规范文本、政制实践与学科贡献——一种中央与地方关系法治研究的前言*

郑 毅

中央民族大学法学院副教授

一、政治、财政与历史：中央与地方关系研究的知识背景

随着体制改革的不断深入，中央与地方关系问题的研究逐渐成为学术研究的新热点。这既体现在相关主题论文、著作的不断涌现，也体现在诸多重要学术会议在主题选定上对该问题的日趋青睐与重视。目前，对该问题的关注至少呈现三大新趋势。其一，对中央与地方关系的探讨逐渐突破了传统的政治学、财政学的话语体系，开始对公法学（尤其是宪法学）知识谱系形成渗透与融合，研究中央与地方关系的基本视角正在从政治制度的解构转向法律制度的构建与实施。其二，公法学界对于中央与地方关系的研究视角开始由最初的“法制化”逐步向“法治化”过渡：一方面，中央与地方关系的法制建设取得了一定的初步成果，自应开始着手于面向“法治化”的预判性研究；另一方面“法治化”本就蕴含了作为前提性的“法制化”的基础，两者在历史和现实的维度都需要良好的衔接与耦合。其三，中央与地方关系法治化的研究在一定程度上得到了普通民众的更多关注——驻京办的式微、各类国家级试点尤其是改革试验区的鹊起等诸多蕴含深邃中央与地方关系法治背景的时代元素已不再仅仅是学术研究的样本，更被贴上了引发社会舆论充分关注的“公共事件”的标签。

那么，学术界的相关知识储备又呈现出怎样的特点呢？有学者曾概括道：“中央地方关系体现在政治（包括立法、行政、司法权力的分配，但主要是行政权）、经济（主要是财政权）、军事（主要是军队指挥权）等方面，但核心在政治方面。”1周振鹤：《中国历史政治地理十六讲》，中华书局2013年版，第281页。从当前来看，对于中央与地方关系的传统研究，视角各有不同——政治、经济、法律、历史、比较等都是常见的观照维度——传统上，中央与地方关系乃是政治学和财政学的关注重点，与之相伴的，是中央与地方关系制度史研究的不断深化，这也导致该议题从术语到思路也常被打上前述学科的烙印。

第一，就财政学而言，其学科视角和专业关注基本奠定了现代中央与地方关系的经济基础。传统中央与地方关系的财政研究，聚焦于事权、财权（力）划分及其匹配的视角，有学者甚至认为，连作为当代中央与地方关系研究核心概念之一的“事权”也是源于财政学上“expenditure responsibility”的意译2在西方，“支出责任”与“财政联邦主义”关系密切，因此一直是中央与地方（财政）关系论域的重要关联性概念。See George Anderson, Fiscal Federalism: A Comparative Introduction, Oxford University Press, 2010, Chapter 2.——“当述及财政活动和政府公共收支时，多使用‘支出责任’（expenditure responsibility）；当论及政治统治和政府强制时，多使用‘政府权力’（government power）”，3冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版，第174页。财政学对相关议题的基础性建构作用可见一斑。4从财政学视角探讨中央与地方关系的典型著作如：安秀梅的《中央与地方政府间的责任划分与支出分配研究》（中国财政经济出版社2007年版）、文政的《中央与地方事权划分》（中国经济出版社2008年版）、谭建立的《中央与地方财权事权关系研究》（中国财政经济出版社2010年版）、傅勇的《中国式分权与地方政府行为：探索转变发展模式的制度性框架》（复旦大学出版社2010年版）、周波的《政府间财力与事权匹配问题研究》（东北财经大学出版社2009年版）、楼继伟的《中国政府间财政关系再思考》（中国财政经济出版社2013年版）等。

第二，作为传统国家治理议题，政治学同样对中央与地方关系问题给予较多关注。一般来说，政治学将中央与地方关系作为“府际关系”（inter-governmental relations）的下位概念予以展开。5府际关系包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系，参见谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第1期。因此，除了通论性质的宏观研究外，6典型著作如金太军、赵晖：《中央与地方政府关系的建构与调谐》，广东人民出版社2005年版；张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版。还涉及具体的府际关系类型，有的直面中央与地方的维度，7典型著作如周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版。有的则对该议题形成必要的视角补充。8典型著作如马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究》，浙江大学出版社2009年版。近年来，政治学基于国际体制改革的新面向反哺理论更新，涌现出一些令人耳目一新的成果。9典型著作如任进：《和谐社会视野下中央与地方关系研究》，法律出版社2012年版；郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版。

第三，基于我国长期以来的单一制传统，中央与地方关系议题也从来不乏制度史的研究，历史学的关注视角主要有三：一是以断代体为结构特征的中央与地方关系通识类著作；10典型著作如辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版；李治安主编：《中国五千年中央与地方关系》，人民出版社2010年版；杨小云：《新中国中央与地方关系沿革》，世界知识出版社2010年版；刘广安等：《中国古代民族自治研究》，中央民族大学出版社2009年版；李鸣：《中国近代民族自治法制研究》，中央民族大学出版社2008年版。二是以专门史（如地方行政、地方建制、官僚制度、民族地方自治等）为结构特征的专题性探讨；11典型著作如吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社2004年版；周振鹤：《中国地方行政制度史》（第2版），上海人民出版社2014年版；刘君德、范今朝：《中国市制的历史演变与当代改革》，东南大学出版社2015年版。三是具有一定交叉学科特征的历史地理学成果，其中往往又兼容政治史制度史的观照。12典型著作如周振鹤：《中国历史政治地理十六讲》，中华书局2013年版；葛剑雄：《统一与分裂：中国历史的启示》，商务印书馆2013年版。

二、迟到的法学：中央与地方关系法治研究的勃兴

和兄弟学科相比，法学学科大规模进军中央与地方关系研究领域则较为晚近，但由于地方自治等传统公法议题同中央与地方关系的天然关联，法学研究成果的积累速度也是比较迅速的。相关研究可以大致分成如下不同的角度概述。

首先，地方自治研究。作为传统的宪法学论域，地方自治是法学介入中央与地方关系问题最初的抓手之一。除了对地方自治的通论式研究、规范史研究、比较研究等视角外，13典型成果如田芳：《地方自治法律制度研究》，法律出版社2008年版；王建勋主编：《自治二十讲》，天津人民出版社2008年版；王建学编：《近代中国地方自治法重述》，法律出版社2011年版。至于地方自治比较研究的文章，下文在综述比较研究专题时再予详述。近年来部分学者提出将地方自治作为一种“权利”加以理解的观点乃是颇具代表性的新发展。14典型成果如王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版；张千帆：《权利平等与地方差异：中央与地方关系法治化的另一种视角》，中国民主法制出版社2011年版。

其次，受财政学对中央与地方关系研究框架的影响，将法律作为中央与地方财政关系的解释工具和制度背书，由此发展出以宪法学为主和以财税法为主的两种不同的子进路，其中前者与时下颇为流行的部门宪法学理念相结合，15关于“部门宪法”问题，详见苏永钦：《部门宪法》，台湾元照出版有限公司2006年版。又衍生出“财政宪法”的概念。16宪政视角下中央与地方财政关系研究的典型成果如周刚志：《财政分权的宪政原理》，法律出版社2010年版。财税法视角下中央与地方财政关系研究的典型成果如刘剑文等：《中央与地方财政分权的法律问题研究》，人民出版社2009年版；熊伟：《法治、财税与国家治理》，法律出版社2015年版。财政宪法学的典型成果如周刚志：《论公共财政与宪政国家：作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社2005年版；王世涛：《财政宪法学研究》，法律出版社2012年版；马骁：《遵从·背离·弥合——我国中央与地方财政关系的重构》，法律出版社2014年版。总的来说，财税法学的视角多偏重细节技术诠释，而财政宪法学的进路则侧重宏观制度建构。

再次，在充分吸收传统中央与地方关系学科研究成果的基础上，宪法学界开始以国家机构理论为基础来解构中央与地方关系的宏观法律问题，涌现出一批影响深远的基础性、通论式的著作。17典型成果如熊文钊：《大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版；熊文钊主编：《大国地方：中国中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版。

复次，随着研究的深入，针对不同中央与地方关系类型的专题式成果也逐渐涌现。基于标准的不同，又可大致分为如下两种类型：一是基于传统理论分类的研究，即基于立法、行政、司法等国家权力的传统划分及其细分，对中央与地方关系的具体权力关系类型展开探讨，18参见张芳、张艳、宦吉娥：《法治框架下我国中央与地方关系之解读》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期。还有学者细分为立法、财税、行政、人事、司法、安全、监督更为细化的关系类型，参见石东坡：《创制中央地方互动程序规范的宪法思考——基于研究历程的反思和尝试》，载《甘肃政法学院学报》2009年第1期。在此过程中，宪法学、法理学（立法学）、司法制度等学科呈现良性互动局面；19典型的著作成果如封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版；郭殊：《中央与地方关系的司法调控研究》，北京师范大学出版社2010年版；陈俊：《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》，法律出版社2013年版；王压非：《我国配套立法问题研究》，法律出版社2014年版；陈公雨：《地方立法十三讲》，中国法制出版社2015年版；等等。较新的论文成果如林彦：《合作型联邦制：执法检查对央地关系的形塑》，《中外法学》2017年第4期；王理万：《行政诉讼与中央地方关系法治化》，《法制与社会发展》2015年第1期；等等。二是基于实然制度分类的研究，即基于我国现实中存在的不同的地方制度类型，分别探讨其与中央的关系法制问题，主要集中在民族自治地方和特别行政区两个维度，其特色是地方自治基本法与宪法文本间的体系解释。20中央与民族自治地方关系的典型成果如：周平、方盛举、夏维勇：《中国民族自治地方政府》，人民出版社2007年版；熊文钊主编：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社2008年版；高韫芳：《当代中国与民族自治地方政府关系研究》，人民出版社2009年版；田烨：《新中国民族地区行政区划研究》，中央民族大学出版社2010年版；张友：《民族地区行政区划改革研究》，民族出版社2010年版；此外还有虽不属于民族自治地方，但同民族区域自治制度关系密切的新疆生产建设兵团问题的成果，如包雅钧：《新疆生产建设兵团体制研究》，中央编译出版社2010年版。中央与特别行政区关系的典型成果如王禹：《“一国两制”宪法精神研究》，广东人民出版社2008年版；骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社2009年版；傅思明：《香港特别行政区行政主导政治体制》，中国民主法制出版社2010年版；郭天武：《香港基本法实施问题研究》，中国社会科学出版社2013年版；蒋晓伟、程维荣主编：《“一国两制”理论与特别行政区制度研究》，上海社会科学院出版社2013年版；邹平学：《香港基本法实践问题研究》，社会科学文献出版社2014年版；梁美芬：《香港基本法：从理论到实践》，法律出版社2015年版；齐鹏飞：《“一国两制”在香港、澳门的成功实践及其历史经验研究》，人民出版社2016年版；王振民：《“一国两制”与基本法：二十年回顾与展望》，江苏人民出版社2017年版。中央与台湾地区关系的典型成果如李义虎：《“一国两制”台湾模式》，人民出版社2015年版。

最后，从不同视角对世界各国的中央与地方关系进行全面的比较研究。这类研究主要是从国别视角展开，除了中国学者的著述外，21中国学者的典型成果如陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版；任进：《中外地方政府体制比较》，国家行政学院出版社2009年版；李世安主编：《美国州宪法改革与州和地方政治体制发展》，人民出版社2009年版；黄凯斌：《法国分权改革与地方治理研究》，中国社会科学出版社2013年版；杨山鸽：《后福利国家背景下的中央与地方关系——英、法、日三国比较研究》，中共党史出版社2014年版。域外学者的相关成果也被不断翻译引进。22域外学者被翻译引进的典型成果如：［瑞典］埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁主编：《趋向地方自治的新理念？——比较视角下的新近地方政府立法》，杨立华、张菡、吴暇译，北京大学出版社2005年版；［瑞士］J.布莱泽：《地方分权——比较的视角》，肖艳辉、袁朝晖译，中国方正出版社2013年版；［日］礒崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》，张青松译，社会科学文献出版社2010年版。此外，对于一些具有特殊制度的地方与中央的关系，也逐渐开始出现专题性的探讨，如中央与民族自治地方关系领域的域外评介就比较突出。23关于中央与民族自治地方关系的成果，国内学者的如王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，中央民族大学出版社2002年版；左凤荣、刘显忠：《从苏联到俄罗斯：民族区域自治问题研究》，社会科学文献出版社2015年版。域外学者被翻译引进的成果如［美］盖伊主编：《自治与民族：多民族国家竞争性诉求的协调》，张红梅等译，东方出版社2013年版；［美］米歇尔·E.布朗、［法］苏米特·甘古力主编：《亚太地区的政府政策和民族关系》，张红梅译，东方出版社2013年版；［美］特伦斯·E.库克主编：《分离、同化或融合：少数民族政策比较》，张红梅译，东方出版社2015年版。

可见，当前法学界对于中央与地方关系议题的研究，已经逐步超越最初的政治学和财政学视角的束缚，开始尝试从以宪政理论为代表的法学理论框架出发，强调独特的学科贡献。笔者认为，突出中央与地方关系研究的法学学科特色，进路无非有二。

第一，问题意识，即“法治背景下的中央与地方关系问题”或“中央与地方关系中的法律问题”。24前一类型较新的代表成果如林彦：《合作型联邦制：执法检查对央地关系的形塑》，载《中外法学》2017年第4期；后一类型较新的代表成果如王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期。目前这类成果的积累逐渐丰富，其特点在于因研究对象在相当程度上的竞合性，问题意识的展开路径仍需以大量的其他学科基础为前提。

第二，比问题意识更具根本性的方法论问题。正如拉伦茨（Karl Larenz）所言：“法学家之所以是法学家，就在于其运用的是法学的方法。”25转引自张翔：《宪法释义学：原理·技术·实践》，法律出版社2013年版，第5页。虽然由于中央与地方关系问题域的制度导向特征的多学科竞合性，尚难以同政治学和行政学划分出明确的“楚河汉界”，但法学方法论的自觉已初步形成。同时，当前研究的一个重要弊端也就凸显出来——既然制度导向的学科区分度存在模糊地带，则应重视更具“法学味道”的规范导向的研究，但这恰是当前中央与地方关系法治化研究的沉疴所在。规范主义当然不满足于法律文本仅仅以“为制度背书的侍女”的扮相出场，而更强调对既有规范资源所蕴含的释义学信息的精准解构，并进而以之作为观察和分析中央与地方关系制度的视角与工具。一言以蔽之，目前法学（主要是宪法学）界对中央与地方关系的研究过程中，对文本的关注远未提升至理论基础和分析框架的程度。从这个意义上说，时下流行的“中央与地方关系法治化”的提法是非常精准的——“化”字本身即解释了“进程中”的状态，也为宪法视野下的中央与地方关系研究的新时代发展提供了生动注脚。

三、实在与规范：中央与地方关系法治研究的方法论之辨

2004年，苏力在重读毛泽东《论十大关系》一文后“痛陈”当前中央与地方关系研究的方法偏颇，认为目前深受欧陆影响的以宪法性规范文本为中心的研究范式与中国尚处于转型社会的实践相脱节，“从书本上学来的有关理想的政制原理和原则或多或少总有点‘屠龙术’的大而无当”。26苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。笔者认为，在法学介入中央与地方关系议题的研究取得初步成果的今天，方法论问题确实在相当程度上决定了未来中央与地方关系法治研究向何处去的问题，因此有必要先予正本清源。

倘若抛弃规范法学与社科法学的传统主义之争，27事实上，新一代法理学者已开始对当前中国社科法学诸多“怪现象”的反思进行“深描”。参见邵六益：《社科法学的知识反思——以研究方法为核心》，载《法商研究》2015年第2期。仅在中央与地方关系的法学视角的问题上就事论事，笔者认为苏力所谓的“方法对峙”颇有些言过其实。易言之，所谓的两种不同的进路其实存在丰富的一致性基础。

第一，均承认中央与地方关系处于社会转型阶段的前提，只不过采取了不同的处理方法：实在宪法（effective constitution）——所谓针对社会实践的不成文的政制研究选择的是完全抛弃规范文本的实证研究，28参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。而规范宪法则倾向于通过规范的抽象包容性为转型的社会赋予根本法基础，只是这种基础的实在化尚需“二次加工”，即基于不同的历史和客观条件作出精准的解读。

第二，在批判中央与地方关系研究政策化趋势上具有一致性，只是在具体表现上：规范宪法的立场更为鲜明，这并非简单地以规范排斥政策，而是强调理顺乃至重构政策与法律在解决中央与地方问题时具体的体用关系；相形之下，实在宪法既然排斥规范文本，则只能在法学旗帜下寻求引入其他社会科学的资源，这种方法论的自我矛盾恰好诠释了苏力在研究中央与地方“法治关系”时所呈现出的对政治史研究方法与进路的过度“膜拜”。

第三，在内容上，实在宪法所关注的不断变化的社会政制实践能够被宪法规范所涵摄，规范宪法进路的正当性由此建立。如在笔者论域中，最捉摸不定的所谓“政制实践”莫过于新中国成立以来中央与地方收权与放权的往复循环。实在宪法关注每一次循环的成因、结果和影响，进而否认其可规范性；规范宪法则倾向于在更宽泛的视角下将其视作一种均衡结构，收放循环乃是天平失衡的体现，而实现平衡的元素无非在于砝码和游码的质量配比。砝码即位处两端的中央职权和地方职权，而游码即掌控细微平衡的“积极性”以及由此衍生出的“主动性”问题，前述各中央与地方关系要素的具体“质量”，只能依靠规范分析的方法明确。

那么，纯粹的实在宪法进路研究中央与地方关系的成效又如何呢？笔者认为至少在如下两个方面值得深刻反思。一方面，方法论的困惑。由于主观上刻意回避法学规范分析，而实践中政治学、财政学等社会科学学科对相关议题的研究又有更为丰富的积累，导致实在宪法的研究在某种程度上不自觉地被其他更成熟的学科所“收编”，实际正在逐渐疏离法学的学科阵营，甚至丧失了法学学科对于中央与地方关系研究做出应有的、独到的贡献的可能。另一方面，专注于政制实践的研究目前遭遇“瓶颈”。且不说相关成果尚未形成体系化、可操作的策略方案，即便已经形成，这些策略方案也必然面临向法律规范转化的问题。因此，探讨法律问题却缺乏对基础规范的尊重导致“明希豪森困境”的形成——既然一个人无法靠拽着自己的头发脱离泥沼，那么寻求适当的外力辅助就成为破局的关键。2918世纪德国汉诺威有位叫明希豪森的乡绅出版了一部故事集《明希豪森男爵的奇遇》，其中一个故事讲道：他有一次行游时不幸掉进一个泥潭，四周旁无所依，于是用力抓住自己的辫子把自己从泥潭中拉了出来。这个故事后来被德国当代批判理性主义法哲学家汉斯·阿尔伯特用以批判启蒙时期的理性主义和经验主义。参见舒国滢：《走出“明希豪森困境”——罗伯特·阿列克西著〈法律论证理论〉译序》，载［德］罗伯特·阿列克西：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第1页。在方法层面，这个外力必然首先体现为规范宪法的基础性介入。

其实，规范宪法并非纯粹教条的“文本法”（law in the books），30在托马斯·莱塞尔那里，文本上的法（law in the books）与活跃中的法（law in action）具有逻辑对应关系。［德］托马斯·莱塞尔：《法社会学基本问题》，王亚飞译，法律出版社2014年版，第125页。因为文本与实践的契合状态及其成因本身也是规范宪法的研究对象之一；而实在宪法亦并非完全无视规范，其批判规范宪法的立场形成本身即须基于对规范的全面解读所形成的否定性结论。一方面，实在宪法无论是对宪法事实的强调抑或对制度发展的重视，都必须基于对现行规范的深刻见解与评价，倘若脱离了规范宪法的支持，这种聚焦“实在”的客观基础便不复存在——倘若不清楚宪法规范为何，又何以断言宪法实在“是其所是”（the way things are）或相反？31参见［美］安德瑞·马默：《法哲学》，孙海波、王进译，北京大学出版社2014年版，第2页。另一方面，实在宪法追求的终极目标乃是高度优化的宪法制度，而这种理想状态之所以能够最终以“制度”的面目示人，规范化乃是必不可少的形式前提，这同样需要仰仗规范宪法的鼎力支持。从这个意义上说，中央与地方关系的法治化是一个典型的“源于规范→诉诸实在→归于规范”的建构过程——源于对既有规范的深刻理解与批判，归于良善制度状态的规范化实现，在这个规范宪法的宏观框架中，所谓的“实在宪法”无疑在中间环节提供了关键的逻辑加持。

当然，法释义学进路在研究中央与地方关系的过程中所面临的困境也是显而易见的。一个集中的批判在于，在研究中央与地方关系的宪法相关条款时，究竟能够在多大程度上复制或重现基本权利条款的教义学方法论经验与成效？按照博肯福德的观点，对于基本权利条款的解释经常需要借助特定的“基本权利理论”，即关于基本权利的一般特征、规范目标以及内涵射程的导向性观点。32参见张翔：《宪法释义学：原理·技术·实践》，法律出版社2013年版，第35页。事实上，长期的教义学研究与实践已经为基本权利条款提供了丰富、自洽且能够在相当程度上获得共识的理论解释框架。相形之下，国家机构条款不仅延续了宪法条款简洁、抽象、原则的叙事风格，同中国特色政制实践的结合也更为紧密甚至难以剥离，这就导致不仅直接移植基本权利条款的释义学方案困难重重，而且建构一套完全基于文本、不受政制实践影响的解释体系亦举步维艰。在2017年举行的首届中国宪法学青年论坛上，中国政法大学谢立斌教授在评价意图超越其他学科知识桎梏的中央与地方关系的宪法释义学进路时即直言：“难以始终如一地坚持法教义学的立场，反而被别的学科踩在脚下。”33刘连泰：《宪法另一端的风景：首届中国宪法学青年论坛总结》，载中国社会科学网：http://ex.cssn.cn/fx/fx_fjgg/201712/t20171206_3771259.shtml，2017年12月7日访问。

作为回应，笔者认为如下三点思路应引起重视。首先，在认识论上，既然以第3条第4款为代表的国家机构条款难以提供充足的释义学分析样本，而相关条款的实施又与中国特色政制实践难以剥离，那么将后者直接引为国家机构释义学的分析过程无可厚非。须知释义学本身并不排斥政治元素，而仅仅拒绝政治元素的随意引入。34参见张翔：《宪法释义学：原理·技术·实践》，法律出版社2013年版，第36页。何谓“不随意”？张翔教授曾提出制宪历史、规范环境和宪法文本三重标准体系。35参见张翔：《宪法释义学：原理·技术·实践》，法律出版社2013年版，第53—54页。新中国的制宪和修宪史其实就是政制实践不断发展并宪法化的发展史，以中国特色社会主义政制实践所形成的一系列法律制度为宪法的形塑与变迁设定了最基本的规范环境，以序言和总纲为代表的宪法文本为中国共产党全面领导、多党合作和政治协商、民主集中制等政治原则提供了坚实的文本支撑。可以说，完全脱离政制实践的国家机构教义学是难以证立的。其次，在目的论上，将政制实践引入释义学视野，不仅不会稀释其严谨的技术性色彩，反而能够将大多数复杂、不易处理甚至有利于宪法和法律之外的政治事实全盘纳入宪法的规制框架，对提升宪法实施效果、促进全面依法治国目标的充分实现大有裨益——游离于宪法框架之外的政制实践的大量存在本身就是对宪法权威的极大威胁。例如，通常认为中央与地方职权具体如何划分主要是政治学和财政学的过程，法学的核心贡献主要在于规范化确认，但倘若将这一政经过程本身直接纳入国家机构释义学考量，则不难得出“（《宪法》第3条）也应拘束国家最高权力机关和中央政府，中央的统一领导不得排除地方发挥主动性、积极性的可能”的结论，36陈鹏：《日本地方立法的范围与界限及其对我国的启示》，载《法学评论》2017年第6期。这无疑是中央与地方关系法治化的重要基础。最后，在方法论上，教义绝非教条，再普适的理论框架也应当在契合一国具体的实施环境中作出必要的发展。释义学的发生和发育在德国有着深厚的、与中国迥然不同的现实土壤，如何确保淮南之橘不会蜕变为淮北之枳？苏力早前的阐释颇有道理：“中国的法治之路必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统和实际。”37苏力：《法治及其本土资源》，北京大学出版社2015年版，第6页。也正如刘连泰教授在首届中国宪法学青年论坛闭幕式的总结发言中评价是否应将“中国共产党”纳入释义学考察之争时所反问的：“中国共产党的领导本来就是宪法序言所描述的事实和规范，政党法治国就是宪法的一部分，为什么不能做教义学的处理呢？”38刘连泰：《宪法另一端的风景：首届中国宪法学青年论坛总结》，载中国社会科学网：http://ex.cssn.cn/fx/fx_fjgg/20171 2/t20171206_3771259.shtml，2017年12月7日访问。

既然两种不同的研究中央与地方关系法治的宪法学进路各有利弊，则应如何取舍？其实时至今日，继续泛泛争论规范法学与社科法学孰是孰非已然意义不大，两者交锋的场域，也早应从形而上的主义之谈拓展至形而下的具体制度，尤其是在特定历史环境下同某一具体制度的契合。因此，在中央与地方关系法治这一具体制度中的方法论选择因素就主要围绕如下两点判断展开：一是当前研究所处阶段为何？此为宏观定向的基础。二是当前中央与地方关系研究的整体倾向究竟是规范抑或实在？此为进一步发力的起点。就前者来说，鉴于目前对《宪法》第3条第4款这一核心原则条款研究的滞后性，我们尚未在“源于规范”的初级阶段迈出实质性的一步；就后者而言，法学如何在政治学、经济学、财政学乃至历史学等传统视角之外走出一条具有学科特色的中央与地方关系研究之路，更是眼前所应集中关切与回应的路线式命题。可见，长期以来的方法论隔绝在中央与地方关系法治化研究滞后性现状的形成过程中扮演了重要却消极的角色，“两条腿走路”在当前转型时期所体现出的重要价值亦不言而喻。如果矫枉势在必行，那么路径的优化显然可以尝试从对规范分析在中央与地方关系中的地位给予更多的实质性关注开始。

综上，目前从法学视角解读中国中央与地方关系的关键，应超脱于将相关法律规范作为中央相关政策释义简单背书的传统桎梏，而在于以释义学之方法深挖规范内涵，并为中央与地方关系实践提供既接地气又具有充分前瞻性的解释方案和改革指南。

四、《宪法》第3条第4款：39《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”中央与地方关系法治研究的“阿喀琉斯之踵”

近年来，虽然部分学者开始有意识地从宪法文本出发探求我国中央与地方关系的规范内涵，并取得了一定的成果。40典型成果如秦前红：《简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第6期；郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，载《东方法学》2011年第6期；郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，载《中国行政管理》2015年第4期。但大多仍踯躅于对宪法内中央与地方关系条款的初步梳理和分析，更多的只是中央与地方关系宪法释义学研究的前言。在笔者看来，尚有三个重要问题亟待解决。

第一，作为逻辑起点的规范样本选择。作为典型的国家建构宪法学议题，对中央与地方关系的研究无疑应首先从宪法层面展开，而新中国成立以来的历部宪法（文件）中，中央与地方关系条款无论在数量上还是类型上均较为丰富，41参见郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，载《中国行政管理》2015年第4期。样本的分散性决定了必须寻找提纲挈领的抓手。而现行《宪法》第3条第4款作为当前中央与地方关系的核心条款，42《宪法》第3条第4款作为中央与地方关系核心宪法条款（总原则）的地位的论述，参见郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，载《东方法学》2011年第6期。自然首先进入学者们的视野并取得了初步的成果。但在相关数据库按照标题检索，直接命中的论文仍然不多，且缺憾是比较明显的：一是虽然明示以第3条第4款为核心，但该款在具体展开的过程中实则仅扮演“药引”的角色，文章真正抓手仍是政策范式的“方剂”，难愈规范诠释之痼疾；43参见段泽孝：《从宪法第三条看中央与地方关系法治化》，载《湖南广播电视大学学报》2013年第1期；冯舟：《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《政法论坛》2007年第5期。二是虽然聚焦规范样本，但从逻辑路径到分析方法再到核心术语使用却无一不体现为传统的政治学视角，虽然具有一定的理论深度，但难以真正贴上“法学进路”的标签；44参见丁轶：《等级体制下的契约化治理——重新认识中国宪法中的“两个积极性”》，载《中外法学》2017年第4期。三是虽然将主题明确为第3条第4款的基层实践，但内容仍未脱离市管县、省管县、扩权强县等通常议题的简单复述，且不同辖县模式与宪法契合度的分析与其说是围绕第3条第4款展开，毋宁说是第30条的“射程范围”更为精当。45参见李雷、罗昭：《现行宪法框架下地方内部权力划分的合理化走向——兼论宪法第三条第四款在县级层面的实践探索》，载《湖北工程学院学报》2016年第2期。此外，探讨《宪法》第3条第4款或更大而化之的“两个积极性”问题的成果目前同质化情况比较严重，表现在立场上对中央统一和为地方松绑的兼顾，策略上对“央地动态平衡”的抽象强调，制度上对单一制、地方分权乃至地方自治的重复描述，甚至材料引述上也集中于毛泽东《论十大关系》、1958年同蒙哥马利的“经验之谈”、46毛泽东1958 年在武汉会见到访的英国元帅蒙哥马利，回答他关于治理国家经验的提问时表示：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”辛向阳：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版，第263页。邓小平的相关表态、江泽民在十四届五中全会上的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》等，至于具体的法制勾连路径和建构性方案却鲜有涉及，这同样可视作未将规范分析路径贯彻到位的体现。当然，也有少数成果虽未直接剑指第3条第4款，但实际上将该款内容作为论述的核心样本，并对其规范内涵作了初步的有效解析。47典型成果如王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。不过这些成果，一方面，就关键概念和规范条款的剖析尚嫌粗疏；另一方面，对与规范解读密切相关的重要政治实践的关联尚有提升空间。

第二，如何将规范的法学方法真正运用于第3条第4款的研究？目前多倾向于将该款视作一种政策性表述，48典型表述如“政制策略”（参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期）、“更像一项政策规定而非法律条文”（冯舟：《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《政法论坛》2007年第5期）以及笔者本人早前的误判“政治宣示意义要远大于法律规范意义”（郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，载《中国行政管理》2015年第4期）等。但对于这种判断的论证却严重不足。易言之，许多成果在缺乏发掘和评估该款中所蕴含的规范要素的前提下就武断地为其扣上了“非制度化”的帽子，49近似观点参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。甚至由此放弃了本应坚守的法学规范进路而转投其他学科逻辑方法的“怀抱”。笔者认为，如果将第3条第4款视作一个规范的法秩序表述，则其必然包括拉伦茨所谓的“受其规整之人”和“应依其规定而为行为”两大规则要素。50参见［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第132页。首先，第3条第4款虽然修辞上欠缺主语，但根据我国单一制国家的原理和实践，以及“遵循在中央的统一领导下”的“自我剖白”，其逻辑主语可明确界定为“中央”；而该款二元化结构也自行确认了另一个“受其规整之人”——地方。那么“中央”和“地方”各自的规范内涵为何？其次，“而为行为”之“行为”乃指“划分中央和地方的国家机构职权”，则其中的关键词“职权”应如何阐释？最后，“应依”之“规定”显然指“在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性”，然则“中央统一领导”“主动性”“积极性”又应作何理解？这些都是亟需在释义学层面深入解析而恰恰在当前被忽视的议题。

第三，法学规范分析如何能够将其他学科的研究成果最大限度地转化为“巨人的肩膀”？这种整合的策略，既是由于中央与地方关系本身就出于多学科交叉的地带，也是由于在客观上法学介入该议题的研究确实较其他学科晚近，因此，无视其他学科成果而盲目推崇法学的“独孤进路”颇不现实。而最直接的整合方式，莫过于打通各学科探讨中央与地方关系的关键术语同代表宪法学乃至整个法学基本进路的第3条第4款之间的逻辑通路。目前研究该议题的主流学科中，财政学的事权和财权的划分及其匹配、政治学和行政管理学对当前体制改革实践的描摹与剖析、历史学对中央与地方关系制度史的梳理与探微均成为学界凝聚笔墨的焦点。笔者认为，前述研究成果均在《宪法》第3条第4款的规范要素中形成了映射，如事权和财权与规范中意欲划分的“职权”有何关联？诸如自贸区、试点等体制改革实践与“地方的主动性、积极性”关系为何？中央与地方关系制度史又如何与中央与地方关系宪法规范的发展脉络形成时代律动？对前述疑问的回应不仅有助于澄清各相关学科视角、方法和成果的整合路径，更能够反证出第3条第4款作为中央与地方关系核心条款的规范地位。

总之，如何在充分吸纳其他学科就中央与地方关系议题研究业已取得的成果的基础上立足于国家机构释义学方法推动形成法学的独特学科贡献，可能还应从作为中央与地方职权关系宪法原则的第3条第4款开始。

五、代结语：迈向新时代的中央与地方关系法治研究

2013年的十八届三中全会和2014年的十八届四中全会均将中央与地方关系视作体制改革重要抓手，51详见郑毅：《对〈十八届三中全会公报〉央地关系条款的若干解读》，载《中国经济时报》2013年11月15日；郑毅：《聚焦事权改革 重构央地关系》，载《民主与法制时报》2014年11月24日。2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）从转移支付制度建构的视角对中央与地方财力配置进行动态均衡，52详见郑毅：《转移支付制度改革的亮点和不足》，载《中国经济时报》2015年3月26日。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）甚至提出了在2019—2020年间“及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系”的具体方案，53详见郑毅：《推动央地事权和支出责任划分实现法治化局面》，载《中国经济时报》2016年8月31日。中央与地方关系的法治进程正在同中央与地方关系的改革进程逐渐齐平、协同、嵌入、耦合。从某种意义上说，新时代中国特色社会主义发展阶段的中央与地方关系法治不再是单纯的对中央与地方关系改革成果的规范背书，而应以法律科学的独特价值深刻扮演制度建构过程中的塑造性角色，以更积极、更深入、更包容的姿态全面投入发展与改革的时代大潮。而“到中流击水”改革大幕的真正开启，无疑应从以宪法文本为基础、以法释义学方法为指引的国家机构条款规范研究的粉墨登场开始。在2017年中国宪法学研究会年会的闭幕式总结发言中，笔者曾以一首藏头诗表达过“央地关系，法治有为”学术期待，如今作为本文的代结语亦颇为贴切：

央渎故制山形策，地远慎谋权利间。

关涉改革除旧弊，系乎规范铸新颜。

法权经野成圭臬，治道体国化方圆。

有仗宪行韬略事，为酬华夏鸿鹄篇。