以良法促善治，以监督护权威——人民代表大会制度三人谈

一、关于人大立法

中法评：谈及人大立法制度，首先要了解人大立法的运作规则，这些技术层面的具体环节会影响人大立法和法律监督工作的实际效果。第一个问题，请各位先谈一下人大立法运作的流程，包括提案、审议、表决等。

周成奎：一般来说，人大立法首先要有规划和计划。每一届全国人大常委会组成以后，首先要制定一个五年的立法规划，报党中央批准后由全国人大常委会执行。这是立法规划。另外，每年有一个立法计划，根据立法规划分到五个年度里面去制订立法计划。这是立法的顶层设计，是第一步。

第二步，根据立法规划和计划，把各个法律草案分给不同部门去起草，包括国务院、最高人民法院、中央军委，还有些由全国人大常委会自己组织起草。起草的过程一般比较长，一个法律草案从起草到提交全国人大常委会审议，一年、两年、三年、四年可能都有。

第三步，提请审议。法律草案起草完以后要提请审议。提请审议的国家机构包括：国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会，如果将来国家监察委成立以后，可能还有国家监察委。另外从宪法规定来看，30名代表联名或10名常委会组成人员联名，也可以提出议案，但是真正能够提出来变成一个法律草案直接到人大审议的，到现在为止还没有。

第四步，要走一个内部程序，即由全国人大常委会党组把准备提请常委会审议的法律草案报党中央，党中央同意以后再回到人大，继续完成人大的法律程序。这是人大立法内部的程序，也体现党对人大立法工作的领导。

第五步，提请全国人大常委会审议的法律草案，由委员长会议先行审议，审议的情况有两种:一种是决定提到常委会去审议；一种是先交有关的专门委员会审议，由专门委员会提出意见，然后再决定提交全国人大常委会审议。

第六步,常委会会议审议。常委会审议实行三审制，第一次审议以后要公布草案征求意见（十二届全国人大常委会五年期间，有16万人次对法律草案提出了45万条意见）。常委会一审以后，一方面公布草案征求意见，另一方面常委会决定交给法律委员会和有关专门委员会去审议，最后由法律委员会统一审议。审议以后提请常委会二审、三审，成熟以后再由委员长会议决定提请常委会全体会议表决。

第七步，就是表决和公布。需要提请全国人大审议的，决定提请全国人大去审议。由常委会表决通过的，决定提请常委会去表决。最后是公布，由国家主席来公布，国家主席公布以后才能够正式成为一部法律。

刘松山：刚才周老对人大常委会立法的主要程序做了介绍，提纲挈领。我说一些细节性问题。

第一是立法规划。立法规划，以及立法计划，是中国立法活动中一项很特殊的工作。2000年制定立法法的时候，对要不要将立法规划、计划的内容写进立法法，有争议，最终没有写入。2015年修改立法法时，写进去了，但没有放到正式的立法程序中。立法规划、计划，很大程度上是立法的一个总开关，如果规划、计划做好了，对有序开展立法工作和提高立法质量很有好处。但立法规划、计划也是一把“双刃剑”，处理不好，就收不到预期效果。为发挥其积极作用，对它们的性质，谁才能编制规划、计划，如何处理好规划、计划与人民代表大会制度之间的关系，以及与民主立法、科学立法、依法立法的关系等重要问题，需要做深入研究。

第二是立法提案。按照宪法和法律的规定，我国的立法提案主体是很广泛的。其中，立法机关组成人员是十分重要的提案主体。但实践中，提出立法议案能够进入正式审议程序的，基本都是相关国家机关以及人大内部的有关组织。立法机关组成人员，工作生活在社会实践中的第一线，对不少立法需求和相应的社会关系最了解，但受各种条件所限，他们提出的立法议案很难进入审议程序。人大的专门委员会和常委会法工委、预工委这样的工作机构，在立法方面主要是服务于代表大会和常委会这个整体性的权力机关，并不为代表委员的立法动议提供具体服务，而立法规划、计划在很大程度上又限制了代表委员联名提出立法议案的空间。提案是民主立法的第一步，如何激活立法机关组成人员的立法提案机制，是一个重要问题。

第三是立法审议。现在，立法法以及全国人大及其常委会的议事规则，对法律制定过程中的审议程序做了比较详细的规定，但为提高审议质量，仍然有不少问题需要研究。比如，能不能把审议的过程做进一步的公开。现在，媒体已经注意公开法律案审议过程中的一些不同意见，但公开的内容显然是有选择的。如何加大审议公开的力度，扩大公众知情权，使立法审议和社会意见及时互动，还有很大空间。比如，如何认识审议过程中的少数意见和多数意见，并把少数人的正确意见变成多数人的共识，也需要研究。再比如，如何过滤吸收公众对立法提出的意见，建立更完善的机制。还有，我们规定了不少立法程序，关键是要真正落实。最近，全国人大常委会办公厅公布了关于争议较大的事项引入第三方评估的规范等两个文件，但要完全贯彻到立法实践中，并不是一件易事。

第四是立法表决。现在的立法表决是不记名。匿名表决好不好？有优点，但立法表决，包括此前的代表委员在立法中的审议发言，实际是应当公开的。这样，选民才能知道他们选出的代表委员有没有以及在多大程度上代表了自己的意愿，才可以监督他们。建议对人大及其常委会的表决制度进行整体性思考和改革。这是个新问题，没有引起重视。秘密表决未必民主，公开表决未必落后，对立法机关除了人事表决以外的事项，实行公开表决，包括公开代表委员个人的表决态度以及立法机关全体组成人员的表决结果，可能是创新人民代表大会制度理论和实践的重大举措。

中法评：刚才讲到常委会审议法律草案时有一个内部程序，需要按照党内程序对立法草案先行审议。党的十九大报告也指出，要加强党的集中统一领导，支持人大依法履行职能。请问如何在人大立法中体现党的领导？如何处理党的领导与人民代表大会制度、与代议制民主的关系？

周成奎：加强党对人大立法工作的领导非常重要。每一部法律进入人大的法定程序之前，都要报党中央，人大审议当中遇到一些重大问题，也要报中央，中央同意以后再回到人大的法定程序上。

党中央如何领导人大的工作，它是通过全国人大常委会党组来领导人大工作，而不是直接领导常委会工作。他们二者之间的关系，一个是党内程序，一个是法定立法程序。国外政党也是这样的，将自己的主张，通过党团组织反映到议会中去，议会实际上是政党互相之间政策博弈的机构，这是一个很正常的情况。

刘松山：坚持党对立法工作的领导，是做好立法工作的重大政治原则。自1979年以来，中央先后几次发文，对党如何领导立法工作提出要求，并做出具体部署。其中，2016年中央关于加强党领导立法工作的若干意见，对于坚持党的领导，做好新时代的立法工作，具有特别重要的意义。

但如何准确理解和贯彻2016年的中央文件，实践中有些具体问题需要引起重视。比如，党领导立法工作中的“党”是指什么范围的主体？党领导立法工作的性质是什么，党应当采用什么方式进行领导？如何处理好党领导立法与人大主导立法的关系？党领导立法工作与立法机关组成人员依法行使职权是什么关系？党内如何坚持民主决策集体领导立法工作？把这些问题研究解决了，十分必要。

如何处理好党的领导与人民代表大会制度、与代议制民主的关系，是一个重大问题。我理解，这里的人民代表大会制度，涉及以人民代表大会为核心的整个国家机关体系；这里的代议制民主，主要应当指人大及其常委会这一国家权力机关。在整个国家机关体系中，人大及其常委会处于核心地位，其他国家机关由人大产生，对它负责，受它监督。党的领导与人民代表大会制度的关系，主要表现为党与人大的关系。党与人大的关系，是我国政治体制中的命脉，把这个关系理顺了，处理好了，我们的国家就会政治稳定，长治久安，人民当家作主的目标就会顺利实现。

从1954年人民代表大会制度建立一直到今天，在处理党与人大的关系方面，最根本的一条，就是毫不动摇地坚持党的领导。这个重大政治原则，我们应当长期坚持，不能摇摆不定。但是，在具体的方式方法上，党如何领导人大行使职权？长期以来，我们在理论、立法和实践中，尚没有形成一以贯之的共识、制度和做法。

在理论中，对于党的领导与人大依法行使职权，存在两种不适当的倾向：一种倾向是，片面强调党的领导，忽视人大依法行使职权的极端重要性，甚至不恰当地用党的领导代替人大工作。这种倾向认为，强调坚持党的领导，就要淡化弱化甚至否定人大依法行使职权的重要性。另一种倾向是，只强调人大是权力机关，把党的领导与人大代表人民意志和依法行使职权对立起来，试图用人民当家作主来否定党的领导。应当说，几十年来，在坚持党的领导与人大依法行使职权这个关系上，我们还没有形成一以贯之的共识。

在立法中，当然主要是在宪法中，党与人大的关系，也存在一个不断变化的过程。1954年宪法中，党的领导没有写到总纲和国家机构两章中，是在序言中表述的。1975年宪法不仅在序言和总纲中写了党的领导，而且在国家机构一章中明确规定，全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。1978年宪法在序言和总纲中都写了党的领导，在国家机构一章中虽然没有明确规定全国人大是中国共产党领导下的最高国家权力机关，但是明确规定，全国人大根据中共中央委员会的提名，决定国务院总理人选。1982年宪法对要不要写党的领导，曾经有过激烈的思想交锋，最后，在邓小平的拍板下，党的领导写到了宪法的序言中，在总纲和国家机构中没有涉及党的领导。对那一段历史，我曾写了一篇《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》，专门做了回顾。

那么，1982年宪法中党的领导是什么含义？对这个问题，1982年4月22日，彭真在全国人大常委会会议上做宪法修改草案报告的说明中有一个专门的阐述。他说：“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”彭真的这段话非常深刻，内涵极为丰富，从当时的历史背景看，把他的这段话确认为党的领导在宪法中的立宪原意，应当没有问题。

十九届二中全会提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，必须坚持和加强党对一切工作的领导。这次修改宪法如果把这个内容写进去，可以说是对1982年宪法中党的领导立宪原意的重大提升和拓展。

而梳理历届党和国家领导人以及党中央和全国人大及其常委会的一些重要文件也可发现，对于党如何领导人大的问题，前前后后的表述也有一个不断变化的过程。其中，有些十分重要的论断和提法，由于缺乏权威的解释和可操作性办法，在理论和实践中出现了困惑和不解。

我觉得，在中国特色社会主义进入新时代后，提出党的集中统一领导以及党政军民学、东西南北中，党是领导一切的这些重大主张，是有特定党情、政情、国情、世情背景的，坚持党的集中统一领导，当然也意味着要坚持党对人大工作的集中统一领导。但是，党如何领导，采用什么样的方式领导，如何实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，有许多重大理论问题需要研究回答，有许多重大制度需要健全完善。建议党中央在适当时候，对党与人大的关系问题，出台一个专门的指导文件，全面系统地回答新时代党领导人大工作的一系列重大理论和实践问题，并推进相关立法，使党对人大的领导有坚实的理论支撑，有规范的制度安排，有一以贯之的实践操作。

周伟：党与人大的关系还可以从完善党中央支持和保证人大行使立法权的实践层面来考虑。从执政党领导人大的具体方式、工作流程、机制程序和惯例实践来看，主要体现在以下两个方面。

一是完善党中央审查全国人大常委会报送立法事项的审查程序。党中央立法工作领导的具体程序机制，主要是通过全国人大常委会党组将重大疑难立法事项向中央请示汇报这个党内程序来完成的。该程序是执政党对全国人大及其常委会重要立法事项进行审查的惯例，但仍需要进一步完善相关机制。从已有的实践来看，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，需要报中央讨论决定；法律制定和修改的重大疑难问题，由全国人大常委会党组向中央报告，并在立法议案最终审议前报送党中央审查；其他领域都由人大及其常委会依照宪法规定行使。党中央讨论决定、审查的事项，从立法程序上看涉及党中央和全国人大常委会党组、全国人大常委会党组与法律议案提案机构之间的关系，包括全国人大常委会党组向党中央请示汇报以及党组落实中央要求等事项，这些事项主要依靠党内法规来调整。我认为，当前要全面总结过去经验、问题与需要改进的地方，提高党中央讨论决定、审查的实际效果，完善相关的工作程序，为实现党的领导、人民当家作主与依法治国的统一提供程序保障。

二是加强党中央讨论决定、审查全国人大常委会报送立法事项的能力建设。党中央对全国人大常委会报送立法案审查工作的流程，主要是通过中共中央办公厅法规局（以下简称中办法规局）来具体实施。中办法规局除了审查全国人大常委会报送中央审查的立法议案外，更主要的职责是承担参与研究中央党内法规制定的工作规划和年度工作计划，统筹协调综合中央党内法规制定工作，推动已出台的党内法规的贯彻实施以及指导地方党内法规的制定等。党的十八大以来，中办法规局直接承担或者协助完成了党中央制定、修订的92部党内法规（占现行党内法规总量的48%）。由此可见，中办法规局人员数量是否充分，组织机构是否合理，专业结构是否全面，实践经验是否丰富等，直接关系到党中央讨论决定、审查的结果。这就提出了加强中办法规局的人员配备、组织机构、提升专业能力等具体问题，切实解决中办法规局“人员少、任务重”与其承担的工作任务不匹配的问题。中办法规局对提交党中央讨论决定、审查的事项，要进行必要的宪法、法律分析，形成高质量的初步意见、看法或建议，才能够做到为党中央讨论决定、审查工作服务好，参谋好。实现这个过程，需要遵循《立法法》和《全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）等相关法律程序规定，使党的主张通过法定程序转化为国家意志。

中法评：十九大报告指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。在对人大立法工作的要求上，首次提出了“依法立法”。请问，依法立法的具体内涵是什么？人大在立法上，如何体现科学性、民主性？目前面临的主要问题是什么？

周成奎：“依法立法”在党的十九大报告里第一次提出来。我理解的依法立法，首先是指立法机关要依照法律规定的职权来立法。比如说，就全国人大来讲，全国人民代表大会根据宪法法律的规定制定基本法律，全国人大常委会是制定除基本法律以外的其他法律，这就是要按照法定职权来立法。国务院制定行政法规和地方人大制定地方性法规，各有《立法法》的规定。所以说，依法立法首先是要依照法定职权来立法。其次，从内容上来讲，像全国人大、全国人大常委会的立法，当然不能跟宪法相冲突；国务院制定的行政法规不能跟宪法相冲突，同时也不能跟法律相冲突；地方性法规不能跟宪法、法律和行政法规相冲突。所以从职权和内容上来讲，这两个方面都要体现依法立法的精神。

关于科学立法，科学立法首先是法律的内部要和谐一致，不能互相矛盾。其次从内容上，从程序上，立法要符合法律的规律。例如，法律的语言应当是法言法语，一些政治性的语言、不确定的语言不能用在法律上。

关于民主立法，一是体现在“三会制”。现在一部法律在起草和审议的过程中，要有座谈会、论证会、听证会，我们把它归纳为“三会制”。二是公布法律草案的制度，公开征求各方面的意见。三是审议法律草案的三审制。全国人大常委会在审议法律当中，过去曾经是一审制，后来常委会委员提出意见，说法律刚拿到就让讨论通过，这个不合理。彭真同志建议改成二审制，在六届人大的时候改成两审制，第一审听取意见，听完意见以后拿回去大家再征求各方面意见，下一次常委会会议再来审议，再公布。经过七届、八届人大，到了九届人大改成了三审制，一直延续到现在。所以一般的法律草案要经过全国人大常委会三次会议的审议才能够提交表决。当然，有的法律草案问题比较复杂，也不止三审，四审、五审、六审有的是，一部法律审十年的也有。当然有的法律比较简单，只修改某一条，就不一定三审，一审、两审没什么意见就可以通过了，但是原则上是三审制。

如果说现在还存在什么问题，我觉得三会制当中，听证会制度使用的还比较少。有很多法律与相对人关系很密切，规定你要尽什么义务，比如交税，多少钱要交税，税率是多少，就应当开听证会听取相对人的意见。这一类听证会我们开得很少，在我的印象当中这几年只开了几次。而且听证的程序，听证以后的法律后果，听证会跟座谈会的区别是什么，等等，现在还没有相应的制度化规范。

另外，论证会开得也比较少。论证会是就法律当中一些专门性、专业性的问题，听取专家的论证意见。因为法律涉及很多很复杂的专门性、专业性的问题，例如在环境保护方面，什么叫污染，污染的标准如何，这些都需要有科学的数据做依据才能够确定下来，所以听取专家的意见很重要。

三审制现在执行的比较好，一般来说都是法律草案三审通过，然后提交表决，有的可能长一点，有的可能短一点。问题在于什么地方呢？全国人大常委会的会期比较短，按照法律的规定，每年一般开六次，双月开，一次会期大概五到七天，一年会期最长也不超过一个半月。而我们要审议的法律草案很多，而且有的往往一部法律草案上百条。真正要把一部法律草案审议好，这个时间是不够的。所以，我认为怎么样充分听取方方面面的意见，会期问题应当认真考虑，不能说会越短越好。因为全国人大常委会是集体行使职权，开会就是行使职权，应当研究一下全国人大常委会的会期。全国人大一年的会期，加上代表大会的会期——大概十几天时间，总共不会超过两个月，也就是不超过60天。在全世界各个国家当中，这个会期不算长，所以怎么样充分发扬民主跟会期时间长短是有关系的。

刘松山：科学立法，是中国立法制度一个具有鲜明特色的提法，西方国家的立法中一般没有这个提法。

十二届全国人大期间，张德江委员长对这个用语有一个系统的阐述，上面周老也是一个精练的解读。我想起在2014年的一次立法学研讨会上，全国人大法工委的老领导杨景宇和张春生两位老先生，对科学立法分别提出过独到的看法。杨老认为，科学立法解决的是立法过程中主观和客观的关系，要求主观认识符合客观实际，是一个追求真理的过程；张老则认为，不宜将科学立法解读为法的内容的科学化，否则就等于将法律与科学结论画了等号。我听了很受启发。

实践中，要做到科学立法，很不容易。从策略上看，恐怕应当妥善处理立法中改革、发展、稳定之间的关系，要在立法中确立起公平正义的科学标准，要用恰当的立法技术保障立法内容的科学，要用立法程序的民主来实现立法内容的科学，要用可执行性来检验立法的科学与否。还应注意到，改革时代社会关系的不确定性、不稳定性，也容易影响立法的科学性。我记得张春生老先生还说过，风俗民情和宗教民族等因素，都是我们在研究科学立法中所应当认真考虑的。他还说，立法过程往往是利益诉求和博弈的过程，不能简单地把它理解成追求科学的过程。所以，我认为，对科学立法应当从不同的角度进行认识。科学立法不易实现。

至于民主立法，涉及的问题相当广泛。如前面周老所说，现在我们的一套法律制度对民主立法的程序做了比较完善的规定，总体上看，这套制度实行好了，基本能保证立法的民主。我个人认为，民主立法主要应当是指立法程序的民主，即有一套完善的立法程序能够保证立法机关组成人员充分发表审议意见，依法行使表决权。

但民主立法从根本上说涉及党对立法工作的领导，一方面，把党的领导做好，民主立法方可实现。而另一方面，民主立法涉及立法机关的组成人员与社会公众的关系，有什么办法让公众的意见真正转化为立法机关组成人员的意志，避免立法机关组成人员的审议意见和表决结果与社会真实的多数意见发生错位甚至分裂，是我们面临的一个大课题。

这次党的十九大报告将依法立法与科学立法、民主立法并列提出，很引人注目。提出依法立法，担忧的是法制统一面临威胁。在一个单一制的大国中，立法主体很多，立法水平参差不齐，其他各方面的情况比较复杂，如何保证法制统一就是一个难题。在实践中，什么叫违法或者不依法，这个标准很不好把握，有不少复杂的问题需要研究。

依法立法，关键是要依照法定的权限和程序开展立法，而立法权限和程序主要是宪法和立法法等法律规定的。所以，依法立法的基本要求是，各类立法主体的立法不得与宪法和立法法等法律规定的立法权限与程序相抵触。

依法立法中有一个依据宪法立法的问题。这段时间，有一个讨论的问题，就是全国人大及其常委会推进监察体制改革所进行的立法活动有没有依据宪法。我个人认为，在全国人大及其常委会层面，不必过多纠结于此问题，因为全国人大本身就有权修改宪法，人大及其常委会都有权解释宪法，所以，讨论它们的立法是否违宪，意义不是很大。

依法立法中还有一个重要问题就是，违法立法了如何承担责任？前段甘肃祁连山生态保护中的违法立法第一次提出了立法违法的责任问题。我觉得这是个长期没有引起重视的问题，需要研究。

周伟：在科学立法、民主立法、依法立法这个问题上，我特别想谈谈民主立法，我认为应充分发挥全国人大各专门委员会在立法中的专业优势，将法律委员会统一审议法律草案的程序，改为各专门委员会分工审议程序。在全国人大及其常委会的立法程序中，由法律委员会统一审议法律草案，并向全国人大及其常委会报告审议结果的立法程序，虽有其历史条件的必要性，但也需要结合实践的发展加以完善。

一是由法律委员会统一审议法律草案的程序有其特定的历史背景。1979年，全国人大常委会设立全国人大常委会法制委员会,由80个全国人大代表组成的委员会包括拥有中央、地方、部门等工作经验的政治、经济、教育、文化、法律和语言等领域的专家，主要职责是承担常委会的立法工作。1977年我国恢复大学教育考试招生，1982年，“文化大革命”后第一届法律专业本科生毕业。全国人大及其常委会工作机构与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央、地方政法部门一样，开始进入一批接受了法律专业训练的年轻人。1982年12月4日，全国人大通过宪法修改，同时通过了全国人大常委会办公厅和法制委员会草拟的修改1954年《全国人大组织法》草案。1979年到1982年《全国人大组织法》修改期间，全国人大制定或修改的法律有《婚姻法》《中外合资经营企业所得税法》《民事诉讼法（试行）》三部，全国人大常委会制定的法律有《逮捕拘留条例》《森林法（试行）》《环境保护法（试行）》《律师暂行条例》《食品卫生法（试行）》五部，立法时间有限，并无专门委员会审议法律草案的做法。为了有利于维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，《全国人大组织法》第37条第3款规定， 法律委员会统一审议向全国人大及其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。1983年3月，第六届全国人大成立6个专门委员会，同年9月，全国人大常委会法制委员会改为全国人大会常委会法制工作委员会，其性质是全国人大常委会的办事机构，但组成人员不再像全国人大常委会法制委员会那样由全国人大代表组成，其职权也不能像专门委员会一样行使国家权力机关的部分职权。全国人大常委会法制工作委员会既是全国人大常委会行使立法权的工作机构，也为全国人大法律委员会统一审议法律草案并向全国人大及其常委会报告审议结果的工作提供专业服务。由此可见，由法律委员会统一审议法律草案的程序，与当时缺乏立法工作人员的历史条件有密切关系。

二是法律委员会统一审议法律草案的程序影响各专门委员会立法作用的发挥。随着全国人大各专门委员会的工作发展与立法专业人员的逐渐增加，立法工作实践中出现了各专门委员会立法职责不平衡的情况。经过第六届、第七届人大10年的实践，全国人大有关专门委员会意识到，在立法工作中需要合理安排有关专门委员会的立法职责。1993年，在第八届人大各专门委员会负责人会议上，全国人大常委会秘书长曹志在汇报要点中提出：“在人大内部，7个专门委员会与法律委员会、法工委的关系也要理顺。”该说法表达了各专门委员会要求改进立法工作不平衡的呼吁。1994年，财政经济委员会在该委员会的工作总结中提出：“要进一步明确人大内部机构在法律起草、审议中的职责和工作程序，理顺相应关系”，或反映出以该委员会为代表的其他专门委员会的法律见解。自1994年开始，内务司法委员会开始实行与法律委员会对法律草案共同征求意见、共同修改、联合审议的做法。这种方法虽然解决了立法中各专门委员会管辖分工不合理的问题，但由两个委员会共同审议一件法律草案的做法，既不符合各专门委员会分别管辖的原则，也不利于发挥专门委员会的专业优势。可以说在25年前，全国人大各专门委员会就开始思考、讨论并提出方案，要求完善立法程序中由各专门委员会负责审议法律草案，并向全国人大及其常委会报告的立法程序。2000年施行的《立法法》在立法程序上明确了法律委员会统一审议法律草案的程序，虽然平息了全国人大各专门委员会的争论，但重温1982年第五届全国人大法案委员会对修改《全国人大组织法》关于“由于宪法刚刚通过，根据宪法制定的这几个法律案的一些具体规定可能还不很完善，以后可以根据实践经验进一步补充修改” 的重要说明，当前很有必要重新评估、研究并重视35年前立法者已经预见到的各专门委员会在设立10年的实践中，对法律草案分工审议的要求。

三是民主立法要求强化各专门委员会在法律草案审议程序中的职责。《宪法》第70条第2款规定：“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”法律委员会与其他委员会都是全国人民代表大会设立的工作机构，各委员会的宪法地位平等、立法职责相同，由各专门委员会负责审议其管辖范围内的法律草案，并向全国人大及其常委会报告审议结果，符合宪法关于全国人大设立专门委员会的原则、精神与目的。全国人大常委会法制工作委员会是常委会的立法工作机构，可以为各专门委员会审议法律草案的合宪性、规范性、立法技术、法律体系协调等工作提供技术服务。当前，有必要研究各专门委员会分工负责审议法律草案的宪法原理，在立法程序设计中更好地体现立法程序的民主性。这既有助于充分发挥各专门委员会在立法中的专业性，也有助于提高法律草案审议程序的效率，避免法律委员会统一审议造成的各专门委员会立法职责不平衡问题，消除影响立法效率的程序性障碍。

中法评：近几年，全国人大常委会审议的法律案中，由有关专门委员会和常委会法制工作委员会牵头起草的数量不断增加，全国人大在立法过程中的主导作用越来越凸显。环境保护法、立法法、行政诉讼法、民法总则等重要法律的修改或制定，都是由全国人大有关专门委员会或常委会法制工作委员会牵头起草的。十九大报告也指出，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，那么，目前这种人大立法主导作用体现得是否充分？还存在哪些问题？

周成奎：为什么会提出人大要起主导作用呢，这说明以前人大主导立法方面还不够。据我所知，过去往往是这样的情况，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委提过来什么法律草案，人大就审什么，形象地说你端上什么菜来我就吃什么菜，主动炒菜、主动点菜，人大过去做得比较少。所以很多调整范围比较广、非常急需的法律，往往提不上来，而一些部门认为很需要，但从全局来看不一定很需要的法律都提上来了，占用了很多立法资源。因此，针对这个问题提出了人大要主导立法，中央的文件里已经几次提到。

我理解人大主导作用，除了人大要起草基本的、综合的、重要的法律以外——这些法律当然过去也是由人大常委会组织力量来起草的，比如刑法，三个诉讼法——还有更重要的方面：第一个方面是要制订立法规划，并严格执行。全国人大常委会一般五年制订一个立法规划，而且报给党中央，党中央也批准了，但在实际贯彻执行中，立法规划真正能够付诸实施的比例不是很高。中间插了很多临时的法律，东插一个、西插一个，而主要的法律，规划当中要起草、审议、通过的法律往往没有达到预期的要求，这种情况很多。第二个方面，人大主导更主要的是应该发挥审议作用。法律草案的审议是实质性的审议，不是说起草部门提过来什么意见，就不能再改了。既然让全国人大来审议，那就要充分听取代表、委员的意见。如果全国人大和全国人大常委会出意见，相关的起草部门，提出议案的部门，就应该很好地研究。

在人大主导立法方面，如果讲问题的话，我觉得现在非常重要的一个问题就是，全国人大常委会审议法律草案的能力要进一步提高。现在常委会组成人员都很强，省委书记、省长、部长都到人大来了，著名的专家都来了，但是其中的人员结构，还是要改进。所以十八届三中全会、四中全会都提出要优化全国人大及其常委会组成人员的结构，就是要增强审议能力，这个问题很重要。

中央提出要增加全国人大常委会组成人员中专职委员比例，但什么叫专职委员这个问题好像还没有搞清楚。是不是人大常委会委员不能担任行政机关、审判机关、检察机关的职务就算专职了？但是，如果他担任党的职务、担任社会团体的职务，常委会工作仍然不是他主要的工作，这仍然影响常委会工作的质量。所以常委会要起主导作用，这是非常重要的一个问题，常委会本身得有这个能力。

我觉得现在有一个好的措施，中央决定成立依法治国领导小组。依法治国领导小组成立起来以后，一定会就立法的规划进行审议并进行统筹，执行规划的力度会比过去大大增加，所以我认为人大的主导作用将来会体现得更好。

刘松山：人大主导立法是一个新的重要提法，2015年被写进了立法法，十九大报告又强调了这个提法。但注意翻看立法法就会发现，在这部法律中，人大主导立法没有被作为立法的指导思想或者原则确定下来，甚至没有被作为法律制定中的正式程序规定下来，而是写在法律制定中的“其他规定”一节中。我个人认为，人大主导立法很重要，但从立法上看，它主要是一种工作上的机制和方法，法律定位并不高，因此，应当十分注意准确把握它的精神，避免走入误区。

对“主导”二字，需要准确理解把握。通常说的主导，是指主导的主体已经预知事物的结果，并引导事物向某个方面发展。在国家权力的运行中，主导主要适用于行政体制。比如，特别行政区实行行政主导，让特首主导；行政机关实行首长负责制，就是首长主导。但人大是合议机构，对“主导”二字就不能做行政性的理解，否则就容易把人大理解成一个立法中的行政机关了。

强调人大主导立法，主要是想克服立法中的部门利益，发挥人大及其常委会的工作机构以及委员长会议、主任会议等组织和代表委员在立法中的积极作用，但应当避免把这些组织和个人在立法中的作用等同于人大主导。比如，专门委员会、常委会工作机构牵头组织起草法律法规，是在立法中发挥积极作用，但恐怕不宜把这种工作叫作人大主导立法。比如，法制工作委员会和委员长会议在编制和督促落实立法规划计划中发挥积极作用，与人大主导立法也还是有区别的。在立法中征求代表委员个人的意见，似乎也不宜说成人大主导。

如果按照主导的汉语语义，人大主导立法，似乎意味着在法律法规表决结果出来之前，人大及其常委会就已经知道这个结果了，并在立法过程中引导各类立法参与主体向这个结果行进。但这在道理上说不通。因为人大及其常委会是合议机构，集体行使职权，一人一票，委员长和主任也只有一票，在有关主体编制立法规划计划、提出立法议案以及人大及其常委会审议表决之前，人大及其常委会作为合议机构，自身都不能预知表决的结果，很难说它们能够主导一部法律法规，向一个预先知道的结果前进。

强调人大主导立法，应当把重点放在人大及其常委会的审议和表决两个关键环节上。把审议民主和表决民主发挥好了，人大的主导作用就实现了。所以，人大及其常委会内部的工作机构等组织，主要是为人大的审议民主和表决民主参谋服务的，它们参谋服务得越好，人大主导的作用发挥得就越好，但不宜把它们的参谋服务工作说成人大主导。

总体上看，健全人大审议民主和表决民主的体制、机制，是保证人大主导立法的根本性手段。

中法评：2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：凡属重大改革都要于法有据。同年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了立法和改革决策相衔接、重大改革于法有据、在法治轨道上推进改革的指导思想，为全面深化改革与全面依法治国的良性互动提供了新思路。在完善人大立法体制过程中，如何让立法与改革同步，确保改革在法治框架内依法有序推进？

周成奎：法律当然要有稳定性，不能朝令夕改。但是我们国家现在处在改革时期，从1978年十一届三中全会开始一直到现在，改革始终没有停步，以后改革还会深入进行。处在这样一个变动比较快、比较频繁的时期，法律要完全稳定下来是不可能的。我们跟西方国家不一样，他们几百年的发展，法律相对比较稳定，社会相对比较稳定。我们现在处在大变革时期，变革是新常态，改革是新常态，法律的改动、法律的变革也会成为一个新常态。所以，法律的稳定性和法律的与时俱进，二者辩证统一。

用什么办法来寻找二者之间的平衡呢？既要依法有据，又要变革，第一个办法是人大授权。全国人大从1984年就开始意识到这个问题，1984年授权国务院在税制改革当中可以根据实际情况来决定，这使国务院改革有了全国人大授权的法律依据。1985年全国人大又在经济体制改革领域做了授权决定。以后全国人大又有很多授权。十二届全国人大常委会共作出19件改革授权决定和试点决定，比如国家监察体制的改革、司法体制的改革，还有就是自由贸易试验区的改革等等。第二个办法就是全国人大常委会作出决定。十二届人大常委会通过“一揽子”修改法律93件，为行政审批制度的改革提供了法律支持。

所以我们基本采取这两个办法：第一个是授权，在一定范围内，法律没有规定的，或者法律已经有规定的，可以改变作出新的决定，为改革提供法律依据；第二个是全国人大常委会自己作出决定来提供法律支持。大家比较担心的是，宪法法律有了规定老改怎么办，但是我们这个社会就处在这样一个阶段，对这种新的常态要适应它，法律不是为了存在而存在，法律要促进经济社会的发展，要保障人的基本权利，所以，只要有利于经济社会发展，有利于人民权利保障，有些修改是必要的。

刘松山：强调重大改革于法有据，不能忘记政策在改革中的作用。在法律不健全的时代，我们主要靠政策办事，有了法之后，大家强调要依法办事。但政策在很大程度上又不那么受重视了。

我们在重视任何一个提法的时候，都不能把这个提法推向极端。现在强调重大改革于法有据，就有扩大理解的倾向，似乎不管什么改革，都追求通过立法来推动。比如，一些区域协同发展中的改革问题，就有过于依赖立法的倾向，而忽视了政策的作用。

虽然法律体系已经形成，但改革如火如荼，这就提醒我们不应忽视政策，在处理好政策与法的关系的前提下，应当充分发挥政策的作用，用政策规范引导改革，有了经验再立法。

什么叫重大改革？这个问题我们缺乏应有研究。我认为重大改革主要应当是全国性的涉及一些根本性的制度变革的事项。比如，监察体制改革，还有司法体制改革中的人财物统一管理等事项，就属于重大改革。所以，科学界定重大改革的范围很重要。

于什么“法”有据？我个人觉得重大改革于法有据，主要是于法律有据。因为法律有两个重要特点，一是有权威，二是可以灵活修改。这个“法”，不是指行政法规、地方性法规和规章之类的，因为这些法都无权对重大改革的事项作出规定。

那么，能否强调这个“法”是宪法呢？不宜强调重大改革于宪法有据。这次监察法的制定就涉及这个问题。监察法的制定是典型的重大改革，学术界一致要求先修改宪法。法律具有修改的灵活性，但宪法不能随便修改，监察体制改革本身涉及较多复杂问题，在问题还看不清楚的时候，显然不能轻率修改宪法。现在，十九届二中全会将这个问题研究清楚了，提出修改宪法的建议，就是很好的科学决策。

总之，重大改革于法有据，着眼于于法律有据，基本能够满足今后相当长一段时间进行重大改革的需要。

周伟：2015年修改的《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”（以下简称授权法律实施制度）这一新制度的创设适应我国通过法律指引、促进、规范改革的迫切需要，我认为这是全国人大常委会在法律修改实践中发展出来的授权法律实施制度，也是我国立法活动的宪法实践。

其一，授权法律实施制度是实现改革与法治相互促进的法律制度。我国的改革法治化进程可分为两个阶段。第一阶段，政策为主推动改革，法律确认和巩固改革成果。这主要适用于改革开放初期，但在改革过程中，难免出现政策突破法律、下位法与上位法不协调、立法滞后于改革需要等情况，甚至存在个别“先改革、后立法”或者“先改革、后修法”等违背法治精神的现象。比如，20世纪90年代我国的农村家庭承包责任制改革和国有企业改制。第二阶段，政策与法律合力推动改革，重大改革于法有据。政策主导改革不符合《宪法》第5条确立的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则，影响国家维护社会主义法制的统一和尊严。因此，改革需要在现有的法律制度框架下进行，做到重大措施要有法律依据，非重大改革决策可以政策等方式先行先试。党的十八大以来，全面依法治国成为中国特色社会主义的本质要求和重要保障，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，需要在法治轨道上全面深化改革， “重大改革于法有据”成为新的改革思路。据不完全统计，2012年12月至2015年3月，全国人大常委会先后作出了5项授权改革试点决定，其中4项涉及行政管理体制改革，1项涉及司法体制改革。经过5年授权改革试点的法律实践，全国人大常委会发展出了有中国特色的“授权法律实施”制度。2015年修改的《立法法》，从法律上规定了在特定地区和时限内就改革事项做出暂时调整或者暂时停止法律适用的法律实施方式与特别程序，也明晰了全国人大常委会授权法律实施制度的宪法基础。

其二，授权法律实施制度有别于授权立法制度。其特点有：第一，授权法律实施的内容具体。授权法律实施制度，就授权法律实施的领域、地区、期限、机构、相关法律条文、试点内容、方案等作出了具体的规定，其目的旨在为全国推行重大改革决策提供特定地区、特定期限、特定领域、特定主体的法律试验；授权立法则是对本属于制定法律的事项，必要时由全国人大常委会授权国务院制定法规。第二，授权法律实施的时间集中。授权法律实施制度的法律授权始于2012年12月全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。截至2017年12月，全国人大常委会共作出了22项授权改革试点决定，其中19项为专门针对或者部分涉及法律暂时调整事项。从全国人大常委会每年发布4—5个授权改革试点决定的情况来看，授权法律实施制度为党的十八大以来的各项重大改革决策提供了法律支持。第三，授权法律实施制度是修改或者制定法律的试验程序。从授权目的、授权方式和授权结果来看，授权法律实施制度的授权试点完成后，对实践证明可行的，被授权者提出修改相关法律的意见；对实践证明不宜调整的，在试点期限届满后恢复施行有关法律规定，具有法律修改试验的功能。授权立法的目的在于授权国务院开展立法活动。例如，1983年全国人大常委会授权国务院修改由其批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定，1984年授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例并以草案形式发布试行。此外，全国人大常委会也曾授权过广东省、福建省人大及其常委会，以及深圳、珠海、汕头、厦门等市的地方国家机关立法。

其三，授权法律实施制度是具有中国特色的法律制度。首先，法律授权的类型与表述不同。现有22个授权法律实施的决定可以分为三种类型：第一种，授权试点类型，表述有“授权试点工作”“授权改革试点”“授权试点”等；第二种，授权暂时调整类型，表述有“授权暂时调整有关法律规定”“授权暂时调整部分法律规定”“授权调整适用有关法律规定”“授权暂时调整适用相关法律规定”“授权暂时调整实施有关法律规定”等；第三种，授权延长期限类型，表述有“授权延长试点期限”“试行期届满后有关问题的决定”等。上述类型与表述分别适用于不同的改革领域、事项与地区。其次，授权法律实施的范围根据改革的实际需要确定。2015年3月修改的《立法法》第13条规定授权法律实施制度适用于行政管理等领域的特定事项，但此后的授权法律实施的实践表明，授权法律实施制度还涉及包括诉讼制度改革、监察体制改革、国防和军队改革等在内的非行政管理领域。

其四，授权法律实施制度需要发展、规范与制度化。授权法律实施制度作为一项不同于现有立法活动包括立（制定）、修（修改）、废（废止）、释（解释）法律的理论学说，不能简单地将其纳入现有立法理论上的法律制定、法律修改、法律解释、法律废止的范畴，其与学说理论上的立法活动共同构成我国推行重大改革决策的法律支持体系。随着我国改革的全面发力、多点突破和纵深推进，必然涉及对全面深化改革前的立法中某些规定的修改，将这些不适应指引、促进和保障改革的法律规则，以授权法律实施的方式纳入法律实验的程序，既保证了重大改革于法有据，又为法律修改积累必要的实践经验。从目前授权法律实施的情况来看，授权法律实施议案的提出与审议程序，授权法律实施后试点情况的效果评估与报告程序，发现问题时的处理机制，都需要在总结经验的基础上，进一步发展、规范与制度化。

二、关于人大法律监督

中法评：习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。在履行法律监督职能这一方面，人大及其常委会近年来做了哪些具体工作？还存在哪些不足？

周成奎：根据宪法的规定，全国人大的权力，彭真同志当时归纳为“四权”：立法权、监督权、重大问题决定权、人事任免权。从现实情况来看，监督权一直是一个薄弱环节，一直在改进。回顾人大监督工作的历史：七届人大的时候，万里同志提出来要搞执法检查，即法律制定以后对贯彻实施情况进行检查，要把法律制定以后实施情况的检查作为跟立法工作同样重要的工作。到了八届人大，把执法检查法制化，全国人大常委会通过《关于法律实施情况监督检查的决定》，使监督检查工作走上法律规范的轨道。到九届人大，通过两个决定，一个是关于加强经济工作监督的决定，还有一个是关于预算审查监督的决定，同时开始制定监督法。由于对监督法有不同意见，没有通过。到了十届人大，制定了全国人大常委会和地方各级人大常委会监督法。同时做了两件事：一件事情是执法检查由全国人大常委会审议以后，正式形成审议意见，提交给有关部门，他们根据审议意见去改进工作，同时要把这个改进的情况书面报给全国人大常委会；第二件事情是在全国人大常委会法制工作委员会的下面成立法规备案审查室。十二届全国人大常委会又有进步，第一是确立12月4日为宪法日，第二是制定宪法宣誓制度，第三是出台审计查处的突出问题整改情况向人大常委会报告的机制。另外，国务院向全国人大报告国有资产管理情况，推进人大预算联网监督工作，国务院财政部的每一笔支出都与全国人大常委会预算工委联网。

我讲这个历史过程是想说明，人大监督工作是一个薄弱环节，但是每一届都在想办法改进，使监督工作得到加强。

但是，我们的监督工作还是有不少问题，我觉得根源是思想认识问题，即人大不敢监督！因为党委和政府的关系，政府的决定往往是和党委一起研究的，人大一监督政府，好像就变成监督党委，人大觉得不好办，所以普遍不太敢监督，主动监督比较困难。而政府又觉得，人大监督工作，碍手碍脚，不太想让人大来监督。

这就是对于人大监督存在认识的误区。我们人大的监督与西方议会的监督不一样。例如，美国议会的监督，实际上是政党之间的博弈，民主党与共和党之间互相监督。但我们国家的政党制度不一样，我们共产党是执政党，其他党派不是反对党，不是在野党，而是参政党。人大监督不是哪个党对共产党的监督，监督的目的也不是政党轮流执政。我们人大监督的目的，第一是为了保证宪法法律的正确实施，第二是保证行政机关、审判机关、检察机关能够正确地行使行政权、审判权、检察权，第三是能够确保公民、法人和其他组织的合法权益。这三个确保是我们监督工作的目的。人大监督实际上是人民在行使管理国家事务的权力。十九大提出来人民的主体地位，要保证人民当家作主，怎么体现？人民通过代议制的制度，选举人大代表组成各级人大，由各级人大代表人民行使国家权力，所以各级人大对政府的监督实际是人民对政府的监督，人大是代表人民来行使当家作主的权利。这个观念没有普遍树立起来，包括我们人大，包括党委，包括政府，有相当一部分干部还没有认识到这一点，这是我们监督工作始终比较困难，不是很容易展开的一个非常重要的原因。

从全国人大常委会组成人员构成来说，据我所知，很多组成人员都是从国务院的部长职位退下来的，他们对实际情况非常熟悉，工作中存在哪些问题，应该监督什么，他们都很明白。但监督工作一直没有很好地展开，根本的问题还在于认识问题，这些根本问题没有解决就不好办。

现在人大监督主要有五种形式：规范性文件的审查，执法检查，代表视察，专题询问，听取专题工作报告。执法检查现在用的比较好；专题询问也有了很大的进展；听取专题工作报告也常态化了；备案审查已经开始，但存在不少问题；代表视察形式多于实质，这个问题也没有完全解决。另外就是宪法规定的很多其他监督的方式，现在还没有激活，比如质询、罢免、特定问题调查，都还是我们监督当中存在的问题。

总之，重点还是认识上的问题，这是根本问题。在人大监督中，认识问题不解决，其他问题都比较难解决。应当树立人民当家作主的思想，认识到人大监督有利于我们党执政，有利于更好地贯彻宪法法律的规定，有利于国家发展。

刘松山：周老对人大监督有深入的研究，他曾担任全国人大专门委员会的委员，对监督有切身体会，我觉得他刚才讲得非常好，非常到位。

人大监督不是一个单纯的国家机关之间的监督问题，它涉及的问题很复杂深广。1986年全国人大常委会就曾经酝酿要制定一部监督法，即人大进行监督的专门法律，但是这部法律到2006年才出台，所以，有媒体报道说，制定这部法律是20年磨一剑。花20年才出台一部法律，这在改革开放以来的立法中，恐怕是绝无仅有的，足以看出人大监督的问题之复杂。说到底，人大监督是一个涉及政治体制改革的重大问题，进一步说，是涉及人大与党的领导的关系问题。对这个问题没有确定的思路和解决方案，监督工作就很难开展起来，而解决这个问题恐怕也需要一个长期的过程。

也正是基于上述原因，我们可以发现，几十年来，全国人大及其常委会的工作重心实际主要放在立法上，在法律体系形成之后，其工作重心给大家的印象，似乎仍然在立法上，并没有转到完整意义的监督上。当然，全国人大常委会的监督工作，在20世纪80年代开展得很有力度，也相对比较全面，后来监督的力度减弱，侧重点也不断发生转移，到现在，似乎法规和司法解释的备案审查成为监督的亮点了。全国人大及其常委会要开展全面的监督工作，现在条件尚不具备，要慢慢来。

但你提了一个很好的问题，即地方人大及其常委会在本行政区域内有保证宪法、法律和行政法规、地方性法规遵守执行的职责。这是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的重要职权。20世纪80年代，地方人大的监督十分活跃，积累了丰富经验。可以说，人大监督的起点在地方，发力点也在地方。但这些年来，这个职权地方没有充分运用起来，相比于80年代，大大弱化了。现在，有立法权的地方，好像也把热情和功夫放在立法上。

实际上，人大监督应当从地方做起，地方有很大的空间，地方各级人大及其常委会如果把监督工作做实做全，宪法和法律的实施就有了坚实基础，国家应当鼓励地方人大将工作重心转到监督上，把监督抓出成效和经验。

中法评：十九大报告第一次提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。“合宪性审查”制度引发众多关注。如何理解合宪性审查？全国人大及其常委会是否是合宪性审查的唯一主体？是否是最合适的主体？

周成奎：关于合宪性审查主体，根据宪法规定，只能是全国人大和全国人大常委会，不可能再去搞宪法法院，也不能再去搞高于全国人大常委会的委员会，或者跟全国人大常委会平行的宪法委员会，这个问题已经讨论过了。从1982年修改宪法讨论到现在，已经快四十年了，不要再去讨论这个问题，宪法已经规定了，我们不可能搞别的制度。如果再去讨论这些问题白费时间，而且不符合宪法规定。

另外，全国人大、全国人大常委会作为合宪性审查的主体，代表大会一年开一次，常委会一年开六次，不能经常性的工作，需要有一个机构做日常工作。所以我主张要设立宪法委员会，但是它是专门委员会性质的宪法委员会。第一，作为全国人大和全国人大常委会领导下来开展合宪性审查的机构，符合宪法规定，因为专门委员会的设置宪法有规定，它不涉及全国人大和全国人大常委会职权的问题，跟宪法没有冲突，审查主体还是全国人大、全国人大常委会。第二，1993年修改宪法的时候，曾经考虑过要设宪法委员会。中央当时说，宪法已经规定全国人大可以设专门委员会，不用修改宪法。第三，设立宪法委员会，实际上也是需要的。进行合宪性审查，总不可能代表大会直接审查，也不可能常委会174个委员直接审查，所以设立宪法委员会很必要。

这个专门委员会性质的宪法委员会，是在全国人大和全国人大常委会领导之下的，没有最终决定权的一个代表机构。什么叫没有最终决定权？即宪法委员会审查提出意见以后，由全国人大和全国人大常委会来决定是否列入会议议程审议，所以它不是最终决定问题的机构。但它还是代表机构，必须由人大代表组成。至于宪法委员会怎么设，单独设一个宪法委员会，还是跟法律委员会合并叫宪法法律委员会，这都可以考虑。

这个专门委员会，因为能够经常开展工作，有经常性。它的组成人员是专家、学者和非常有经验的领导干部，组成人员的专门性决定了它的权威性，所以全国人大和全国人大常委会对这个专门委员会提出的意见应当充分尊重。

刘松山：我注意到“合宪性审查”这个新提法，但还是认为有关方面应当对合宪性审查作出权威解释和制度性规范。个人理解，合宪性审查实际上就是我们通常所说的宪法监督，换了一种说法，好像与备案审查发生了一些联结，是否想从备案审查做起，为全面的宪法监督打下基础？如果扩大些理解，合宪性审查完全可以说是宪法监督。

宪法实施和宪法监督是依法治国事业中带有根本性的问题。十八大以来，习近平总书记对此十分重视，反复强调，十八届四中全会和十九大都有专门的阐述，这是未来开展这项工作的良好基础。

在我国，宪法的实施和监督，关键在党的领导。

建议在党中央的领导下，由全国人大常委会对1982年宪法颁布实施以来取得的巨大成就和存在的问题，对宪法监督取得的成就和存在的问题，进行一次全面的检查评估，出台一个关于宪法实施和宪法监督的白皮书，为下一步加强宪法实施和宪法监督工作打下基础。

宪法监督各方面都十分重要，但要开展全面的宪法监督，现在条件尚不具备。这是一件大事，需考虑周全。

全面实施宪法监督恐怕应当具备三个条件：一是党的执政方式和执政能力总体达到和超过宪法的要求，经得住合宪性审查，否则，就可能会使党陷于被动。二是党在全国各族人民中享有崇高威信，在这种情况下，即使出现一些违宪情况，人民仍然会拥护党，否则就可能损害党的威信和执政权威。习近平总书记领导的党中央正在向这个目标迈进，人民充满期待。三是政治体制改革到位。宪法监督涉及国家政治体制的命脉，最终要回答的根本性问题，是党与国家政权机关之间以及国家政权机关彼此之间，究竟是什么关系。

全面推开合宪性审查需要研究应对若干具体重大问题：一是要考虑与宪法监督密切相关的宪法解释问题；二是可能有人会对一些党组织的领导方式提出审查要求；三是有人可能会对党的一些路线方针政策提出审查要求；四是有人可能会以宪法规定的结社自由为由头，对所谓政治结社提出诉求；五是有人可能会对党和国家领导人的讲话、批示等行为，提出审查要求；等等。建议有关方面对合宪性审查可能遇到的各种重大问题通盘考虑，研究相关预案。

至于全国人大及其常委会是否是合宪审查的唯一主体，是否是最合适的审查主体，从宪法的规定看，全国人大及其常委会毫无疑问是合宪性审查的唯一主体，也是最合适的主体。

但需要注意的是，合宪性审查，不仅是一个宪法法律问题，有时还是特别重大的政治问题，因为它涉及谁可能违宪，要审查谁的问题。这个问题我们无法回避也无须回避。全国人大及其常委会审查由它们产生的国家机关及其领导人的违宪行为，没有问题，但包括中国共产党在内的各个政党、政协组织、社会团体、企业事业组织也是可能违宪的主体，这些主体并不由全国人大直接产生，全国人大可以制定法律对它们进行监督。但是，中国共产党是我国的领导党和执政党，全国人大及其常委会能否立法对党以及党的领导人进行合宪性审查，就是特别重大的问题了，处理不好，就会出现宪法危机和政治危机。

四中全会决定提出，“党的领导和社会主义法治是一致的”。这句话内涵很丰富。在我国，全国人大及其常委会进行宪法监督，必须在党的领导下进行，党领导宪法监督，自身又要接受合宪性审查，坚持党对宪法监督的领导，与对党自身实施合宪性审查是一致的。这个“一致性”是我们设计全国人大及其常委会能否对党进行合宪性审查的出发点和落脚点。记得几年前，我在向张春生先生请教有关宪法监督问题时，他提出，党中央可以建立一个宪法监督委员会，类似于国家安全委员会，统筹领导协调宪法监督工作。我觉得这的确是个很好的办法，可以体现前面所说的“一致性”。

总体上看，建立起比较完善的宪法监督制度，全面进行合宪性审查，需要一个过程，但宪法监督不能等，可以采取综合性的策略稳步推进这项工作。

1.用主要精力解决违法问题。违法问题得到有效解决，违宪问题不仅会明显减少，也会得到顺利解决。

2.由党中央和全国人大常委会联合发出文件，解决几个具体问题：一是要求中央到地方各级党政机关在一定时间内自查自纠各类违宪行为和现象；二是以类似中央“八项规定”的方式，对各级领导干部尊重宪法权威，纠正违宪行为提出若干具体要求，并一以贯之地督促执行；三是建立起违宪行为的检查通报制度，由党中央不定期对党内违宪情况和处理结果予以检查通报，由全国人大常委会对其监督范围的违宪情况和处理结果予以通报。

3.可否由党中央设立一个综合性的宪法监督委员会，统一领导协调宪法监督工作，为健全宪法监督制度做准备。这个委员会可以放在中央设立的依法治国领导小组下面。如果不设立这个机构，由中央依法治国领导小组直接领导协调宪法监督工作，也很好。

4.我认为周老提出的由全国人大设立一个专门委员会性质的宪法委员会，是一个很好的办法。这样，中央设立的宪法监督委员会或者中央依法治国领导小组，是综合性的、政治上的，统一领导和协调宪法监督的重大事项和重要工作，全国人大设立的宪法委员会是法律上的，专门协助全国人大及其常委会开展宪法监督，在中央的宪法监督委员会或者依法治国领导小组领导协调下开展工作。

5.地方人大及其常委会应当开展全面的宪法监督，监督的范围包括规范性文件的备案审查，也针对地方党政负责人的违宪行为，但监督中遇到重大问题时，须向上级直至全国人大和党中央报告。

6.在不损害人民代表大会制度的前提下，可以授权最高人民法院和省级高院一定范围的宪法监督职权，探索积累宪法监督的经验。

7.在适当范围内启动宪法解释的程序，通过宪法解释在一定程度上发挥宪法监督的作用。

8.条件成熟时，建议由全国人大制定统一的宪法监督法。

中法评：2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议期间，全国人大常委会法制工作委员会提请常委会审议“关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告”，这是备案审查工作情况的报告首次提请全国人大常委会会议审议。作为监督宪法实施的重要方式，这些年全国人大常委会在法规备案审查方面的工作情况如何？还存在哪些问题？

周成奎：法规备案审查室建立以后每年做了不少工作，但都没有公开。据我所知，针对全国人大常委会制定的法律，或者是全国人民代表大会制定的法律违反宪法的审查，至今没有提起过。至于行政法规、地方性法规、规章违反宪法的问题，在实际审查当中都是按照违反法律来审查的，没有单独的违宪审查。因为如果按照违宪来审查非常复杂，所以现在一般都是按照违法来审查的。

从现在的情况来看，按照立法法规定，由国家机关提出来的，即由国务院、中央军委、“两高”、省级人大常委会提起违反宪法法律的审查要求的很少。

在这次提交全国人大常委会审议的备案审查报告中，公布了全国人大备案审查中涉及的一些案例，包括叫停“附条件逮捕”制度、纠正“以审计结果作为工程竣工结算依据”、修改“超生即辞退”条款、废除“著名商标制度”、推动解决《婚姻法》“第二十四条”的争议、解决“有关拘传原告和被执行人的司法解释与民事诉讼法规定不一致”的情况、修改“有关非法行医的司法解释”、取消或下放行政审批事项后，专项审查107件地方性法规，针对专门规定自然保护区的49件地方性法规进行专项审查。

对法规备案审查的情况，我们希望全国人大常委会审议以后写入全国人大常委会工作报告，今年3月提交到全国人民代表大会去审议。这就不一样了，这就是我们推进合宪性审查一个具体的步骤，非常重要，如果有了这个开端就很好。我认为人大制度的坚持和完善不一定非要有什么大动作，像县以上的地方设立人大常委会，赋予全国人大常委会立法权，这种大的改革措施以后可能不会太多，但是很多进步都是一小步一小步积累起来的。一个制度的完善，小步的积累是很重要的。泰山不让土壤，故能成其大，河海不择细流，故能就其深。大事都是从小事做起的。

刘松山：这个问题，我赞成周老所说的。

监督宪法实施碰到的第一个问题，就是什么是违宪行为，什么是违法行为。我个人认为将两者区分开来，可以确立三个标准：

一是以是否直接执行宪法而定。直接执行宪法而没有其他法律可依的，就可能违宪。凡直接执行法律而违反该法律的，一律归为违法。二是以能否通过普通的违法处理程序加以解决而定。把那些通过普通的违法处理程序仍然不能解决的违法行为，归为违宪行为，其他的皆视为违法。这样可以大幅缩小违宪的范围。三是将一些极端的违法行为归为违宪。比如，前段时间在湖南、辽宁发生的大面积贿选现象，违反了选举法，也违反了宪法，由于涉及面广，影响恶劣，构成了对宪法权威的挑战，所以，应当归为违宪行为。

以上的区分有点题外话。现在，全国人大常委会法工委的法规备案审查，主要是对法规和司法解释是否违背法律的审查，与合宪性审查还有很大差别，不宜将它与宪法监督做过度的联系，但可以为将来有关文件规范是否符合宪法的审查积累一些经验。

法规和司法解释的备案审查包括地方人大的规范性文件备案审查，还存在不少需要研究的问题。比如，审查的范围太局限了。一些十分重要的文件并没有纳入审查范围。比如，能否强调主动审查也值得研究，因为很多法规规范性文件是否违法是在实践中发现的。比如，审查之后发现违法了，如何追究违法者的责任，等等。

三、关于人大制度的理论创新和实践创新

中法评：2017年12月12日，在“人大制度理论和实践创新成果交流研讨会”上，全国人大常委会委员长张德江强调，要坚定人民代表大会制度自信。请各位与谈嘉宾介绍一下，近年来，人大制度有哪些理论创新和实践创新？未来对人大制度关注的重点有哪些？

周成奎：十八大以来，有一个非常重要的变化，习近平总书记非常重视人民代表大会制度。十八大结束以后，2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话就讲到人大制度，在全国人大成立六十周年的时候又有一个专门的讲话，讲到人民代表大会制度。十八届三中全会、四中全会也都提到人大制度。另外，每年两会前党内负责人会议上也讲，每年都讲一次。

我认为习近平总书记高度重视人大制度的理论创新。以前我们只讲人民代表大会制度是根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，现在总书记把它提到一个新的高度。一是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的根本制度安排；二是人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度保障；三是人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的制度支撑。从制度的层面来讲，一个是人民当家作主的制度保障，一个是“三者有机统一”的制度安排，一个是国家治理体系、治理能力现代化的制度支撑。这一系列讲话拓展了人民代表大会制度的理论内涵和价值，非常重要。人大理论研究在这个基础上如何更好地发挥，更好地开展系统研究，是当前面临的一个非常重大的任务。

关于人大制度创新，第一，现在从人大工作层面讲得比较多，如立法、监督等，这个不够，要改进。人民代表大会制度最根本的问题、关键的问题，是人民当家作主，这是人民代表大会制度的核心。怎么能够在这个制度当中体现人民是国家的主人，是非常重要的。如果现在人民还没有感觉到自己是主人，那么就是一个大问题。

第二，人民如何来行使国家权力？我们不是直接民主，而是代议制民主，通过人大来行使权力，所以人大跟人民之间的关系尤为重要。人大怎么联系人民群众，怎么反映人民群众的意见，真正成为人民的代表机关？不是讲人大是三个机关吗——人大是反映人民意愿的代表机关，是行使职权的权力机关，是能够行使宪法法律赋予职责的工作机关。其中，怎么做好代表机关，这是很大的问题。

第三，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，这个监督关系如何体现？我们不是互相监督，而是单向监督。这种监督关系体现了人民最终掌握国家权力，但这个观念在我们干部当中还有欠缺。

第四，中央和地方的关系也是人大制度中非常重要的问题。在中央统一领导下，发挥地方的积极性、主动性，这样一个宪法原则怎么体现？这些方面我们研究得很不够，我们局限在人大的立法和监督等工作层面，真正研究人大制度理论还不够，总书记讲话拓展了我们人大制度理论研究的视野，非常重要，所以这方面我们还有大量的工作需要做。

关于实践创新，从改革开放以后我们有很多实践的创新，例如，地方设立人大常委会，扩大直接选举范围。从这一届人大来讲，主要实践创新包括：一是加强县乡人大的建设，包括乡镇人大的主席团主席要配专职等，对县乡人大的建设做了很多很积极的规定。二是给设区的市人大立法权。这就是我刚才讲的中央和地方的关系是人大制度当中非常重要的一个问题。三是加强代表与人民群众的联系，即人大和人民的关系。要求委员长会议组成人员和常委会委员要去联系全国人大代表。四是建立基层立法联系点，先后有22部法律向各个基层联系点征求意见，提出980多条意见。这些大概都是实践中的一些进展吧。

总而言之，从全国范围内建立人民代表大会已经六十多年了，一直在不断进步，但改进和完善的余地还相当大，从个人角度，我认为人大制度还应该在理论方面和实践方面关注以下几个问题：

第一，社会主义的本质是人民当家作主，我们实行间接民主，在这种情况下人民怎么样真正体现他是主人，这个问题很重要。现在时代的矛盾变了，小康以后人民对民主、人权、公平、正义这些方面的要求高了，能不能实现国家的长治久安，真正使人民群众不仅在物质生活上有直接的获得感，而且在民主上也有获得感，这是非常大的问题。

第二，中央和地方的关系始终是非常大的问题。我们这么大一个国家，没有中央的集中统一领导，肯定是不行的。但这几十年，中央和地方的关系始终没有理顺，我们一会儿放一会儿收，一统就死，一放就乱，这个问题需要进行很好的研究解决。

第三，在实践创新方面，比如推进合宪性审查，不大不小的一步，抓住机遇把这些事情做好就很好了。至于更大胆的，可以想象，比如，是不是不要设常委会了，就是只有全国人民代表大会，减少代表人数，延长会期。怎样真正发挥人大代表的作用，我们可以积极讨论。

小步快进也好，小步慢进也好，总之我还是希望一点一点往前推，这点很重要。如果有大动作当然更好，没有大动作，一点小动作也好。

刘松山：党的十八大以来，习近平总书记为核心的党中央对人大制度的理论与实践创新很重视，这是我们创新的前提基础。

人大制度理论与实践创新有两个线索，一个线索是在理论和制度层面，对党的领导与人民代表大会制度的关系做创新。这方面，十八届四中全会已经为我们指明了方向，即“三统一”“四善于”。为此，我们要开拓性地对“三统一”“四善于”进行系统的理论阐述，并在此基础上做出系统的制度安排。把这个问题解决了，人大制度的理论与实践创新就会纲举目张。

第二条线索就是对以人民代表大会为核心的国家机关体系进行理论与实践的创新。这方面，又可以分为两条线索，一条线索是对人大及其常委会本身的理论与实践进行创新。比如，可以延长人大及其常委会的会议期限，可以改革现在的人大及其常委会投票表决制度。另一条线索是对人大及其常委会以外的国家机关进行理论与实践的创新。比如，现在推进的监察体制改革就是这类实践创新的典型。

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，有强大的生命力，有宽广的创新空间。

周伟：在健全人大组织和工作制度方面，我认为可以着重关注延长全国人大常委会会期和增加人大各专门委员会设置这两个问题。

全国人大常委会通过召开会议这一法定方式行使宪法职权。完善全国人大常委会的会期制度，有助于保障全国人大常委会履行宪法职责，也是健全人大及其常委会组织制度和工作制度的宪法要求。

第一，全国人大常委会会期是其职权行使的法定形式。人大常委会会期制度包括会议天数、会议议程、会议日程等内容。《宪法》第67条规定全国人大常委会行使21项职权，都要通过召开会议、明确会期、安排议程等法定程序来行使。1982年以来，全国人大常委会的会议召开次数渐趋稳定：每1—2个月召开一次会议，每年5—6次。例如，在第六届全国人大期间，全国人大常委会共召开25次会议，共计258天，每年会议天数约51.6天，每次会议平均10.3天。此后历届会议的天数呈现逐年减少的趋势，第七、八、九、十、十一届的会议天数分别为206天、204天、166天、159天、134天。第十二届有所回升，为156天，但也比第六届少102天。第十一、十二届期间，全国人大常委会会期制度的惯例是，每次会议的时间通常5天左右，比第六届少一半（5天）；每年的会期分别为26.8天、31.2天。

第二，全国人大常委会会期逐渐缩短必然影响其履行职权。从统计情况来看，在第六至第十二届期间，全国人大常委会涉及立法、监督等会议议程的会议数量逐届增多，但每届会议的总天数和每次会议召开的平均天数逐届下降。据统计，2014—2016年，全国人大常委会制定、修改法律的数量分别为2件、10件（2014年）， 5件、37件（2015年）， 8件、27件（2016年）；但这3年每年常委会召集6次会议，单次会议的平均天数均为5天左右。我认为，当前有必要全面总结全国人大常委会会期制度的惯例与经验，并借鉴历史经验增加全国人大常委会的会期。

第三，探索全国人大常委会增加会期的完善路径。这个问题还是要从全国人大常委会的历史经验中找答案。在第一、二届全国人大常委会期间，全国人大常委会主要根据实际需要召开会议，会期不等。一般每个月召开一两次会议，多则召开十多次会议，也有个别情况下整月不开会。1982年《全国人民代表大会组织法》第29条规定，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，其目的是防止再次出现“文化大革命”期间人大常委会长期不开会的现象，在宪法上消除影响全国人大常委会行使各项职权的因素。在第六届全国人大期间，全国人大常委会每年的会议天数达到51.6天，总会议天数达到258天。上述历史经验对完善全国人大常委会的会期制度极具参考价值。第一步，可以考虑将全国人大常委会每次会议的间隔时间恢复到第一届期间，即每周、半个月或一个月召开一次会议；会期恢复到第六届期间，即每届258天、每年51.6天。第二歩，在适当的时机逐步将会期增加到每年100—150天左右。第三步，随着全国人大常委会会议议事日程和程序的不断完善，每年的会期最终可以达到200—250天左右。通过完善全国人大常委会会期制度，为实现党的十九大提出的“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关”的目标，提供具体的、程序的、时间的法律保障。

完善人大各专门委员会设置，则为长期坚持和不断完善人民代表大会制度提供组织保障，也是支持和保证人大及其常委会行使立法、监督等各项宪法职权的程序机制。

一是新形势下专门委员会应适应新情况、新发展，保障全国人大行使宪法规定的各项职权。为了解决全国人大及其常委会在闭会期间如何行使职权的问题，为了健全全国人大会议期间职权行使程序机制，1983年6月，六届全国人大一次会议按照1982年《宪法》第70条的规定设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等6个专门委员会。1988年、1993年和1998年，第七、八、九届全国人大分别设立了内务司法委员会、环境保护委员会（1994年更名为“环境与资源保护委员会”）和农业与农村委员会。

全国人大在1983—1998年期间设立上述9个专门委员会有其社会背景。1979年，我国开始改革开放，国家将工作重心转移到经济建设上来，实现经济社会的全面进步与发展；推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设协调发展，健全社会主义民主和法制。基于这样的时代背景，设立9个专门委员会，与1983—1998年期间全国人大及其常委会开展各项工作的需要及当时的社会形势与社会环境大体相符。

近二十年以来，我国的国情开始发生了很大的变化。GDP已位居世界第二。经过改革开放约四十年的努力，解决人民温饱问题和人民生活总体达到小康水平这两个目标已提前实现。党的十八大报告提出到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，十九大报告提出2035年基本实现社会主义现代化和2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略目标。全面依法治国是实现目标的四个抓手之一。可以说，当前与未来二十年，我国面临的社会发展背景已与1998年之前大相径庭。这就提出了全国人大增设专门委员会适应新情况、新发展的新问题，这既为全国人民代表大会行使国家权力提供组织保障，也是健全人大组织制度和工作制度的迫切需要。

二是全国人大各专门委员会职责分工不平衡的情况亟待改进。《宪法》第70条第2款规定了各专门委员会的法定职责，即在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。各专门委员会按照其议事规则和职责分工，分别与其对口的联系部门沟通、协调相关具体事务。例如，外事委员会、华侨委员会负责联系的部门分别为1—2个；内务司法委员会负责联系最高人民法院、最高人民检察院、监察部、公安部、国家安全部、民政部、人力资源和社会保障部等7个部门；教育科学文化卫生委员会负责联系的部门达十多个；财政经济委员会则对口联系二十多个部门。现有9个专门委员会职责分工过于不平衡且有所交叉，既不利于合理高效地协助全国人大及其常委会开展立法、监督等各项工作，也不符合专门委员会负责特定部门、领域、专业的职责分工原则。各专门委员会职责分工的不平衡情况，也导致各专门委员会组成人员的数量差异较大，即使同一专门委员会的历届人数也存在较大悬殊，难以全面满足专门委员会专业性工作和长期性工作的需要。

三是全国人大应按照合理性和专业性的要求增设专门委员会。一是按照合理分工的原则增加专门委员会的数量。增设的主要考量因素是便于全国人大与由其产生的国家机关之间的工作沟通、事务协调与信息传递。各专门委员会总体上的职责分工应大体均衡、合理。二是按照专业分工的方式增设专门委员会，保证全国人大及其常委会与国务院及其组成部门、国务院直属机构之间工作衔接过程的专业性，保证国家各项管理事务能够有效地接受全国人大及其常委会的监督。三是分阶段、分步骤的增加专门委员会的数量。在未来2—3届全国人大期间（10—15年），将现有的9个专门委员会增加至20个左右；在未来4—5届全国人大期间（20—25年），增至30—40个。通过逐步增设专门委员会的方式，最终实现全国人大各专门委员会负责联系全覆盖宪法规定的各国家机关，中央部委，国务院及其组成部门和直属机构，在组织机构上实现便于各专门委员会协助全国人大及其常委会在行使宪法规定的立法权、监督权、决定权及任免权的过程中，做到分工合理、领域具体、沟通便利、权责明确。