中国国家机构教义学的展开＊

张 翔

中国人民大学法学院教授

宪法首先是机构法、组织法或者结构法。这从西文“Constitution”一词的本义就可以看出：宪法是关于国家组织结构的法。国家机构的法学原理也从来都是宪法学当然的组成部分。“世界各国普遍采用的宪法学体系是宪法学原理、基本权利保障和国家机构三部分。”1胡锦光、韩大元：《中国宪法》（第三版），法律出版社2017年版，第9页。但就当下中国的宪法学而言，学界一个普遍的共识是：与基本权利研究相比，中国宪法学关于国家机构的研究相对薄弱。2例如，秦前红教授、马岭教授分别在中国宪法学研究会2017年年会（2017年8月26日，长春）和首届中国宪法学青年论坛（2017年12月1日，武汉）上都表达了类似的看法。

这一状况已经不能适应我国法治实践发展的需要。我国全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理的现代化，包含着国家治理的法治化，要求运用法治思维去分析和处理国家机构的问题。我国当前与国家机构相关的众多实践，如司法体制改革、中央地方关系的法治化以及监察体制改革等，都对从宪法文本开始的规范性研究有越来越高的需求。宪法学对于国家机构的研究，必须回应以法律规范来规制社会生活的法治命题。通过对以宪法为核心的国家组织法的规范解释与理论体系化，中国宪法学要为相关领域的实践问题的解决提出方案。

笔者不避浅陋，尝试从学术史背景的回顾开始，探究“国家机构研究薄弱”的判断之由来，进而探讨中国国家机构教义学（释义学）的可能进路和需要考量的因素。初步的思考，供学界先进批评。

一、学术史背景：从“国家学”到宪法学

尽管“关于国家机构的研究薄弱”是宪法学界的共识，但“薄弱”并不体现在论文数量这一指标上。2015年，中国宪法学研究会为纪念成立三十周年，编辑了《中国宪法学三十年（1985—2015）》3中国宪法学研究会编：《中国宪法学三十年（1985—2015）》，法律出版社2016年版。一书。在该书的引论部分，韩大元教授根据中国知网对宪法学论文进行了统计。在所有106,829篇宪法学论文中，“国家机构”主题下的论文有32,930篇，占比30.8%［此项统计的另一个主题“国家制度”（18,071篇，占比16.9%）下所包含的“基层群众自治制度”“特别行政区制度”“民族区域自治制度”等内容，其中也有很大比例是与“国家机构”相关的论文］。而相比之下，被看作是过去若干年的“显学”的“基本权利”主题下的论文有28,601篇，占比26.8%（另外，“宪法学基本理论”论文27,227篇，占比25.5%）。从论文的绝对数量上看，更“薄弱”的并非国家机构的研究，反而是基本权利的研究。那么，宪法学界对“国家机构研究相对薄弱”的印象从何而来？

这里需要做一点学术史的回顾。一个初步的结论是：中国宪法学经历了重要的范式和方法论转向，而国家机构的研究却并未充分“预流”。4“预流”一词出自陈寅恪：“一时代之学术，必有其新材料与新问题。取用此材料，以研求问题，则为此时代学术之新潮流。治学之士，得预此潮流者，谓之预流。其未得预者，谓之不入流。此古今学术之通义。非彼闭门造车之徒，所能同喻者也。敦煌学者，今日世界学术之新潮流也。”陈寅恪：《陈垣敦煌劫余录序》，载《金明馆丛稿二编》（第3版），生活·读书·新知三联书店2015年版，第266页。

在现行1982年宪法公布施行之初，对“政权组织”的研究实际上是中国宪法学的重心。在针对新宪法的初步解说性作品中，国家机构都占据相对其他部分更多的篇幅。5参见人民日报出版社编：《〈中华人民共和国宪法〉讲话》，人民日报出版社1983年版；吴杰、廉希圣、魏定仁编著：《中华人民共和国宪法释义》，法律出版社1984年版。而更为深入的理论研究也更重视国家机构的宪法原理，6例如，有着非常广泛影响的著作，蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1992年版。而非基本权利理论。这一时期，教材在宪法学研究中具有重要引领作用，我们可以从中做一点观察。1983年由吴家麟教授主编的《宪法学》是当时发行量最大的宪法学教材，这本教材的第四编“公民基本权利和义务”只占全书篇幅的12%，而第五编“国家机构”占全书32%。此外，第二编“国家制度”部分中与国家机构直接相关的“政权组织形式”“选举制度”“国家结构形式”等内容占全书篇幅的19%。也就是说，与国家机构直接相关的内容占比达到51%，不可谓少。7吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版。在相当长的时间里，“人民代表大会制度的新发展”8如王叔文、周延瑞：《人民代表大会制度的新发展》，载《法学研究》1982年第3期；何华辉、许崇德：《人民代表大会制度的新发展》，载《政治与法律丛刊》1982年第1期。“议行合一”9如许崇德、何华辉：《三权分立与议行合一的比较研究》，载《法学评论》1987年第5期；吴家麟：《“议行”不宜“合一”》，载《中国法学》1992年第5期；童之伟：《“议行合一”说不宜继续沿用》，载《法学研究》2000年第6期。“国家元首”10如许崇德：《国家元首》，人民出版社1982年版。等与国家机构相关的议题，是宪法学研究的热点。

但在20世纪八九十年代，宪法学界对于国家机构问题的研究，还处在与政治学、组织学、行政学等学科共享话语系统的状态中。举例来说，在80年代，有两本讨论分权理论的非常有影响力的著作，一本是何华辉、许崇德两位先生于1986年出版的《分权学说》，11何华辉、许崇德：《分权学说》，人民出版社1986年版。一本是朱光磊于1987年出版的《以权力制约权力》。12朱光磊：《以权力制约权力》，四川人民出版社1987年版。阅读之后，我们会发现，两本著作在知识资源上都在引述亚里士多德、洛克、孟德斯鸠等人的学说，而具体内容都在于梳理分权的思想源流和制度现实，整体观感和学术气质颇为类似。我们知道，许崇德与何华辉二位先生，被公认为新中国宪法学的奠基人，而朱光磊则被归入政治学者。笔者用两本书的简单对比来说明问题只是管窥蠡测，但学界大体上应该同意这样的判断：中国宪法学在相当长的时期，与政治学存在知识、方法和话语上的纠缠。例如，林来梵教授曾深刻批判“政治学和法理学等其他社会学科即使以‘粗放型’的宪法问题研究也就足以轻易地替代了宪法学的劳作”的状况，认为这是一个“宪法学之悲哀”的情势。13林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第3页。

这似乎也是宪法学发展所必然经历的阶段，很多国家的宪法学都经历过与政治学、历史学以及其他学科分离前的混沌状态。例如，法律史学者米歇尔·施托莱斯对德国三月革命前的宪法学做了这样的描述：“这段时期典型的是，激烈的政治问题发展成了宪法问题，这不可避免地导致国家法讨论的政治化。政治理性和法律理性之间的界限常常不明显。”14［德］米歇尔·施托莱斯：《德国公法史（1800—1914）》，雷勇译，法律出版社2007年版，第96页。可以说，我国也存在过类似德国“一般国家学”的学术状态，表现为不区分“存在”（Sein）与“当为”（Sollen），不区分经验与规范，不区分描述与批判，整全但混沌的“国家理论”或者“宪法理论”。15参见［德］齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第1—2页。

对此种学科定位不明确、“政治化”的状况，中国宪法学界也有集体性的反思。韩大元教授指出：“在30年的发展中，学者普遍认识到单纯‘政治化’的宪法学与法治国家的建设目标之间存在冲突，认为这种过于‘政治化’的宪法学不利于宪法学自身的发展，也不利于法治国家的建设。”16中国宪法学研究会编：《中国宪法学三十年（1985—2015）》，法律出版社2016年版，第6页。此种“去政治化”反思的一个重要表现是宪法学界对于违宪审查制度研究的热情。关于“违宪审查”，学者们还使用“宪法监督”“合宪性审查”乃至“宪法司法化”等不同的概念，但其中蕴含的逻辑是一样的：只有将宪法当作法，让宪法像其他法一样可以作为针对具体实践问题做出规范性判断的依据，宪法才会最终具有法律属性。

在宪法学界投入巨大热情研究违宪审查制度的潮流中，2001年齐玉苓案的发生，最终刺激了中国宪法学在方法和研究范式上的转向。齐玉苓案及之后发生的若干法治实践中的具体争议，向中国宪法学界提出了重大的挑战。面对法治实践中真实出现的案件，一直在努力走向“司法化”的宪法学，必须能够提供知识和方法论支持。具体而言，就是宪法学必须为依据宪法规范解决实践争议提供教义学方案。在“宪法解释学”“规范宪法学”的主张下，中国宪法学开启了法教义学的转向。法教义学是“对于法律素材的科学体系化的预备”，17Uwe Volkmann, Veränderung der Grundrechtsdogmatik, JZ2005, S.261(262).或者“对给定的法律素材的体系性建（重）构”。18Wolfram Cremer, Freiheitsgrundrechte: Funktionen und Strukturen, 2003, S.17f.法教义学提供对实定法的论证，给出法律问题的解决模式。19参见［德］魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第137页。宪法学界开始努力完成法教义学的一般任务：通过对实定法的解释，将复杂的规范进行类型化，建构统一的知识体系和思考框架，并设定分析案件的典范论证步骤，法教义学为法规范的适用、为实践问题的解决预先作出准备。20Robert Alexy, Theorie der juristischen Argumentation,1991, S.308f.

这一转向仍然以老一辈宪法学家的奠基性研究为重要基础。例如，肖蔚云先生的《我国现行宪法的诞生》21肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版。和许崇德先生的《中华人民共和国宪法史》22许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版。为这场法教义学转向提供了重要的文本原旨和历史解释的资源。但在学术薪火的传承中，中青两代宪法学者确实表现出在方法论上的明显转变，其基本特征就是“去政治化”和对“规范性”的重视，强调宪法学作为法学的学术品格。这一过程，是自觉地走出混沌的“国家学”，走向规范性的“宪法学”的过程。23这里想顺带对近期由王旭教授引发的“国家学”的话题做一点批评。在笔者看来，预设一个独立于法秩序的“国家”并整全性地观察国家，是具有德国独特历史背景和文化背景的理论，并且在当代学科分化的背景下已然走向消亡。宪法学就是当代的国家法学。已经不存在现在的学科体系下不能做出有效回答而需要国家学“再生”的议题。正如田伟博士所评议的，当代德国残存的一点“一般国家学”的价值仅仅“在于建立一个跨学科交流的平台，作为一门辅助科学，为政治学、政治哲学、社会学、经济学和法学的合作研究提供契机”。（张翔、田伟：《国家法学需要再生吗？——对王旭教授“中国国家法学的死亡与再生”讲座的评议》，载中国宪政网：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12473，2018年1月12日访问。）整全性的国家学已经不再必要。而且，国家学话语背后所挥之不去的国家主义魅影，可能导致构成立宪主义反题的理论后果，必须极为谨慎地对待。参见［德］弗里德里希·迈内克：《德国的浩劫》，何兆武译，天津人民出版社2014年版，第63页；［德］米歇尔·施托莱斯：《德意志公法史导论》，王韵茹、李君韬译，元照出版有限公司2016年版，第110—111页。

但是，中国宪法学的范式与方法论转向的论题载体，主要是基本权利。通过在比较法上参考借鉴“基本权利的双重性质”“基本权利限制的三阶层分析”等教义学框架，主要针对宪法中的基本权利条款，学界展开了以宪法文本为中心的、规范导向的研究。经过十余年的发展，中国宪法教义学的基本权利部分，基础性的概念抽象和体系搭建已初步完成，其理论的精细化和对实践问题的解释力都在不断加强。与之形成鲜明对比的，是国家机构研究的裹足不前。尽管国家机构研究的论文绝对数量并不少，但其中以“规范分析—概念抽象—体系建构—实践运用”为基本特点的教义学研究并未充分展开。在一些教材中，国家机构部分的内容甚至主要是简单照抄、复述宪法和组织法的条文，缺乏主动运用文义、体系、历史、目的解释方法对宪法国家机构规范的解释和进一步体系化的自觉意识。一些较具学术水准的研究，又经常借助政治学、社会学、组织学、行政学、经济学乃至历史学、财政学的范式，法学内在视角的规范分析往往单薄乃至缺位。对人大监督、央地关系、司法体制改革等实践问题，宪法学所能提供的教义学预备也明显不足。

中国宪法学逐步摆脱政治话语的纠缠，从“国家学”走向了“宪法学”，在法教义学的总体方向上确立了学科属性。但中国宪法教义学的内部发展是不平衡的，基本权利教义学的繁荣反衬出了国家机构教义学发展的迟滞。国家机构研究未能在方法和范式上充分融入法教义学的洪流，并产出在质量和数量上能够回应法学规范命题和实践命题的成果，这才是学界形成“国家机构研究相对薄弱”印象的根源。

二、意识形态、事实描述与规范阐释

国家机构教义学的起步迟缓，当然与国家机构规范和基本权利规范在“可教义学化”程度上的差异有关。我们知道，欧陆法学传统中宪法学的教义化，24李忠夏：《宪法学的教义化——德国国家法学方法论的发展》，载《法学家》2009年第5期。与民法学的教义方法的引入直接相关。其基本内容是，将源自民法学的“建构的法学方法”运用于公法研究，相应地排除掉政治、哲学和历史观点，通过对教义的基本概念更详细具体的阐明，创立具有统一性的科学体系。25［德］米歇尔·施托莱斯：《德国公法史（1800—1914）》，雷勇译，法律出版社2007年版，第439页。民法教义学的重要方法乃是探寻私人关系中个人的请求权基础并将之体系化，此种方法对于基本权利教义学的建构具有直接的可参考性，例如，德国“二战”后就在模仿民法请求权体系的基础上，提出了基本权利作为“价值与请求权体系”的教义学方案，并在此基础上进一步形成了“基本权利的功能体系”这一教义学架构。26参见张翔：《基本权利的体系思维》，载《清华法学》2012年第4期。此外，在建立了合宪性审查机制的国家，个人基于基本权利而提起的大量诉请，又会不断为宪法解释机关创造释宪机会，相应的基本权利教义学发展也就自然会繁荣。而国家机构方面的争议解决，经常会诉诸政治过程，相对（基本权利规范）较少进入合宪性审查程序。尽管政治过程中的争议各方也会援引并解释宪法来形成论证，但较之合宪性审查中更具司法性的解释，其被解释和体系化的强度、精细度都较弱。更为重要的是，相对于基本权利规范，国家机构规范具有更强的意识形态性和政治现实关联性，也增加了其教义学化的难度。

宪法具有很强的意识形态性，产生和存在于复杂的历史和社会环境中，理解一国的宪法，当然需要历史的、政治的和社会的视角。但是，宪法学的研究也一定“不要混淆对象的政治性与方法的政治性”，27［日］芦部信喜：《制宪权》，王贵松译，中国政法大学出版社2012年版，序言第1页。避免因为政治性而歪曲宪法的规范性。笔者曾主张区分作为法律系统“自我观察”的“宪法学”和法律系统之外的、来自其他学科视角的“对宪法的研究”。28参见张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第6页。在此意义上，规范导向的宪法教义学研究在相当程度上是要“去意识形态”的。也就是说，即使宪法规范本身是意识形态的表达，我们也应该将其作为法律去分析建构其规范内涵，而非总是追问规范背后的特定政治诉求和价值判断。这一点对于国家机构教义学的研究尤其重要。在传统的政治话语下，国家被看作是阶级统治的工具，国家机构的问题被看作是阶级国家的政权组织问题，相比更具普适性的人权规范，国家机构规范具有强意识形态性。然而，如果宪法学研究总是停留在这个层次，就会导致对法规范做科学建构的任务无法实现。

以国家机构理论中具有根本性的权力的分立或混合问题为例。这一问题在宪法学上的讨论长期是意识形态化的解读。在近代的启蒙运动和资产阶级革命中，分权学说是自由主义学说的组成部分，是“自由”这一价值目标在政体问题上的自然推演。对于自由（特别是消极自由）价值的高扬，使西方政制思想的主流从历史久远的“混合政制”一变而为“三权分立”，并形成了延续至今的统治地位。自由构成了分权的正义准则。“在若干世纪中，分权学说是主要的政体理论，主张是以分权与否来区分自由社会和非自由社会的制度结构。”29M.J.C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers (2nd ed.) (Indianapolis, Liberty Fund 1998), pp.9-10.而“议行合一”说走向另外一个极端：强调权力的“统一”，并且赋予其与三权分立对立的强烈意识形态色彩。“‘议行合一’原则是社会主义宪法原则。……改变国家权力的运用形式，废弃分权原则，施行议行合一的原则，就是马克思主义关于打碎旧的国家机器原理的具体表现之一。”30许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第52页。“三权分立和议行合一是资本主义国家和社会主义国家各自确立其国家机关组织与活动的指导原则。”“三权分立与议行合一分属于两个对立的思想体系。其理论基础和立论目的迥然不同。”31许崇德、何华辉：《三权分立与议行合一的比较研究》，载《法学评论》1987年第5期。在意识形态和组织方式上，将三权分立和议行合一根本性地对立，将权力的分合问题与“自由/非自由”或者“资本主义/社会主义”的评价相勾连，是简单的政治化、意识形态化的思考方式。这本身并不是错误，但这种思考方式无法有效解释分权制宪法下的权力混合问题，或者民主集中制下的实质分权问题。

美国学者皮尔斯在对行政权的研究中指出：反对权力混合的三权分立学说经常被用来支持下列论断：“行政机关不能裁决重大的政治争议，发布具有拘束力的行为规则，裁决涉及私人权利的纠纷，或者裁决私人个体之间的纠纷。”32［美］理查德·J.皮尔斯：《行政法》（第一卷）（第五版），苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第39页。然而，现实却是“行政机关作出大多数重大的政策决定”“行政机关制定绝大多数的规则”“行政机关裁决绝大多数的纠纷”“各种职能经常混合在一家行政机关”……33［美］理查德·J.皮尔斯：《行政法》（第一卷）（第五版），苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第42页以下。对于类似这样的实践争议，简单的“分权能够保卫自由”的意识形态教条并无法给出任何有力的回答。同样，运用“权力要统一行使”这样的教条，也无法说明我国现行宪法下实际存在的权力分工。

回应的方案可以是经验科学进路的，也就是，对政治生活的事实、国家机构设立、运作和相互关系的事实状态进行描述，达致对经验事实的清晰认识。这种政治科学或者政治社会学的研究，有助于我们理解国家机构的真实状态，当然是对国家机构进行科学研究的重要进路。实际上，整全但混沌的国家学的分化方向之一，就是走向经验科学的政治学。也正因如此，魏玛时代的国家法学巨擘赫尔曼·黑勒被看作德国“政治学之父”。34［德］赫尔曼·黑勒：《国家学的危机 社会主义与民族》，刘刚译，中国法制出版社2010年版，译者序，第13页。但是，学科分化是因为科学研究任务的分化，经验科学的进路无法回应法学的规范性命题：根据宪法以及其他组织法，国家的权力究竟应该如何配置，国家机构应该如何设立和运作。这里的“应该”，是法律规范性意义上的“应该”，而不是正当性或者现实合理性上的。林来梵教授曾指出，我国“法学的国家观极为不足”，从法学上对于国家的认识和把握严重匮乏。他认为，再以“空洞的、具体内容不明的政治话语”去解说我国的国家机构是不行的，而一定要有“更具有规范性的陈述”，“这种陈述必须是法学性”的。35林来梵：《宪法学讲义》（第二版），法律出版社2015年版，第176、234页。也就是说，宪法学应该在不同于意识形态性的政治性解读和经验描述性的社会科学解读之外，发展教义学属性的规范阐释。

三、关键条款、体系建构与历史解释

国家机构教义学的展开，需要对宪法中国家机构规范的整体把握，也需要将宪法与其他国家组织法的规范进行总体的循环诠释。这是一个系统工程，需要一些初步的框架搭建工作。在笔者看来，将宪法中一些关键条款，置于整个国家机构规范体系中进行解释和理论建构，是首先需要展开的工作。

例如，《宪法》第3条规定的“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。作为国家机构的原则规范，必须能够得到充分的阐释，以规范性地说明宪法对国家的权力进行了怎样的分工，何种权力应有何种机关承担，不同机关的组织方式和活动方式，各机关的相互关系，等等。然而，现有对于民主集中制原则的解释，除了强调权力的民主性、权力行使的最终统一性这种政治性内涵外，几乎不具备任何规范性内涵。但在笔者看来，这一原则并非不可做宪法解释，也并非只能依据马克思主义的经典著作做政治解读。彭真在关于1982年宪法草案的报告中，已经说明：“根据这一原则（指民主集中制）和我国三十多年来政权建设经验，草案对国家机构做了许多重要的新规定，主要有以下几个方面。”36彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第568—570页。这一表述意味着，对民主集中制的理解不应该是原教旨主义的，而是在实践经验基础上的，是新的。1982年宪法将全国人大部分职权交由全国人大常委会行使，扩大全国人大常委会的职权、加强全国人大常委会的组织，在国务院实行并非民主集中制原初意义上的“总理负责制”，以及不再规定法院和检察院向人大报告工作，等等，都蕴含了对民主集中制原则做新的规范性建构的可能。彭真阐述的国家机构新规定“所遵循的方向和所体现的要求”有三个方面：“第一，使全体人民能够更好地行使国家权力”“第二，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”“第三，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”，37彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第568—570页。这些更是为民主集中制原则的实质内涵提出了解释上的新方向。王旭对这三点进行了学理诠释，认为可以分别概括为“民主制约原理”“机构效能原理”“机构耦合原理”。38王旭：《国家监察机构设置的宪法学思考》，载《中国政法大学学报》2017年第5期。这就是对民主集中制原则内容的新的教义学建构。此外，针对《宪法》第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，也需要在教义学上阐明“中央”“地方”“统一领导”“主动性”“积极性”等关键概念的前提下进行建构，以形成我国中央地方关系的宪法规范基础。

又如，国家机构职权的兜底条款。我们知道，兜底条款往往是进行教义学体系建构的重要依据，极具技术难度和理论魅力，国家机构教义学的展开应当重视对这些兜底性条款的解释。例如，1982年《宪法》第62条第15项规定了全国人大的“兜底职权”，表述为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，这一表述不同于1954年宪法的“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”。从“认为应当”到“应当”，其中实际上蕴含着1982年宪法对国家权力进行“合理分工”的新思想，同时宪法还规定“最高行政机关”“最高人民法院”“最高人民检察院”，如何理解这些“最高”，是理解我国人大制度下各机关关系的关键所在，也有待宪法教义学的充分展开。

国家机构规范的解释与教义学体系建构，在相当程度上需要回到制宪史背景中寻求历史解释的资源。在笔者看来，从1982年宪法起草前后的历史文献，包括中国共产党的十一届三中全会公报、邓小平《党和国家领导制度的改革》报告以及《关于建国以来党的若干历史问题的决议》等，都是重要的制宪史材料，从中可以了解当时的人们，特别是重要的“宪法工程师们”对于宪法国家机构部分的认识。对于国家机构规范的解释，经常需要进行此种历史的回溯，了解制宪当时的观念。例如，研究我国宪法的国家机构规范不可回避党政关系问题。这就必须回溯到1982年宪法起草当时，理解何以“中国共产党的领导”只规定在序言中，并且主要是在历史叙述中，而不进入正文的规范陈述。39“彭真主张把党的领导写入‘序言’，而不在正文中做强制性规定，来源于他对‘党的领导’原则的理解。他对工作人员说：党对国家的领导，不是组织上的，而是思想政治领导，方针政策领导。党的领导不能靠法律来强制，而是要靠自己的路线、方针、政策正确，靠自己的意见正确，自己的主张代表最大多数人的最大利益。”《彭真传》编写组：《彭真传》（第四卷），中央文献出版社2012年版，第1451页。此外，《宪法》第5条还规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，也是对我国政党与国家关系的规范陈述。肖蔚云教授指出：“写各政党和各社会团体必须守法，实际上主要是指执政党。执政党不以身作则遵守法律，法制就很难健全。”40肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第108页。我们对于宪法文本下党的领导与国家机构的法律基础的理解，需要此种历史解释的进路。

四、与总纲、基本权利条款的关联

还需要注意的是，国家机构教义学的展开不能局限于宪法第三章“国家机构”部分，要注意其与总纲、基本权利乃至序言的关系。

我国宪法的总纲中，有若干重要的国家机构关联性条款。比如《宪法》第2条规定一切权力属于人民和人民行使国家权力的途径。又如，《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是对国家机构的编制、工作原则、人员、监督等的全面规定，从中可以概括出若干国家机构教义学的原则。此外，总纲中，还有大量关于国家目标的规定，主要表述“国家发展”各类事业，这些规范构成对国家机构工作目标的设定，需要与国家机构规范做体系化的解释。

另外，宪法中的基本权利条款，在特定意义上也是国家机构条款。在国家权力的配置中应当考虑基本权利的因素，是现代立宪主义固有的观念。即使是卡尔·施米特也会认为，公民自由的观念导出了“分配原则”和“组织原则”这两个法治国的基本原则，前者是指个人自由的“先国家性”和原则上不受限制性，后者是指“国家权力由几个机构共同分享，并被纳入一个受限定的权限系统中”，为了保障个人自由而原则上受限制，是国家机构设置的基本前提。41Carl Schmitt, Verfassungslehre, 8.Aufl, 1993,S.126.基本权利对于宪法的国家机构部分具有明确的限制功能。这不仅意味着，在国家机构建立后，其职权行使不得不当干预个人自由，还意味着，在国家机构设立和国家权力配置时就应考虑如何有助于实现自由。

在此意义上，基本权利是国家权力配置的消极规范（negative Kompetenznormen）。42Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht Ⅱ, 25. Aufl, 2009, S.25f.也就是，设置国家机关、配置国家权力、解释国家机构规范，都必须将基本权利作为考量因素，避免国家机构及其职权的设置，直接导致损害基本权利的后果。这里体现的是基本权利的“客观价值秩序功能”。43Vgl. Pieroth/Schlink, a.a.O, S.25.参见张翔：《基本权利的双重性质》，载《法学研究》2005年第3期。“个人基本权利的空间同时也是国家权限的界限，该界限客观存在，并不取决于个人是否确实行使了自由或提出了相关请求。”44参见陈征：《国家从事经济活动的宪法界限——以私营企业家的基本权利为视角》，载《中国法学》2011年第1期。如果说，国家机构规范直接规定国家机构的设置、职权和相互关系，是在积极形成国家机构，那么基本权利就是起到消极的边界作用，也就是要求立法机关在制定组织法时，不能不当设置机构和职权，导致该机关特别容易损害基本权利。宪法中的国家机构规范对国家组织法的立法具有正向的形成功能，而基本权利规范具有反向的限制功能。在此意义上，基本权利规范就是消极性的国家机构规范。

宪法中的基本权利规范，有的会直接规定与国家机关行使职权有关的内容，例如，我国《宪法》第37条第2款规定“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”，《宪法》第40条规定对通信的检查只能“因国家安全或者追查刑事犯罪的需要”“由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序”进行。这些基本权利规范中的表述，是对国家机关的权限及其行使程序的直接规定，在主体、程序等方面对国家机构的权力配置设定边界，构成对国家机关及其职权配置的限制性规范。此外，还有一些基本权利条款中并没有关于国家机构及其职权的直接规定，但在具体的组织建构时，仍要考量基本权利因素，避免机构设置造成危害基本权利的可能。例如，宗教管理机构的设置必须避免不当干预宗教自由的可能，并落实《宪法》第36条第3款“国家保护正常的宗教活动”所课以国家的保护义务；此外，职业自由之于劳动就业管理机构，通信自由之于邮政、电信、互联网管理机构，艺术自由之于文化管理机构，诉讼权利之于司法机关，都是国家权力配置的消极规范。

五、面向实践

法学是规范科学，同时也是实践科学。通过对宪法文本的规范性描述，为实践争议问题提供解决建议，是宪法教义学的基本工作。45Robert Alexy, Theorie der juristischen Argumentation,1991, S.308f.国家机构教义学必须面向实践。国家机构研究的教义学化，在当下也有其明显的实践空间。

首先，各国家机构组织法的制定与修改。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“使每一项立法都符合宪法精神”，国家机构组织法的制定与修改也当然要以宪法为依据。宪法学对于国家机构规范的解释，必须回应国家机构组织法制定与修改中的争议问题。举例来说，在《人民法院组织法》的修订中，是否要对法院向人大报告工作的制度作出改革，是争议点之一。而这一问题的解决，有赖于对1982年宪法删除之前三部宪法中“报告工作”的规范变迁的解释，并说明既有的法院组织法和人大议事规则中相关规范与宪法的不一致状态。46参见张翔：《“应有的独立性”、报告工作与制度变革的宪法空间——关于〈人民法院组织法（修订草案）〉第11 条的修改意见》，载《中国法律评论》2017年第6期。又如，当下正在推进的监察体制改革，涉及在我国的国家机构中增设专门的廉政分支（反腐分支），这是一个新的权力分工。47参见林彦：《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，载《法学评论》2017年第3期。即使在未来可能启动修宪的情况下，相关的宪法教义也要说明：在既有的人大制度“先在的法教义学结构”48Vgl. Okko Behrends,Einfuerungsreferat: Das Buendnis zwischen Gesetz und Dogmatik und die Frage der dogmatischen Rangtufen, In:Gesetzgebung und Dogmatik,Okko Behrends, Wolfram Henckel (Hrsg.), 1988, S.9ff.下，新的权力分支的设置应当符合怎样的标准，才能够符合并推进人民代表大会制度的发展。党的十九大报告提出要“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责……完善国家机构组织法”，在这一进程中，国家机构教义学不能缺席。

此外，在当前的司法体制改革、中央地方关系等众多领域，国家机构教义学都是必要的学术准备。例如，针对中央地方的事权划分这一改革的重大问题，王建学提出了基于《宪法》第107条“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”的划分标准。在王建学看来，其中这个非常突兀的“和”字其实是该款前半部分“地方政府自主事权”和后半部分“中央委托事权”的区分界限。49王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。这种解释是否成立，可以讨论，但其基本方向就是在落实宪法教义学的实践功能。

六、结语

“国家机构研究相对薄弱”的判断，同时也是中国宪法学界关于开拓国家机构教义学研究的宣言。实际上，在教义学范式下对宪法国家机构条款进行规范释义和体系建构的成果正在不断出现。这一学术愿景，既是在完善中国宪法学的知识体系，也是在回应“国家治理现代化”的改革目标和“依宪治国”的时代主题。