从来自地方，到代表地方：全国人大常委会应适度引入地域代表制

林 彦

上海交通大学凯原法学院教授

十九大报告指出，“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”，“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。1习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。这是新时期完善人民代表大会制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的新命题和新要求。

完善全国人大常委会的组织结构既是一门改革必修课，也是总结制度经验、激发制度潜力的必然逻辑结果。事实上，这方面的改革呼声和建议从未中断过。全国人大常委会也通过推行年轻化、提高专职比例等措施不断实现自我完善。22003年，信春鹰、沈春耀、任茂东等10名年轻干部被选举为常委会专职委员，拉开了常委会结构年轻化的序幕。2008年，这些委员继续连任，显示常委会这项改革的延续性和决心。参见杨华云：《人大常委会专职年轻委员五年探索》，载新浪网：http://news.sina.com.cn/c/2008-03-16/073513580334s.shtml， 2017年11月28日访问。在新时期，组织结构改革的空间依然值得进一步探索与挖掘，诸如提高委员连任比例、提高专门委员会委员兼任常委会委员的比例等都是值得尝试的改革选项。本文认为，适度引入地域代表制也是进一步提升常委会决策质量、优化央地人大关系、完善人民代表大会制度的重要着力点。

一、地域代表制缺位全国人大常委会

在现有的全国人大常委会结构中，地方利益的表达机制缺乏充分的组织法保障，需要进一步通过制度完善予以补强。宪法及相关组织法对于全国人大常委会组成人员的产生方式做了明确规定，3《宪法》第65条第3款规定：“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。”《全国人民代表大会组织法》第23条第2款规定：“常务委员会的组成人员由全国人民代表大会从代表中选出。”但除了要求“有适当名额的少数民族代表”4《宪法》第65条第2款。外对其名额如何分配并未提供其他方面的规范要求。

在实践中，常委会委员主要由以下一些人员构成：卸任的部长、省委书记、省长、军队将领，全国妇联、全国总工会、团中央、中国文联等群团组织的领导人，民主党派领导人，以及来自地方的一些代表。但是，这些名额不是以地域为基础进行分配。总体而言，名额分配时考虑更多的是中央“条”的方面的利益，而对地方“块”的利益的辐射尚不够充分。从民主集中制原则的角度出发，现有组织结构主要服务于集中的功能，而忽视了民主功能的发挥。换言之，它更强调中央的统一领导，而在充分发挥地方的主动性、积极性方面尚存在提升的空间。

这一点与全国人大代表的产生方式和代表机制存在明显的差异。全国人大是基本上以地域代表制构建起来的。除了解放军代表团之外，其他代表团的名额，包括港、澳、台代表团的名额都是以地域为基本单位进行分配。5参见《宪法》第59条。正因如此，在全国人大会议期间，代表是以代表团为单位进行活动的，包括审议“一府两院”报告、审议法律草案、酝酿候选人等。当然，各代表团内名额的具体分配则进一步考虑了横纵向各种组织、团体和利益。

尽管常委会委员候选人名单的酝酿过程中也有省级主官和来自地方的全国人大代表的参与，并有可能表达地方有关名额分配，甚至具体人选的意见建议，6根据权威媒体报道，“2012年12月14日，北京。270多名正省部长级和正大军区职以上党员领导干部济济一堂，民主推荐新提名为十二届全国人大常委会副委员长、全国政协副主席的中共预备人选。与会同志本着对党和人民事业高度负责的态度，慎重推荐了人选”。全国人大常委会委员候选人名单的酝酿也经历了类似的过程。此后，这些名单被送至每位全国人大代表手中，各代表团开会进一步酝酿协商正式候选人名单。参见张宿堂、陈二厚、周英峰、卫敏丽：《实现“中国梦”的伟大接力——新一届国家机构和全国政协领导人员产生纪实》，载新华网：http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115055264.htm， 2017年11月28日访问。但由于整个过程是由包括全国人大常委会在内的中央机关主导的，常委会组成人员代表的更多的是中央的利益。有学者统计，“自六届全国人大到十一届全国人大，常委会组成人员中来自中央机关的人数分别达到70.11%、66.67%、67%、61.18%、74%、72.99%；来自省级单位的委员人数只占20.69%、28.13%、25%、32.94%、25%和22.99%，来自省级以下基层单位的委员人数分别占9.2%、5.21%、8%、5.88%、1%和4%。自六届全国人大到十一届全国人大，常委会组成人员中在京委员比重分别为69.4%、66.67%、65.49%、69.17%、78.86%、77.01%， 在京委员的比重远远高于京外委员的比重，而且八届人大以来，在京委员的比重呈现增加趋势”。7朱景文主编：《中国法律发展报告2010·中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》（上册），中国人民大学出版社2010年版，第70页，该部分作者为王立峰、王莉君。结构决定功能。中央主导的产生机制以及在京委员的人员规模无疑会对决策，尤其是利益衡量的倾向性产生直接的影响。因此，这样的人员结构“可能导致有些委员对基层情况、对北京之外的情况了解不够、反映不够的后果，也容易造成常委会工作更多倾向于中央部门利益，在一定程度上忽视地方利益”。8朱景文主编：《中国法律发展报告2010·中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》（上册），中国人民大学出版社2010年版，第70页，该部分作者为王立峰、王莉君。

尽管每一位全国人大常委会组成人员或多或少地与地方存在各种各样的联系（如籍贯、工作经历等），但他们并没有义务代表地方的利益。例如，一些卸任省委书记或省长的常委会组成人员可能会在履职过程中代为表达其工作过的省份的利益诉求，但他们也有可能出于避嫌的原因婉拒地方提出的代言请求。现行法律要求人大代表和常委会委员以集体而非个体的方式行使职权，9《代表法》第20条规定“:代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。”历届全国人大常委会委员长也始终强调该原则。例如，李鹏委员长曾要求，“常委会要认真实行民主集中制，依法集体行使职权”。10《李鹏委员长在九届全国人大常委会第一次会议上的讲话》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/21/content_1480056.htm， 2017年11月27日访问。吴邦国委员长也强调，集体行使职权是人大工作的方式方法与其他党政机关的重要区别之一。11《吴邦国委员长在第十一届全国人大常委会第三次会议上的讲话》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/24/content_1467403.htm， 2017年11月27日访问。因此，委员表达地方的诉求“名不正，言不顺”。此外，即便有些委员敢于、善于表达某些地方的关切和诉求，也存在因其他地区代言人缺位或沉默所形成的区域间代表不平衡的问题。

二、全国人大地域代表制功能发挥不充分及其对立法的影响

尽管全国人大代表名额主要是以地域为基础进行分配，但是地方利益需求的表达空间依然受限。与全国重要机关相比，全国人大代表参与立法的程序权利既不完整，也不充分。在立法法框架下，向全国人大提出法律案的主体中，全国人大主席团程序权利最完备，其所提出的法律案直接进入大会议程；全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大专门委员会次之，其所提出的法律案由主席团决定是否列入议程；代表团或者三十名以上代表所提出的法律案或者由主席团决定是否列入议程，或者由有关专门委员会提出是否列入议程的意见再决定是否列入议程。12《立法法》第14条、第15条。这就形成了提案权的差序格局。

差序格局或许是立法资源稀缺背景下不得已而为之的制度选择，以确保立法动议的审慎提出，确保立法质量。但不可否认的是，它客观上已经造成立法上的利益失衡。实践中，全国人大代表提出的绝大多数议案并不能进入会议议程。迄今为止，尚未有一部进入全国人大或其常委会会议议程的法律案是由全国人大代表所提起。与之形成鲜明对比的是，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大专门委员会等中央国家机关提出的议案不仅具有程序上的便利和优势，而且被列入议程的比例大大超过全国人大代表提出的议案。

立法入口程序的利益失衡则进一步造成立法实体利益分配上的失衡，使法律更多地体现中央的利益，而对地方的利益和制度需求关照不够。例如，立法法尽管尝试给予地方更多的立法自主权，但该项权力所依附的不确定法律概念“地方性事务”13《立法法》第73条第1款第2项。的内涵和外延至今仍未明确。14全国人大常委会法工委工作人员曾做出如下非正式解释：“地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。例如，对本行政区域内某一风景名胜的保护，就属于地方性的事务，一般来说不需要国家作出规定。又如，禁放烟花爆竹，在某些城市中被认为是必要的，因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规，而在其他城市则被认为燃放烟花爆竹不应当受到限制，因此，这类事项显然不必要由国家统一立法。” 参见张春生主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，法律出版社2000年版，第195页。这与该法第8条采用列举方式将全国人大及其常委会立法权相对明确化的处理方式大相径庭。更值得一提的是，地方人大及其常委会对自主立法权的探索大多未能获得全国人大常委会的认可。15参见林彦：《法律保留制度的现状——基于询问答复的考察》，载莫纪宏、谢维雁主编：《宪法研究》（第十卷），四川大学出版社2009年版。例如，人防工程登记发证制度被认定为“民事基本制度”；假释保证金、保外就医保证金制度触碰“犯罪与刑罚”以及“诉讼制度”的红线；地方法院、检察院无权向本级人大及其常委会提出地方性法规议案，因为此类议案必然涉及“诉讼制度”，等等。因此，地方无权就此上述事项进行立法。16同上。

在行政处罚、行政许可、行政强制措施设定权上，地方立法拥有的空间也极其有限。17参见《行政处罚法》第11条；《行政许可法》第15条、第16条、《行政强制法》第10条第3款。同时，实施性立法的权限进一步受到更为严格的限制。例如，行政处罚法规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”18《行政处罚法》第11条第2款。近期，全国人大法律委主任乔晓阳先生坦言：“多年来，从事地方立法的同志一直在呼吁，要求调整‘行政三法’，即行政处罚法、行政许可法、行政强制法中地方立法权限的规定，希望在遵循‘不抵触’原则的基础上，给地方更多的行政处罚、行政强制、行政许可方面的立法权限。”19乔晓阳：《如何把握行政处罚法有关规定与地方立法权限的关系》（在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的即席讲话），载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2017-09/12/content_2028676.htm，2017年11月23日访问。

对地方合理利益照顾不够、对地区差异关注不足、一味强调规则的统一已经在某些领域给法律实施带来困扰，并最终增加立法的成本。2003年制定的《道路交通安全法》第76条就是一个典型的例证。该条规定：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”20《道路交通安全法》（2003年）第76条第1款第2项。该法实施之后，“碰瓷”事件层出不穷，且在某些地方形成团伙，交通事故处理困扰不断。21时任公安部副部长白景富在立法说明中对法律修改背景做了如下说明：“社会上对道路交通安全法第七十六条关于机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的责任承担问题也有反映，全国人大代表、全国政协委员多次提出议案、提案，要求对相关规定作进一步明确。这一规定确立了机动车一方按照过错推定原则承担赔偿责任的制度，体现了侧重保护非机动车驾驶人、行人的立法政策。但是，在双方都有过错或者受害人一方过错的情况下，按照什么标准减轻机动车一方的责任，如何做到既公平确定责任，又体现对非机动车驾驶人、行人的保护，道路交通安全法第七十六条的规定不够具体。”参见白景富：《关于〈中华人民共和国道路交通安全法修正案（草案）〉的说明》（2007年10月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上），载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/23/content_1462444.htm，2017年11月24日访问。此后，广东、上海、江苏等地通过地方性法规对上述“一刀切”的规则进行了更加合理、更具可操作性的改造，对有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，根据不同情况减轻机动车驾驶人的责任。22例如，《江苏省道路交通安全条例》（2004年）第52条第2款第2项规定：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，非机动车驾驶人、行人没有过错的，由机动车一方承担赔偿责任；有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，按照以下规定减轻机动车一方的赔偿责任：1.非机动车驾驶人、行人负事故全部责任的，减轻百分之九十以上；2.非机动车驾驶人、行人负事故主要责任的，减轻百分之六十至百分之七十；3.非机动车驾驶人、行人负事故同等责任的，减轻百分之三十至百分之四十；4.非机动车驾驶人、行人负事故次要责任的，减轻百分之二十至百分之三十。”另参见《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》（2005年）第6条、《广东省道路交通安全条例》（2006年）第46条。三地地方性法规的区别主要在于不同责任情形下机动车驾驶人责任减轻的比例设定不同。2007年，全国人大常委会对该法进行修改，而且仅修改第76条上述内容。在吸收上述地方立法经验的基础上，新法规定“有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，根据过错程度适当减轻机动车一方的赔偿责任；机动车一方没有过错的，承担不超过百分之十的赔偿责任”。23《道路交通安全法》（2007年）第76条第1款第2项。

不可否认，维护法制统一和中央立法权威的确重要。但是，未充分考虑地区差异、不尊重地方利益而形成的表面统一和权威最终反而会阻碍真正的法制统一的达成和高质量的中央立法权威的形成。

三、全国人大常委会决策地位提高及央地互动机制的局限性

由于会期、人员规模等刚性制约，全国人大不具有日常决策的先天条件。因此，现行宪法才通过赋权全国人大常委会来实现最高国家权力机关的决策权常态化。这是现行宪法在国家机构部分最重要的改革之一。制宪者认为，“适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法”，其最终目的是要“使全体人民能够更好地行使国家权力”。24彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上），载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982-11/26/content_1478478.htm， 2017年11月24日访问。

1982年之后，全国人大与其常委会开始实现功能分化。前者更多地专注于换届年份人事任免、国民经济和社会发展计划批准、听取和审议“一府两院”工作报告，而后者更侧重于形成常态化的立法、监督、人事任免和重大决策权。1979年五届全国人大二次会议既是全国人大恢复工作的标志，也成为迄今为止立法史上无法超越的里程碑。该次会议一次性通过了7部法律草案。如此高的立法决策效率，连全国人大常委会都无法企及。此后，全国人大的立法决策功能逐步退化，从20世纪80年代初与其常委会分担立法权，到90年代之后常委会承担主要立法职能，到2000年后大会立法权几乎闲置。正如有学者指出：“实际上，全国人大保持了立法机关的象征性职能，全国人大常委会则变成了一个在立法过程中更有权力和更有影响的参与者。”25孙哲：《全国人大制度研究（1979—2000）》，法律出版社2004年版，第124页。甚至还有学者建议，全国人大只要五年开一次，并且只保留修改宪法和换届时的人事任免权，不再行使立法权。26王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第390—395页。在一些更为微观的领域，如基本法律修改权，还存在常委会履职不规范、“喧宾夺主”的情况，形成“母子倒错”的格局。27参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第7期。这种现状在某种程度上似乎已经背离了宪法修改的初衷。

但是，我们不得不承认，在未对全国人大人员规模、组织结构、会期制度做出重大改革之前，常委会的主导作用已成为不可逆转的事实。在这一前提下，应当通过完善制度进一步提升常委会的代表性，因为“人大常委会的组成人员是人大立法的直接参与者与决策者，是全国人大的常务代表。这些立法者成为左右立法结果的关键”。28朱景文主编：《中国法律发展报告2010·中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》（上册），中国人民大学出版社2010年版，第62页，该部分作者为王立峰、王莉君。

事实上，全国人大常委会也的确重视地方利益的表达，并通过各种方式加强与地方，尤其是省级人大及其常委会之间的工作沟通。目前，主要的利益表达方式以及工作沟通机制包括以下几个方面：（1）省级人大常委会主任或副主任列席全国人大常委会会议；29参见《全国人民代表大会组织法》第30条。（2）邀请部分全国人大代表参加立法草案的审议30目前，通常的做法是邀请曾经提出过相关议案的代表，或者代表所在行业与法律草案涉及主题关系密切的代表。以及包括执法检查在内的监督活动；（3）每年一度召开全国地方立法工作座谈会，31全国地方立法工作座谈会，原名“全国地方立法研讨会”，截至2017年已举办23次。分享地方立法经验，加强中央与地方在立法方面的工作沟通；（4）召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人会议；（5）到地方开展立法调研、执法检查、委托地方开展执法检查等。但是，这些机制还不能充分地实现地方利益的有效表达以及高质量的央地互动。

四、改革方案建议

全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关。顾名思义，全国人大常委会不能仅停留于代表中央的利益。既然全国人大代表名额分配是以地域为基础的，说明制宪者清醒地意识到最高国家权力机关的决策需要兼顾央地两种不同的利益诉求。因此，作为其常设机关的全国人大常委会的组织结构更没有理由不兼顾央地两种不同的利益。正如有学者指出：“虽然全国人大常委会设在北京，委员集中在北京中央便于集中，减少会议成本，但在一个各方面发展不平衡的大国，全国人大常委会委员构成应当力求层级与地理分布的均衡，以听到来自省级单位和基层的委员的声音。”32朱景文主编：《中国法律发展报告2010·中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》（上册），中国人民大学出版社2010年版，第70页，该部分作者为王立峰、王莉君。

在部门利益日趋显性化且备受诟病的当下，地方利益缺乏必要的表达渠道和表达主体。作为最主要的立法主体，全国人大常委会应当建立起常态化、可持续的地方利益表达空间，应当为地方利益与中央决策建立起良性的沟通机制。因此，为了进一步增强全国人大常委会的代表功能，紧密中央和地方在立法决策等领域的合作和联系，应当适度引入地域代表制。具体的改革方案建议如下：

首先，实行地方均等名额制，即每一个省级行政区域以及香港、澳门、台湾都有同等数量的常委会委员。由于人口数量在全国人大代表名额分配中已经成为重要的指标，更由于全国人大常委会规模有限，因此，为确保各地，尤其是人口较少地方参与国家立法决策的均等机会，实行均等名额制更加合理。同时，由于常委会组成人员名额资源极其稀缺，必须照顾其他各方面的利益，也由于毕竟是一项新的改革探索，应当严格控制试错成本，因此按地域产生的委员数量不宜太多。就现阶段而言，建议由每个省级行政区域产生一位常委会组成人员，其他的名额仍然按照既有的办法进行分配。按照这个方案，所产生的委员数量为34名，约占本届全国人大常委会委员总数161的21.22%。这一比例接近于前文所揭历届来自省级单位委员比例的低位（最低为20.69%，最高为32.94%），并不会对现有的委员名额分配产生冲击性的影响。如此，既不会影响其他重要代议资源的分配，更不会损害中央立法权威。

其次，明确地域代表制委员的职责和权利。除了依据宪法、相关法律及有关决议33主要包括《全国人民代表大会组织法》《代表法》《立法法》《监督法》《全国人民代表大会常委会议事规则》等。规定的职责外，应当明确此类委员的一些特殊的职责。因此，应当明确规定，此类委员履职的主要任务是反映地方的立法需求和诉求，加强全国人大常委会与省级人大及其常委会的工作联系。唯有如此，才能实现从“来自地方”向“代表地方”履职导向的实质性转变。为了使这些委员更加熟悉地方的情况，建议赋予这些委员列席省级人大及其常委会会议的权利。为了使这些委员能够更加专注、充分地履行职责，必须全面实现专职化。

再次，落实履职保障措施。由于这些委员既是全国人大常委会的组成人员，又是地方利益的代言人和表达主体，因此由中央和地方政府均等分担其履职方面的物质保障似乎更为合理，相关费用应当相应地列入中央和地方的年度预算。为确保其更加有效地履行职责，应当为其在北京和所在省会城市设置固定的办公场所。在京期间，此类委员的主要职责是为常委会会议所涉及的议题做好充分的准备，以提高审议和决策的质量。在地方期间，这些委员则要加强同选民、选举单位的联系，全面了解社情民意，代表全国人大常委会与所在地方人大及其常委会进行各种工作上的沟通。

五、结语

同所有制度一样，人民代表大会制度也需要与时俱进。如何通过有效地赋能进一步激发制度的潜力是其中的关键。作为国家立法和决策重心的全国人大常委会也应当通过组织结构的优化回应人民、时代和形势所提出的新需求。适度引入地域代表制至少能够实现三重制度目标——充实我国民主制度的内涵、协调和维护更加平衡的央地关系、确保立法质量的提升。这或许是当下增强人民代表大会制度活力值得一试的处方。