有效政府视角下县域“放管服”改革的江阴实践与困境

陈 晔

（江阴市委党校，江苏 江阴 214400）

一、引言

40年改革磨砺，足音铿锵，渐进式改革探索铸就了中国经济高增长的奇迹。面对深水区的结构性挑战，新一轮改革从单项、局部、碎片化转向全面深化改革。持续的高压反腐为全面深化改革铺路破局，冲破了权贵体制①这堵墙，而要真正系统清理权贵体制带来的弊政，需要政府自身迎难而上求变革。作为一场刀刃向内的政府自我革命，中国行政体制改革在经历了六次重大的改革节点②之后发生了重大转向[1]，即从侧重机构职能的精简到突出打好“放管服”的组合拳。换言之，从以政府机构改革为主转向着力推进“放管服”改革。自十八大以后，“放管服”改革备受重视，成为行政体制改革以及经济体制改革的先手棋和突破口，同时也是全面深化改革的重要抓手和关键性环节。2018年6月28日，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上提出，“要以更实举措深化‘放管服’改革：简政放权放出活力和动力，创新监管管出公平和秩序，优化服务服出便利和品质。”这更是进一步凸显了“放管服”改革对于推动政府职能深刻转变与激发市场活力的重要意义。

既有研究从理论和实践层面均对“放管服”改革进行了有益探索。研究视角呈现跨学科、多样化特点，涉及地方治理现代化、整体性治理理论、整体政府、制度经济学、制度变迁等多种角度。通过梳理和综述，笔者发现“放管服”改革相关研究的主题、范围与视角均在拓展，但是围绕县域层面的研究较少，尤其是针对县域“放管服”改革的实践及困境问题的系统研究较为鲜见。鉴于此，本文以江苏省江阴市“放管服”改革的实践探索为原点③从“有效政府”④的视角探寻县域“放管服”改革的路径与困境。

二、“集成式”路径探索：“放管服”改革的江阴实践

江阴在深化“放管服”改革的过程中，秉持“系统集成”⑤的改革方法论探索实践路径，江阴大力推进“大清单、大数据、大监管”，以“三大平台”“可不见面”“集成服务”创新举措为抓手，形成“放管服”改革的“集成式”路径，初步构建了县域有效政府。

（一）以“大清单”“三大平台”实现有限之下的有效

1.放权赋能，扩权强镇，构建权责一致的清单体系

江阴作为县域经济发展的领头羊，抢抓机遇，敢为人先，尝到了改革创新带来的甜头，却也同样面临诸多“先发烦恼”，其中最为突出的两大问题是政府与市场的边界理不清和基层政府 “小马拉大车”现象严重。对此，江阴通过编制权责清单实现管理清单化，着力把握好三条主线。

一是向上争取授权，形成市级总体赋权清单。江阴按照“江阴急需、市县同权、法律许可”的思路，向省、无锡市分别争取赋权事项59项和282项。二是围绕“两个集中”编制权力划转清单。其一，按照“全链条审批、跨部门必进”的原则，将16个部门的69项行政许可权事项和其他职权事项，划入行政审批局统一行使，实现集中审批。其二，按照“违法行为易于确定、执法程序简便易行、执法管理短平快”的原则，由综合执法部门集中行使790项行政处罚权。这两条主线主要是针对“政府与市场的边界理不清”问题，以法治思维理清政府权责边界，将其不该管和管不好的事项交还给市场主体，将政府行为严格限定在法定范围内，所彰显的是政府权力和职能的有限性。政府角色定位是伴随着社会主义市场经济的发展而变迁，市场在资源配置中的决定性作用逐步得到确认。“权力清单以明确方式来划分政府与市场的权力边界。尽管其出发点是限制政府的权力范围，但权力清单所含的意义是很明显的：权力清单以外所涉事务及相关的权力不再属于政府。”[2]这就意味着在新的历史发展时期，要继续协调好“两只手”的关系，以政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”。

最大限度地还权于市场并不意味着弱化政府的角色与作用，而是要真正关注政府能力的实质提升。当前，基层政府普遍受困于“无限责任与有限权力”的悖论问题，因而江阴着力把握第三条主线，即向下赋权，形成基层赋权清单。其一，按照“能放则放、应放尽放”的原则，赋予镇（街）经济社会管理权限890项。其二，根据江阴市高新区、临港开发区的发展需求，赋予了187项设区市经济管理权限，推动“园内事园内办”。向镇街和开发区下放赋权，目的是提升基层政府的治理能力，推进扩权强镇，从而实现“有限之下的有效”，即基层政府一方面依规行政不越位、不错位，做到“清单之外无权力”，另一方面按照清单赋予的各项权限有效推进公共管理。

2.机构重组，条块融合，构建扁平精干的组织架构

“中国政府的组织结构是层级制与职能制两种原则的交织，通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。”[3]条块结合是中国行政管理体制的典型特征，而条块分割却也成为政府效能提升的掣肘。面对基层政府机构职能条块理不顺的难题，江阴市放大徐霞客镇的改革示范效应⑥，在市级和镇街两个层面推行机构改革，构建扁平精干的组织架构。市级层面建立“三局三中心”⑦，镇街层面推进管理服务指挥中心、综合执法局和政务服务中心“三大平台”建设。出台“三定”方案，按照基本功能、标志标识、设施装备、运行流程、考核标准“五个统一”的要求，加快“三大平台”建设规范化。同时，通过整合重组镇（街）属事业单位职责与相关职能机构，将各镇（街）职能机构由原来的30多个精简到7—10个。

新型基层架构的建立，首先是冲破原有的层级化造成的区域板块分割，形成市镇村三级机构一体化。与此同时，打破原有部门化造成的职能板块分割，完成职能归并与机构精简，变“分散”为“相对集中”。不仅一定程度上减少了机构与人员，而且更好地释放出相应职权的效能。机构精简不是最终目的，改革本身是为实现政府治理的有效性。“所谓‘有效政府’,强调的不是单纯政府职能的有限性和政府规模的最小化,而是政府促进经济社会发展的有效性。”[4]因此，江阴通过机构精简重组、职能归并、人员优化配置，打破了条块分割，既保证政府规模适度、扁平化，又充分发挥各项职能的效用，从而实现了“有限之下的有效”。

（二）以“大数据”“可不见面”实现联动协同的有效

1.数据互通，平台汇聚，打通政务“经脉”

数据部门化是当前地方政府信息化面临的突出短板。“部门本位主义”的传统管制思维，重复、标准不一地开发平台系统，或是法律与政策的限制，造成了海量数据封闭独立，价值活力被抑制，从而形成了“数据烟囱”“数据孤岛”。

为跨越数据鸿沟，江阴市通过搭平台、汇数据、拓功能破除条块壁垒，充分发挥数据的聚变效应。一是在全省率先建成“共享、开放、融合”的市级大数据中心，以统一的政务大数据平台打破基础数据库各自为政的现状。二是以“共享增值”的理念汇聚融合数据。通过梳理数据目录、整合归并数据、深化数库建设、统一业务平台等方式，基本实现审批、服务、执法、监管政务信息互联整合共享。截至2018年9月底，江阴累计梳理全市61个部门的10亿多条数据，实现了“部门业务数据”向“政府资产转化”。三是挖掘分析、拓展功能。政府积极向专业机构借力，利用华为打造的“一云一湖一平台”架构和广通的“共享交换平台”，实现数据挖掘的完整性和权威性。同时，目前着力在城市管理、医疗卫生、交通运输、生活服务、农业水利等领域均构筑了“大数据+”应用新模式。

“在大数据时代，通过统一的纵横交错的网络信息平台，实现政务大数据在层级、部门、系统之间的共享共用，也是实现柔性管理的一种新思路。”[5]数据的互联互通为不同部门、层级和系统之间的协作架起连心桥，为政府的精细化管理注入强劲动力，为各项改革任务的推进提供了关键性支撑。

2.一章审批，纵横协同，助力“2440”

政务服务的效率是影响企业群众满意度和获得感的关键。审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”问题一直备受基层群众诟病。对此，江阴在率先完成全省“3550”目标的基础之上进行自我加压，提出“2440”⑧目标，打造行政审批的“江阴速度”。

一是变“多部门来回跑”为“只需进一扇门”。从事权源头出发提升效率，江阴设立市行政审批局，标准化建设镇（街）政务服务中心和村（社区）便民服务中心，构筑起市镇村三级联动审批服务网络，实现“一枚公章管审批”。从精简审批事项入手，减轻群企负担。经过八轮清理，累计调整、取消、合并行政权力事项305项，调整取消非行政许可审批事项162项，取消证明材料343项。

二是变“串联”为“并联”。在市场准入领域，联合市场监管、行政审批、国税、人民银行等部门，推行“注册主官+初审官+注册助理”工作模式，实现银行开户流程、税务约谈流程和政府审批流程并联推进。将原先16个工作日办理的流程缩短至2个工作日，提速87.5%；在不动产登记领域，推行存量房转移登记和银行抵押登记合并受理、同步审核，同步发放不动产权证书和不动产登记证明，由原先13个工作日缩短为4个工作日，提速69.2%；在投资建设领域，建立大审图中心开展“大审图”，实施规划、建设、国土、人防、消防、气象等图纸联合审查，一次告知。实行“大并联”，将环评等第三方审批环节、审图等技术服务环节、许可证发放等政府审批环节并联运行，同步推进。一般工业建设项目施工许可证40个工作日内完成办结，小型工业项目审批实际只需13天。

三是变“一件事跑多窗”为“一窗办多件事”。不动产登记推行“国土、住建、税务”三联办工作组合，通过部门协同和业务集成，实现“一窗受理，集成服务”。同时，围绕企业群众办事需求整合审批服务事项，镇街设立综合窗口，实现“统一受理，一窗通办”。

技术驱动会带来流程的重塑，无论是“一章审批”“联评联审”，抑或是“联办通办”，都助推数据资源由物理聚合走向化学聚合，从而推动横向部门的协同与纵向层级的联动，实现营商环境优化和市场活力迸发，江阴荣登2018年度“中国营商环境百强区县”榜首。

3.一网通办，全域代办，助力“可不见面”

审批服务一直存在标准不一、程序复杂带来的的制度性交易成本较高难点，也面临基层政务服务难拓展、难到位的“效率困境”。鉴于此，江阴积极贯彻江苏“不见面”审批要求，以网上办和代办制为两大抓手实现“可不见面”。

一是变“面对面”为“键对键”，“互联网+政务”实现全程电子化办理。依托省网建成江阴政务服务旗舰店，开通个性化的网上申报服务。目前，已经开通2440网上平台，企业一天之内就能拿到营业执照，进一步提速审批；“企业网上登记系统”窗口打通商务和工商部门信息系统，实现外商投资准入“一口办理”；税务部门在全省率先打造“一网一平台”，纳税人只要登录平台，就能办理90%以上的地税业务，提升税务管理效能；公安部门借助“江阴公安微警务”平台，实现了治安、消防、出入境等130项公安业务的全程电子化、“不见面”办理。 二是变“企业跑”为“部门跑”，“代办制”“快递送”实现区域办理全覆盖。针对不能网上办的事项，专门组建市镇村三级的代办员队伍，做到分工协作、分级代办、上下联动。目前，全市共有近300名代办员，已累计为20余个重点重大项目提供了代办服务。此外，对于近三十项业务，提供办件窗口的快递送服务。通过与邮政合作提供执照寄送服务，从而保证审批结果的不见面送达。

“数据网间走”和“代办员多跑路”促进了线上线下、前端后端的深度互动，向基层延伸审批服务触角，大幅降低企业和群众的时间和经济成本，实现政务服务“最多见一次面”。截至目前，江阴已公布“不见面”审批服务事项1153项，其中“不见面”（含见一次面）823项，办件量排名前20的审批服务事项“不见面”办件率达98.5%。

（三）以“大监管”“集成服务”实现共治共享的有效

1.宽进严管，多元立体，推进“全流程”闭环管控

基层传统监管体系在理念上重事前审批，以批代管；主体单一化，以政府管制为中心；模式粗放低效，特色化不足；部门分散监管难形成合力，透明化程度不高。为适应市场环境的变化需求，江阴在监管机构一体化的基础上，着力打造“123”新型多元立体监管体系，初步形成事中事后监管共治格局。

扭住“一个核心”，突出信用监管。出台信用管理办法，强化工程建设、食品药品安全、环境保护、电子商务等重点领域的信用监管。以红黑名单公示制实现诚信激励和失信惩戒，2017年度红名单企业18家，税收失信黑名单7家、环保失信黑名单1家，失信被执行人企业4家。

把握“两个基本点”，突出监管与审批、执法协同和日常与行业监管协同。部门之间立足“江阴政务信息网”落实好信息双向推送机制，确保审批、执法、日常监管形成闭环；原职能部门依法履行行业监管职责，各个承接职能部门负责日常监管，实现管罚分离，并依托首问负责、联合（专题）会商、案件移送抄告等制度实现日常与行业监管协同运作。

联合“三大主体”，突出群众、社会组织与技术。“一案一奖励”调动基层群众积极性，针对生态环境、国有财产保护、食药安全等领域违法行为进行举报，最高可奖励3万元；支持行业协会和中介机构参与市场监管，增强监管的专业性；充分发挥现代化监测设备与物联网、大数据的融合运用，实现了全天候、全时段监管。

2.智慧网格，一支队伍，推进“全能型”综合执法

长期以来，各部门执法职能交叉、权责不清造成多头执法、分散执法现象严重；基层行政执法“看得见的管不着”“管得着的看不见”窘境亟待突破。江阴在理清执法权责的基础上，构建市镇两级的综合执法体系，实现基层执法精细化。

一是盘活存量，推行“一支队伍管执法”。市级层面，成立综合行政执法局，归并组建7支执法队伍，实现“一个领域一支队伍管执法”。镇街层面，按照重心下移、力量下沉的要求，打破原有条线限制，在各镇（街）组建综合执法局，实现“一个镇街一支队伍管执法”。

二是发掘增量，以智慧网格强执法。基层网格化管理为强化行政执法提供新思路，注入了强劲动力。江阴划分设定市镇村三级综合网格，并将“人、地、物、事、组织”等要素全部纳入网格。建设统一的综合管理指挥平台，配齐配强“一长五员”⑨，实施“双轨运行”模式，实现事项及时流转与处理。推行“双随机一公开”执法监督模式，加强行政执法全过程监督。江阴周庄镇创新“公安网格”，实现“公安网格化防控平台”与“综合管理指挥平台”无缝对接，强化执法处置的专业效度，目前已经实现在全市进行经验推广。

智慧网格延伸防控触角，既引入基层群众参与治理，及时发现问题上报平台又依托全要素综合网格和“双轨运行”模式，解决面广量大的基层执法问题。截至目前，99.14%的上报事件在镇（街）及村（社区）层面得到了化解，实现了“小事不出村、大事不出镇”。

3.资源集成，社会共建，推进“全方位”生活服务

“就中国行政改革而言，行政权力的配置是起点而不是终点。社会最关心的是能否有效提供公共产品与公共服务。”[6]无论是简政放权，抑或是放管结合，最终都是要落到优化服务之上。针对基层普遍存在服务内容与方式单一、服务平台分散的问题，江阴秉持“政府主导监管、市场主体共建”的理念，将现有生活服务项目纳入一体化平台，做到所有生活服务项目、各类便民服务主体能进必进，打造温馨周到的市民生活服务体系。

立足“三大载体”，实现服务资源集成化。深化整合全市原有各类生活服务资源，由城管部门牵头、广电部门负责打造江阴生活服务 “最江阴”APP，首轮整合27个部门的45个服务功能模块，目前已全面上线。与此同时，深挖市民卡、12345公共服务热线功能，形成生活服务平台 “三大载体”；立足“五大模块”，实现服务内容全覆盖。行政服务由行政审批局牵头，依托“互联网+政务服务”和代办服务完成全程网上办、全域帮着办；公共服务是由市大数据中心牵头，医疗、水电煤、文教等事项均可在手机客户端自助办理；便民服务依托现有“12345”公共服务热线“3号键”，实现群众诉求及时处置；公益服务由民政、宣传部门牵头做大平台，涉及微讲堂、法律援助、志愿者招募等；资讯服务由宣传部牵头，整合现有电台资源，实现主流媒体与潮流自媒体深度融合。

江阴“全方位”的生活服务打破了原有服务内容单一化和主体中心化的局限，凸显“大服务”的理念，重构了政府、市场与社会的关系，发挥政府与市场的整合优势和基层群众的自主性优势，实现基层治理的共治共享。

三、“天花板”制约：县域“放管服”改革的现实困境

从部门、政府和社会的角度出发，“放管服”改革的实质是“打破地域、层级和部门限制，对政府部门间的、政府与社会间的关系进行重新整合，依靠政府机构间及政府与公私部门间的协调与整合提高行政效率，打造一个具有包容性的政府。”[7]一系列的县域改革实践围绕这一本质展开，在关系重组、职责重构、资源重配、体系重整上取得了突破性进展，但是围绕构建有效政府的目标，仍然面临一些难啃的“硬骨头”。

（一）外部约束

1.纵弱横强：上级管理部门与基层数据互通步伐不统一

“大数据时代的来临在对碎片化的部门体制带来强烈冲击的同时，也为我们从中突围提供了难得的机遇，即可以利用大数据整合公共管理信息的优势，着力于加强机关之间的信息的流通与共享来更好实现行政一体化的整合与协力。”[8]大数据在县域改革发展中的融合应用确实为打破条块分割、信息壁垒提供了强有力支撑，却也衍生出了新难题，即在县域拔掉“数据烟囱”之后，上级部门数据的条块分治会进一步压缩县域大数据平台的上升发展空间。

不少县域政府虽然高效汇集全市各部门的基础数据资产，但是关键的问题在于纵向贯通国家、省、市三级数据共享交换平台尚未建成，并且省级层面仍未完全开放端口与权限，甚至在一个部门内的系统之间都是彼此独立。同时，各市县区都设有自己的平台系统，针对不同领域事项需要反反复复进入不同的平台。跨层级、跨地区的数据共享互通无法依靠基层实践实现突破，上级管理部门数据平台的碎片化和局部化一定程度上会束缚基层以部门数据互联推进高效政务服务的步伐与水平。将政府信息共享上升为省级行为和国家行为，由更高层级部门牵头强化建设，方能真正突破信息孤岛问题。

2.先破后立：改革实践与法律政策的不匹配

“改革有两股力量非常重要。一股力量是凡遇到困难问题，总有人想办法突破，这是原动力。另外一股力量在上层建筑里，对底层的、地方的自发改进和改革的做法，给予合法承认与保护。”[9]一场改革的推进通常是以底层自发探索实践为原点，经由中央局部承认与全面承认，最终上升为立法行动。因此，地方的创新实践是要超前于现有的体制和法律政策。对于缺乏立法权的县域地方政府而言，推行改革试点，打破体制藩篱，不可避免要挑战上位法律，受到上级政策得冲击与阻碍。例如，就企业注册登记而言，设立行政审批局集中许可事项，统一签发营业执照，有利于企业开办登记的便利化和高效化，但是这一做法与国家工商总局出台的文件存在冲突。国家工商总局于2018年1月出台两项文件⑩，要求严格规范营业执照签发和清理规范外商投资企业授权登记工作，这就表明不能以工商以外的名义给企业发放营业执照，同时外资企业登记不能再委托。而现在由行政审批局发放的营业执照都是统一加盖审批局公章，这样发出的营业执照会给企业带来不必要的麻烦。倘若两个企业同时招标，一个企业的执照是由审批局签发，那么另一个企业就可以举报该企业执照存在可疑性，那么企业又需要来回获取证明以核实，反而增加企业的负担。同理，外资企业登记也不能划转给审批局，只能由市场监管局自行审批。

（二）内生痛点

1.赋权放权质量与基层承接能力之间的矛盾

放权赋权作为“放管服”改革的“当头炮”，其精准落地与否往往取决于基层能否顺利承接。然而，“接不住、接不好”的难题在基层改革进程中普遍存在。究其原因，是在于赋权放权的质量不高造成了基层承接能力不足。一是人、财、权划转的不同步性。在实际操作中，囿于部门利益和程序冗杂，不可避免出现“放权不放人”“放权不放财”等现象。二是权力下放的不科学、不对位。诸如市场监管、安监、环保等领域事项专业性过强，令基层部门很难承接。三是赋权放权推进进度过快。面对此前未接手过的事项，基层人员学习并进入状态需要一个过程。不少镇街在机构平台和人员上都已配齐，但是短时间内人员很难具备成熟的办事能力。

2.人员队伍素质不高与复合型需求之间的矛盾

精简高效的队伍是实现“宽放”“善管”“优服”的有力支撑。然而，机构人员精简化与政务服务高效化的双向目标互动，构成了对行政队伍素质要求的重塑。群众对于审批服务的便利化、高效化需求催生出政府审批的 “集中办”“马上办”“一次办好”创新实践，同时在机构人员精简化的趋势之下更倒逼审批人员从“单科专家”转为“全科能手”。作为行政审批改革的两种典型模式，行政审批局和行政服务中心虽然在改革举措上存在一定差异，但是两者基本逻辑都是依托事权和人员的集中，以降低行政成本，提升整体效率。在不增加行政编制的前提下，审批人员往往需要一岗多能，独立应对多个部门的审批事项；同理，在县域推行综合行政执法是为回应多头执法、执法扰民、基层执法力量不足等诉求，有力提升执法效率和水平，但重心下移与力量下沉也倒逼基层执法人员的 “全能化”。乡镇综合执法局承接来自上级赋予的城管、安全生产、市场监管、劳动监察等多个领域的执法权限，实行“一队伍管执法”，加之基层事项面广量大，错综复杂，这就意味着乡镇执法人员必须具备综合业务素质，能够妥善处置各类执法问题。

3.政务服务标准化与服务体验个性化之间的矛盾

“持续‘放管服’改革重塑的政务服务应该是‘点菜式’服务，着眼于民众需求，从最迫切、最突出的问题入手，实现公共服务的全响应。”[10]优化政务服务的关键是变“政府端菜”为“群众点菜”。然而，当前县域“放管服”改革重覆盖的广度和服务方式，而轻服务深度和精准度，尚未真正以用户视角提升政务服务的体验。笔者在调研过程中发现，相比企业而言，基层普通民众并不太在意审批时限压缩到多低的程度，往往更关心服务过程中的体验。排长队、大厅环境的嘈杂、喇叭叫号服务的传统低效等问题都会影响办事群众的体验感受，而当前政务服务标准化建设尚不能满足这些个性化的体验需求。

四、结论与讨论

“放管服”改革不是目的，只是手段，其最终目标指向是建立一个“有效政府”。当前，在“放管服”改革浪潮之下，各地涌现出不同的实践路径，如浙江的“最多跑一次”、广东佛山的 “一门式”改革、上海的“一网通办”、山东的“一次办好”等。江阴的“集成式”路径与其他地区样本最大的区别在于“集成”，是对改革方法论的一种革新。这种改革路径不再是谨慎地“摸着石头过河”，而是面对已浮出水面的石头，“摸着石头过河”，乃至敢于遇水搭桥，对于河对岸拥有更明晰的预期。“集成”既是政策、试点经验的集成，也是针对现实问题提出一揽子解决方案，以及不同领域之间的集成，因而江阴的“集成式”路径事实上将诸多领域试点政策和经验融汇于自身改革之中，并结合治理需求突出江阴特色，江阴亮点。基于“集成式”的“放管服”改革实践，江阴在政府治理效能上初步实现了有限之下的有效、联动协同的有效与共治共享的有效，初步建立起“有效政府”。“系统集成”的改革方法论对于其他县域地区改革具有示范意义，并且其所面对的内生痛点和外部约束同样值得其他地区进一步思考。

针对县域“放管服”改革的未来发展，或许需要进一步追问：政府在“放管服”改革中到底应扮演怎样的角色？“放管服”改革是一项系统性工程，政府毋庸置疑是整个改革的中枢，但绝非是唯一主体。政府是改革的推动者，同时也是被改革的行政主体。究其本质，“放管服”改革是对政府、市场与社会之间关系的重新整合，因而改革的成效并不是由政府自身进行评估，而是交由企业、群众、社会组织等多元主体加以评判。无论是简政放权，抑或是放管结合，最终的落脚点都是服务社会整体利益，为不同主体提供优质的公共产品与服务。这就意味着政府角色的定位是从有限政府走向有效政府，充分调动多元主体参与治理，并在自主性的释放过程中，让他们切实感受到改革的红利。这一点与当前所倡导的 “国家治理体系和治理能力现代化”相契合，治理现代化的本质诉求是重塑治理体系，实现政府与公民协同治理，以共建共治实现共享，即走向善治。这也是本文“有效政府”内涵的关键。因此，县域“放管服”改革不是为了改革本身，而是要以政府自身变革推动全域制度体系的完善与成熟，以多元主体的协同共治最终实现政府与社会的善治。

注释：

①“权贵体制”是清华大学社会系孙立平教授在《撬动新一轮改革的历史进程》一文中提出。他认为，“权贵体制”是新一轮改革所要改的对象，也是改革最大的阻力。这一体制最突出的特征是权力与市场相结合，具体表现为国进民退、暴力维稳、强征强拆、纵容反腐。

②六次重大节点分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，均在政府职能转变方面取得了重大进展。

③之所以选取江阴作为研究对象，是在于江阴作为江苏省唯一的县级集成改革试点，在“放管服”改革上创新了“集成式”实践路径，为县域改革与发展贡献了智慧。2017年7月，省委办公厅和省政府办公厅联合下发 《江阴市县级集成改革试点总体方案》，江阴成为全省、全国首个县级集成改革试点县市。江阴集成改革以行政体制改革作为先手棋，撬动政府改革，从而推动经济体制、生态文明体制、开发开放体制、城乡发展一体化体制、社会事业体制、党的建设体制等其他六大领域改革的全面开花，实现“1+1＞2”的改革集成效应。

④“有效政府”在本文中的内涵包含三个方面：一是有限之下的有效，指向 “扁平化政府”“法治政府”；二是联动协同的有效，指向“高效政府”“智慧政府”；三是共治共享的有效，指向“服务型政府”。

⑤集成改革是比单项改革、综合改革系统更为复杂且难度更大的改革，本质上是一种“系统集成”的改革方法论。笔者将“系统集成”归结为谋划和操作两个层面：一方面在谋划上突出系统集成。无论是思路谋划还是方案起草上，既要考虑关联的钳制要素，以系统化协同化思维作集成式推进，强化顶层设计的作用，又要融入其他省级改革试点的政策，强化政策集成；另一方面在操作上突出系统集成。从县域层面群众和企业最关心的热点难点出发，围绕问题根源作一揽子解决的方案，强化方案举措的集成。坚持以点带面，坚持整体推进与重点突破良性互动，强化领域、层级的集成。

⑥2010年4月，徐霞客镇被中央编办确定为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，是全国首批四个国家级扩权强镇试点镇之一。在改革过程中，形成“全面加强党的领导、便民服务一中心、综合执法一队伍、镇村治理一张网、指挥调度一中心”的“1+4”试点经验。此次江阴集成改革是要在全市域复制推广徐霞客镇范式。

⑦“三局三中心”统一于2017年10月9日挂牌成立，是指城市综合管理局、综合行政执法局、行政审批局、政务服务中心、综合管理服务指挥中心、社会救助中心。

⑧ 江苏省全面推进“3550”改革目标，即：开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、工业建设项目施工许可50个工作日内完成；江阴的“2440”目标是指开办企业在2个工作日内完成、不动产登记在4个工作日内完成、工业项目施工许可在40个工作日内完成。

⑨“一长五员”：网格长、网格员、督查员、联络员、巡查员以及信息员。

⑩2018年1月5日工商总局办公厅发出 《关于严格规范营业执照签发等工作的通知》，要求营业执照的法定签发单位是各级工商行政管理部门或履行工商职能的市场监督管理部门，不得在营业执照上加盖非法定签发单位的印章；1月23日，出台《关于清理规范外商投资企业授权登记工作的通知》，要求纠正未经授权或超越授权范围擅自改变外商投资企业登记机关、违法签发营业执照的行为；各级被授权局擅自将外商投资企业登记职能再授权其他行政机关行使的，该行为无效。