情感治理：城市社会治理精细化的实践与创新

王凡荣 仓基武

（上海宝山区委党校，上海 201901）

十九大报告指出，“加强和创新社会治理，要打造共建共治共享的社会治理格局……通过加强社会治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动”。2017年6月12日，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。意见中指明了城乡社区是社会治理的基本单元这一基本逻辑关系。并提出“坚持以人民为中心的发展思想，把服务居民、造福居民作为城乡社区治理的出发点和落脚点，坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享”的治理格局。2017年3月，在全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，“城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。”

因此，社会治理精细化与否直接关系到城市发展、关系到社会和谐稳定和人民生活水平的整体性提高，因此，提升社会治理精细化水平势在必行。

一、社会治理精细化的起源、研究现状与存在的问题

（一）社会治理精细化的起源

“精细化”是舶来品，原义是针对企业管理过程中如何实现生产、管理、资本的专业化，从而达到企业精细化管理的目标。

2005年，国内学者才开始对精细化管理的相关理论和实践进行研究，但焦点多集中于企业管理、医疗、交通等领域和行业[1]。而自党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”开始，精细化研究方纳入到社会治理领域，体现了创新社会治理目标的再次升华，也为社会治理的未来发展指明了方向。

（二）社会治理精细化的研究现状

对现有文献的梳理可以发现，当下针对社会治理精细化的研究，多从以下几个方面展开。

1.社会治理精细化的范式研究

宏观、微观两个层面是探讨社会治理精细化的不同途径。赵孟营（2016）从方法论角度论述微观层面研究的天然不足，提出需要从规范化、科学化和人性化等基本目标方面整体性推进宏观领域社会治理精细化实践。孙涛（2017）从整体性视角出发，探讨思维方式、政府组织结构方面不足，提出治理结构、体系、工具、流程、制度和理念六个方面需要整体推进。刘中起等（2017）从微观角度出发，以上海“1+6”文件出台为背景，指出通过建立网格化综合管理的形式，实现社会治理精细化，形成多元协同共治的局面。除此之外，微观研究方面还包括陈思、凌新（2017）从社会组织效能提升的角度着手，全文通过梳理社会组织参与精细化治理的功能优势和效能输出路径，认为应该在提升社区公共精神、社会组织自身和政府等三个层面着力。

2.学科创新发展的角度

目前研究多集中于公共管理学科的角度。吴新叶（2016）基于“过程论”角度，认为应从以公民价值归属、多元主体能动性、目标实现程度三个方面打造精细化治理的框架体系；薛泽林、胡洁人（2017）从提升政府治理效能方面，以“S-A-RS”模式分析，探讨政府全责与治理绩效之间的关系，认为应从治理结构、治理主体权责、信息技术等方面构建治理主体之间的协作关系，实现机构重组和政府职能的转变。

除此之外，党建学科近年来也不断有学者尝试对社会治理精细化进行分析。李永忠（2017）从党建角度论述社会治理精细化的理论、价值和实践，认为社会治理精细化与共产党的治理目标相契合，体现了政党的主体地位和党对国家事务统筹管理，并从治理向度、视界、目标和手段四个方面构建社会治理的政策价值体系，同时，强调共产党必须要强化政党统领意识、政党价值观和社会响应能力，从而根本上厘清在社会治理精细化中代表谁、领导谁、领导力等问题。

3.针对社会治理精细化的反思

研究主要针对精细化自身存在的困境与不足进行的探讨。王阳（2016）从政策的制定到实践操作，认为政府“社会治理精准化”目标的制定，体现了政府治理理念的转变，但精细化存在 “过制度化”危机，导致社会治理失准。因此，提倡制度精简、多元参与，强化政治引导，激发基层活力，回归治理的问题导向。

（三）存在的问题

目前国内在探讨社会治理精细化方面，首先，关注多元主体参与、协同治理，以问题和社会需求为导向，高效准确地解决社会问题[2]。其次，精细化治理习惯于在技术层面做文章。如提高社会服务标准、建立操作规范、加强法制保障、改变机构职能转等方面（陶希东，2016）。

但是，相关研究存在明显局限性，即研究中忽视了社会治理精细化的本质内涵。习近平在2014年十二届全国人大二次会议上海代表团全团审议中指出，“社会治理核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”。诚然，精细化治理的主体是人，落脚点也是人。抛开人的主体地位谈精细化必然成为无源之水、无本之木，因此倡导的参与式治理就是激发人的积极性，协调各方利益，当然一旦将人的因素囊括进精细化治理脉络之中，就会发现社会治理仍面诸多挑战，这也直接催生了本文需要重点关注的内容和着力解决的问题。

本文拟以上海市宝山区H小区 “公共客厅”为例，着力探讨社会治理尤其是面向社区治理过程中，民众情感因素的生成模式，以空间设计、机制和运作逻辑为主线，探讨社会治理精细化的理论框架和实现路径。

二、精细化治理的新实践：“公共客厅”

（一）“公共客厅”的背景

社会治理自身存在复杂性和不确定性，加之当下我国社会主要矛盾的改变，也为国家治理方式方法转变提出了现实的依据。从党的十四届三中全会提出“政府经济管理部门要转变经济职能，加强社会管理职能”，到十八大报告中提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会新型管理体制”。十九大报告中更加明确提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这些变化不仅仅只是国家在政策层面的话语转换，更是一种现实回应和治理理念的转变。

然而，面对如此巨大的变化，我们仍要清醒看到，“当前我国社会治理模式转型在宏观制度结构和中观政策设计上有许多重大改革突破，但仍需重视实践中社会治理机制改革创新的瓶颈问题”[3]，社会治理已经做到了改革，但是还不够精不够细。以政策层面为例，2014年，上海市委出台了“创新社会治理，加强基层建设”的“一号课题”，其中就对街道的招商引资职能进一步剥离，使得街道层面有更多的精力、资源下沉到一线基层，但社会治理是一项复杂的系统性工程，如单就制度设计而言，可以发现，制度的良好设计并没能从根本上解决社区治理的深层矛盾和问题。同时，制度的转变虽有治理与政府绩效的提升因素暗含其中，但与硬性的权力相比，柔性的治理愈发迫切。因此，如就相对微观的社区治理而言，“人及其情感的维度始终暗含在社区治理当中，同时也应该更清醒地认识到当前社区治理实践中对制度和技术的凸显以及对人及情感的忽视”[4]。而这些不利又在一定程度上制约了社区治理乃至社会治理水平的提升，使之成为当下社会治理的瓶颈，无法实现制度创新的初衷。

（二）“公共客厅”的运作机制

H社区是宝山区Z街道较有代表性的小区，以本地人、支内回沪人员、拆迁户为主，老人和弱势群体相对集聚，是一个典型的售后公房小区，过去以脏乱差而“闻名”，群众工作异常难做。

2016年，上海市委开展以“补好短板”为主题的重点调研课题，通过“五违四必”大整治活动，Z街道依托住宅小区综合治理工作成果，积极探索打造居民区自治共治和服务群众的社区居民 “公共客厅”平台，畅通服务群众“最后一百米”。

1.物理空间创新结构

“公共客厅”是居民区规范化、共享型、开放式自治共治的公共空间，在建设之初，就确定了“中心厅”加“群星厅”的建设模式。其中，“中心厅”是指物理空间相对集中或相近，兼具办事、议事、养老、居家等多项功能于一体的一个或一组综合服务平台；“群星厅”则是充分利用社区中的楼道、步道、中心绿地、广场等场所资源建设的一批特色公共平台，主要包括“异香大舞台”的活力型客厅、小花园里的温馨型客厅、楼道大堂内的迷你型客厅和健身步道上的移动性客厅等。

在探索打造社区居民“公共客厅”的过程中，Z街道及H社区始终秉承规范、共享、开放、自治、共治的理念，紧密围绕社区居民的需求和“急难愁盼”问题，以推进居民区服务群众规范化建设为主线，努力把每个居民区建设成为组织健全、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的“异香家园”。

2.“线上线下”协同发力

为了夯实服务群众新平台，Z街道通过两个“公共客厅”齐建设的形式，将社区服务链接互联网，实现了“线上”+“线下”齐覆盖的特点，弥补了传统治理过程中单线发力的不足。

在建设“异香家园”线下实体“公共客厅”的同时，通过“互联网+”的模式，依托“社区通”为载体，积极打造线上虚拟“公共客厅”，夯实居民区服务群众两大新平台，畅通服务群众“最后一百米”。

其次，自治共治共发力，充实社区治理强动力。H社区依托Z街道正在实施的住宅小区综合治理工作，使小区内的环境面貌得到了大幅改善，通过这些看得见摸得着的治理措施，提升了居民对社区工作的认可，为今后固化自治共治工作治理成果，优化社区治理环境打下基础，也让居民的满意度和获得感得到持续。

3.多元主体共同参与

线上“社区通”平台除了提供居民自治的通道外，也通过引导网格化、民警、驻区单位、社会组织等力量的介入，很好的将自治共治工作有机融合在平台中，为解决社区居民“急难愁盼”问题提供了强大平台支持。

H小区围绕小区综合治理后新建的 “四亭一园”，在“社区通”开展取名、投票、挂牌等自治系列活动，激起社区居民自治参与热潮和好评。又如，平台上的民警及时发布警情，提醒社区居民警惕进出小区的可疑人员，在收获居民点赞的同时，为社区的平安提供了有力保障。（Z街道办事处T主任）

4.情感体验高度关切

滕尼斯最初提出的社区是与社会相对的，体现的是一种共同体精神，这种共同体最明显的特征就是其氛围是充满温度又相互体恤的，这与冷漠的、陌生的、理性算计的现代社会形成了鲜明对照。

以往，社区职能部门在解难纾困时，程式化明显，缺乏情感性支持与关切，居民、居委、辖区单位之间变成了简单的工作关系。

而两个客厅建设之后，在社区治理过程注重情感性表达与体验，不仅在治理过程中以问题为导向，解决居民的现实关切问题、关注居民问题解决的结果，而且以“社区通”为突破口，面对社区居民在线上提出的问题，通过对流程、处理过程等方面的介绍，采取“过程和结果”同样重视的模式，用社会工作专业的“移情”方式，即解决居民的困难，又能理解居民，站在居民的角度，提升答疑解惑过程中的情感性交流比重，让成为居民的“贴心人”“知心人”不再成为口号。

H小区居民区在解决古筝扰民这件事情上，除了在线上及时回复、告知的前提下，还将线下解决问题的过程及时在平台反馈，扎实解决问题的全链条，并将最终的解决结果展示给所有平台上的居民，获得较好反响。（H居民区W书记）

（三）“公共客厅”的运作逻辑

抽象来看，社会治理体系就是塑造社会生活秩序系统的一套结构性制度安排，政府和社会力量是维系社会生活秩序体系的重要依托，但这两种力量的权力来源并不相同，政府权力来自于科层体系的强制权威，而社会权力则来自于社会契约与协商认同过程。相较政府权力，社会权力无论在培养方面，还是在协商方面都具有天然的“后知后觉”性，特别是传统人情社会秩序淡化以及 “单位制”的解体，巨大的社会流动，摧毁了人与人之间赖以联接的基础，“人情淡漠”、“不理解”、“冷漠”等，不仅成为政府、学界的专业术语，更成为现实生活的真实写照，由此引发的治理困境不断地牵扯着政府、基层村居社区工作人员等的精力。

而回顾H小区的“公共客厅”的实践，我们能够清晰梳理出其背后运作的根本性逻辑，就是要形成社区情感共鸣和支持体系。

1.打破区隔，拓展空间边界

“物以类聚、人以群分”，作为群体性物种，人无法脱离社会而生存，这决定了人与人之间，人与社会之间必然存在各种各样的连接，而这种连接即为我们常指的关系。故关系成为治理涵义中的关键性向度。只有在协调、融洽的社会环境中，协商议事的模式、民众参与的格局才能成为可能，各项社区事务才能得以合理有序地进行。

空间聚集，方为情感沟通与交流提供可能。不同社会历史背景下，人与空间相互之间形塑并生产不同的社会关系和社会秩序[5]。社会学者在论述空间研究的过程中，认为空间特别是公共性的空间不仅是社会交往的重要形式,更是人与人交往、社会关系建构的抽象性的空间,所以，社会形塑了空间，同理空间也形塑了社会。

城市社会寸土寸金，空间的逼仄与区隔导致了人与人之间交往的减少与人情的陌生，无法建立人与人之间的纽带、拉近人与人之间的情感，也就无法发挥参与社区建设的话语体系与社会关系的建构，更谈不上推动社会政治空间的再生产的作用[6]。

“公共客厅”的点面结合，“中心”与“群厅”的组合形式，进一步打通了空间的界限和区隔，通过直观、简洁的手段拉动居民之间的联系，空间的集聚效应显现，实现社区居民情感性交互，为社区事务的商洽、居民契约精神以及熟人社会的形成提供了前期的铺垫与准备，进而社区治理才能取得积极的效果。

2.智能社区，充分参与

“公共客厅”的组成不仅有物理空间，还包括网络空间，即“线上”与“线下”相结合的形式。“线上”模式的表现形式就是“社区通”的使用。“社区通”的使用具有几个特点，首先，利用实名制的形式凸显身份意识，建立社区精神高地。居委会干部、社区工作者、社区党员（含“双报到”党员）在网上集体亮明身份，引导社区建设，发挥党员带头示范作用、组织招募并分类使用社区志愿者队伍，培养社区服务精神。其次，“一站式”办公，破解群众办事难困境。利用网络实时的特点以及驻区单位（网格化中心、辖区派出所、社区服务中心等）网上集中办公的形式，一站式、便民、快捷，居民问题及时得到督办，牵起了居民与社居委等部门的心里连接，有困难找社居委不再成为口号。最后，“线下”信息，“线上”及时发布。社区活动、福利措施、制度安排等信息及时发布，以及居民的反映和态度能够第一时间表达出来，居民能够及时便捷地参与公共事务的话语体系中，避免“局外人”“旁观者”心态，培养了社区居民的参与精神和主体意识。

3.团队自治，提升社区社会资本

所谓社区社会组织是由社区中组织或个人在社区（街道、镇等行政区划）范围内单独或联合举办，在社区内开展以兴趣爱好、志愿服务等活动，以满足社区居民不同需求的民间自发性质的组织，是我国社会组织的重要组成部分。

社会组织作为当下社会治理的重要组成部分，具有自身的优势。具体体现在，一是间接性；二是稳定性、长期性。[7]引导和培育社区社会组织，最终的目的是实现社区社会资本的提升。在帕特南看来，社会资本产生于志愿性公民社团内部个体的互动参与，这种社团被认为是推动公民之间合作的关键机制，并且提供了培养信任的框架[8]。因此，可以认为社区社会组织是培育社会资本的重要载体。[9]

社会资本作为一种无形的资产形式，具备了一般资本的特性，它需要“投入”和“经营”，从而得到“增殖”和带来“收益”，并能够实现公共目标和公共利益。然而一旦社区社会资本缺乏，那么即便是具有极强的社区行动能力，社区也难以为继。

H社区以“公共客厅”的载体（线下）形式，“使各类活动有了开展的场地，大到50人的合唱队，小到10人的编织班，大家都能在公共客厅找到一片属于自己的小天地。”（H社区居委会主任D）

同时，H社区在社区社会组织培育的过程中，并非任由其自生自灭， “我们也在积极规范社区内的兴趣小组，合唱队、腰鼓队、排舞队、时装队、古筝班、编织班等等都是有团队名册，如果要入驻公共客厅开展活动，那团队的队长、日常管理、活动签到等方面我们对他们都是有要求的，务求团队自治。”（H社区居委会主任D）

社区社会组织的培养、社区社会资本的提升，目的正如李友梅等人所述，“协同治理抑或合作治理首先要解决社会力量对公共问题的持续关注，继而形成长效稳定的参与机制以及理性负责的参与精神”。[10]

三、结语

社会治理精细化具有多重维度，不再局限于基于理性的法律与制度设计。如同中国历来在社会治理当中非常重视情感的治理，在国家的治理体系里，情感是基本的、不可或缺的、具有核心地位的元素[11]。如果说社会治理精细化的制度建设、机制建设是“理”的层面的表述，那么情感性议题的思考则体现了社会治理的“情”的兼顾，这使得我国在社会治理当中存在明显区别于西方的社会表征，“我们似乎有着不同于西方的想象国家与社会的方式”。[12]

更进一步来看，加强对于情感的重视，本质上也与中国共产党的历史使命和初心是并行不悖的。这是因为，中国共产党自成立以来，一直充分利用了情感的模式，把它打造成感召普通群众参与革命行动的重要策略，因此，在意识形态、组织形式、符号体系方面都具有强烈的情感特征。[13]