的立法设想，但囿于专业能力不足，提出的立法依据不充分，无法对立法的必要性可行性进行充分说明，对亟须解决的问题难以作出充分解释，提不出切实可行的立法建议。

由于能力不足，在三部实体法制定过程中，蚌埠市政府均未按规定时间向蚌埠市人大常委会报送法规案，其中两部法规因此不得不调整立法计划，推迟审议时间，影响了立法进度。

培训是提升立法人员素质的重要渠道，虽然立法培训工作一直在开展，但参学人员多为法制委、法工委、法制办中实际从事立法具体工作的人员，政府部门法制机构人员参加较少，政府部门负责人参与立法培训少。

（三）立法程序方面：立法工作的配套制度还未完全建立

1.立法参与制度有待完善。蚌埠市建立了立法咨询专家顾问制度和基层联系点制度，但委托第三方起草法规案制度、公众参与立法制度、重大利益调整论证咨询制度、公众意见采纳情况反馈制度等尚未落实到位。［2］

2.立法激励机制有待建立。2016年，蚌埠市人大常委会向社会各界进行立法建议项目征集，仅收到7项立法建议。公众立法参与热情不足，一定程度上与立法激励机制匮乏有关。立法激励机制包括立法立项及创新激励和立法参与激励两个方面。

立法立项及创新激励机制是进行优质立法的重要制度，其可以激发立法主体的工作热情，促使其主动进行立法创新，努力提高立法质量。蚌埠市尚未建立立法立项及创新激励机制，考核机制也未形成。除人大常委会外，其他参与主体缺乏立法立项的动力。与之相联系，在委托立法草案起草、联合开展立法调研、建立立法研究机构等需要配合协作的领域，由于激励不足，工作推进难度大，制度创新不足。

立法参与激励机制是对体制外社会力量参与立法的激励机制，其作用的主体是参与立法活动的各种社会力量，如其提出立法项目建议、参与立法听证、对立法草案提出修改建议等，都可以获得相应的制度性奖励。蚌埠市社会力量参与立法主要集中于两个方面：提出立法项目建议、参加草案意见征询。由于缺乏量化考核指标和激励机制，社会力量参与活动的主动性、积极性不足，获得的优秀建议十分有限。［3］

3.立法后评估机制亟须建立。地方立法实施一段时间后，相关主体依据一定的评价标准，对法规的实施情况、作用发挥及存在的问题进行跟踪调查和综合评估，最后形成评估结论，为法规的实施、修订或废止提供专业指导，这种工作被称作立法后评估。［4］立法后评估是指导法治实践的重要工作。蚌埠市五部地方性法规出台后，立法实施问题逐步引起了人们的关注。2017年3月，宝龙广场改变绿地用途，改建停车场一事引起了人大代表的关注，30位市人大代表联名提出停建建议。虽然人大常委会进行了督办，但项目建设一直没有停止。对于城镇绿地的保护，《蚌埠市城镇绿化条例》的规定十分清晰，“任何单位和个人都不得擅自改变已建成绿地的使用性质。”从法规监督及执行状况看，地方性法规的遵守执行还存在诸多阻力，法规的权威还没有完全树立。虽然这是法律实施问题，但从立法层面看，已制定的法规与现实复杂情况产生了矛盾，如何用法治化的方式加以解决，也需要在立法上总结经验，加以完善。启动立法后的评估工作变得十分紧迫。

规范化和制度化是地方立法后评估工作的发展方向，当前，全国许多地市开展的“立法后跟踪评估”“立法回头看”“法律质量评估”和“立法效果评估”等，都属于立法后评估。作为立法活动的重要组成部分，评估活动应依据制度规范有序开展。为此，青岛市、广州市等通过制定评估规范，为立法后评估工作提供了操作依据。蚌埠市地方立法工作刚刚开始，当前的重点工作是法规的制定，但从完善立法程序和法规实施效能角度看，立法后的评估工作要尽快启动，立法后评估机制要尽快建立，从而为后续立法及现有法规的完善提供依据。

三、蚌埠市完善立法工作的建议

（一）明确立法权限

蚌埠市立法机关可以根据《立法法》界定的范围，对立法事项进行解释细化。如可以通过权力清单方式，将立法事项进行列举，明晰立法范围，指引立法参与主体的立法活动。

清单设定包含：第一，地方立法“能做什么”，对《立法法》确定的三个方面立法事项涉及的内容尽可能地加以列举。第二，地方立法“不能做什么”，将不属于设区的市的立法权限事项分类列举，尤其是与立法权限范围相关并易混淆的一些事项，如社会治安、社会保障等，要明确界定为不能立法事项。第三，明确责任清单，明确立法机构“应该做什么”，结合地方需要，对必须加快立法的内容加以说明。

这需要充分了解地方经济发展、政治要求、文化特色、社会需求等内容，立足本地需求，通过调查研究和专家论证，将针对性强、治理薄弱的环节和领域中存在的特殊问题，通过立法项目择优安排，加快立法进度。［5］

（二）提升立法能力

1.强化人大立法的主导作用。强化人大立法的主导作用，需要专业立法人才的支持。蚌埠市人大常委会可以通过遴选，从全市或更大范围内，将热爱立法工作的专业人才充实到立法岗位。同时，与省人大常委会开展经常性沟通联络，将立法专业人才分批送到省人大常委会立法机构挂职锻炼。

蚌埠市人大常委会要担负起立法培训的主体责任，定期选派立法人才参加国内举办的立法专题培训，以立法培训、业务指导、立法论坛等方式，定期邀请知名专家学者及立法实践工作者对蚌埠市立法工作者进行理论和实践的指导，指导对象除了蚌埠市人大、政府及职能部门的立法工作者外，还可以涵盖立法顾问、立法研究人员及积极参与立法的社会公众。

2.推进政府立法机构建设。通过蚌埠市委的统筹协调，第一，把地方立法工作纳入政府职能部门职责范围，将参与立法工作列入部门目标考核，使立法参与规范化、制度化。第二，设置政府法制部门人员的准入条件，选配具有法律职业资格的人员从事法制工作。第三，把政府法制部门人员纳入全市立法人才范围，进行统一培养，定期开展立法培训，召开立法工作会议，提升全市法制工作人员的立法水平，为以后的法制人才交流轮岗做好人才储备。

3.构筑多元化的起草工作机制。鉴于专业立法人员不足及立法能力欠缺问题，可以在地方性法规的起草阶段，以科研项目的形式，将法规案的起草工作委托给第三方。第三方机构是具有立法能力和立法经验的科研机构、学术团体，他们具有现代项目管理的先进理念和工作方法，能够更加专业化地进行草案的起草，既提高立法资金利用效益，节约人力物力财力，也可以克服部门立法中存在的草案质量不高、部门利益法制化明显、立法机构专业化程度不高等问题。［6］委托第三方立法，可以根据需要进行不同内容的选择，既可以将整个法规草案委托给第三方，也可以将法规中的某部分进行委托，立法机关以委托人的身份对草案起草进行监督和指导，通过标准验收，保证法规草案的质量。

（三）完善立法机制

1.建立公众参与立法的机制。加强民主立法，迫切需要建立一套体系完整的公众参与立法机制，使社会公众在立法的各个环节都有机会参与并表达意见。［7］党的十八届四中全会《决定》对民主立法提出了八项制度建设要求，目前，一些制度已经初步确立，但大多数民主立法制度尚未形成。立法机关应尽快委托专业咨询机构或立法顾问，开展民主立法机制的研究，探索民主立法机制的基本框架、主要内容、操作程序等，运用研究成果开展民主立法试点。经过实践检验，方案做法确实成熟有效后，再将其上升为地方性法规，为民主立法提供制度保障。

2.细化法规案的审议机制。法规审议环节重点要解决审什么、怎么审的问题。在两次审议中，可以确定不同的审议重点，针对重点进行审议，提高审议质量。常委会审议过程中，要加强对审议的引导和服务，由起草主体对法规拟解决的主要问题、立法依据、确立的主要制度、重大问题的协调情况等内容进行解读，引导常委会组成人员针对法规草案的关键条款深入进行审议，重点解决法规案制度设计的难点问题。［8］

3.建立法规案的监督机制。第一，建立社会立法监督机制。在法规提案涉及利益关系重大调整时，在法规草案存在重大意见分歧时，及时通过论证会、听证会等方式，让社会各方面充分表达意见，根据所提意见，调整立法方向或修正草案存在的问题，防止地方立法出现偏差。第二，建立人大立法监督制度。可在人大常委会下设立立法监督委员会，作为人大及其常委会的常设机关。立法监督委员会的职能是：对法规案的合法性、合理性、操作性、执行性等多个方面进行立法审查，如有违上位法或存在实施障碍，则以审查报告的形式予以监督纠正。人大立法监督包括事前监督和事后监督，贯穿于法规的立项、起草、修改和废止的全过程。

4.建立立法后的评估制度。第一，立法后评估的主体既可以是蚌埠市人大常委会，也可以是蚌埠市人大常委会委托的第三方，地方性法规的实施效果是评估的主要对象。第二，评估方法要多种多样。个别访谈、问卷调查、查看资料、听取汇报、组织座谈、实地考察等方法，皆可使用。第三，评估指标体系设计要具有合法性、合理性、规范性、实效性，客观公正地反映法规的实施效果。第四，评估结果的运用要纳入制度体系，将其作为法规修改或废止的法定条件、执法机关改进工作的有力依据。

5.建立立法激励机制。第一，干部任用激励。从立法数量和质量两个方面，对地方立法绩效进行综合评估。如果法规实施效果好，社会效益突出，就要通过职务晋升、干部交流、重点培养等方式，对组织协调的主要领导、参与立法的主要人员进行充分及时地肯定，使立法工作绩效体现在干部培养、考察、使用等各环节。第二，物质激励和精神激励。开展立法评比表彰活动，表彰立法工作优秀的个人和单位，同时进行相应的物质奖励；对参与立法贡献突出的社会力量，除了物质奖励和精神奖励外，还可以在委托立法、咨询服务、法规评估等工作中将相关机构和个人作为优先考虑对象，建立长期合作关系。通过多种激励措施，形成正确的立法绩效评估氛围，激励各主体积极参与立法活动，从而使地方立法向着良性循环和可持续方向发展。［9］