同权同价 流转顺畅 收益共享——记德清县农村集体经营性建设用地入市试点工作

□ 德清县农村土地制度改革工作领导小组办公室 邱芳荣 赵 旭

自2015年承担农村集体经营性建设用地入市改革试点以来，德清县在各上级有关部门的高度关注和悉心指导下，齐心协力、扎实推进，试点取得了突破性进展，成功实现了农村集体经营性建设用地的全国首宗入市和首笔抵押，承办了两次土地制度改革的全国性会议，土地增值收益调节金征收、农村集体经营性建设用地土地使用权抵押贷款、入市收益分配等经验做法已被吸纳进国土资源部、财政部、国家银监会、浙江省出台的政策文件中。国土资源部两次致函感谢，并在向全国人大报告时充分肯定了德清的改革成效，点名表扬德清为改革成效突出县。截至目前，德清县已实现农村集体经营性建设用地入市151宗，面积1035亩，成交金额2.21亿元，集体收益1.8亿元，惠及农民和农民群众10余万人。

如何有效推进集体经营性建设用地同权同价、同等入市，德清县认为，关键是要回答好“谁来入市、哪些地入市、怎么入市、钱怎么分”这四个核心问题。为此，德清结合实际，确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利（国家和集体）、坚守三条底线、遵循四项工作原则（政府立制、群众议事、市场定价、收益共享）”的改革路径，构建了“一办法、两意见、五规定、十范本“的政策体系。

一、坚持农民主体地位，分类明确“谁来入市”

农村土地制度改革关系农民切身利益，他们不能成为旁观者，更不能被缺席。因此，必须在主体设置、程序规定上把参与权、选择权、决策权赋予农民和农民集体。德清县的主要做法有三点。一是明确了三级入市主体。在全面完成集体土地所有权确权登记发证的基础上，根据入市需求设计了“自主入市、委托入市、合作入市”三种实现形式。乡镇集体由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市，村集体由村股份经济合作社实施入市，村民小组可委托村股份经济合作社等代理人实施入市。鼓励偏远欠发达地区的集体经济组织与集中入市区块的集体经济组织合作，探索建立土地股份合作社，资源互补、共同入市、收益共享。二是落实农民集体的市场主体资格。结合浙江省“三权到人（户）、权跟人（户）走”农村产权制度改革，全县160个村（社区）级经济合作社成立了股份经济合作社，对所有经营性资产量化到人、发证到户，33万农民成为了股东。成立的股份经济合作社，实行工商注册登记，独立核算、自主经营、自负盈亏，具有独立法人资格。三是强化土地入市的民主决策。为确保入市改革工作的透明度和公众参与度，开展了农村土地民主管理“十村示范、百村共建”活动，将集体经营性建设用地入市等事项纳入核心内容，建立“三会三公开”制度，对入市前、中、后涉及的宗地情况、入市方式、交易形式、起始地价、合同条款、收益分配等重大事项进行全程公开、民主管理。

二、坚持集约高效利用，多规合一确定“哪些地入市”

农村集体经营性建设用地全国首宗入市签约现场

为避免入市造成新的“低、小、散”和 “村村冒烟、组组点火”现象，在规划布局、产业门槛等方面把好准入关。一是多维度调查确定存量。结合图上作业、无人机航拍和实地勘测等手段，开展集体经营性建设用地“一村一梳理，一地一梳理”，摸清了1881宗10691亩的存量底数。所有地块落实坐落、四至、权属，纳入国土资源“一张图”管理，每一宗地有唯一身份编码，并实行公开公示，让农民充分知情。二是“多规合一”促进布局优化。结合全国“多规合一”试点工作，对照土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划套合分析，堵疏结合，分类确定入市途径。符合就地入市的地块1036宗5819余亩，其余的结合浙江省“三改一拆”“五水共治”等行动，纳入异地调整和整治入市，促进产业集聚升级。三是加强用地供需对接。引导西部山区发展“洋家乐”为代表的民宿旅游，中部丘陵地带依托主城区发展商贸、高新制造，东部平原服务工业块状经济，积极打造特色小镇和“小微企业众创园”。同时，考虑到调整入市中农村集体资金不足情况，实行“先预约、后复垦、再入市”方式，公开接受广大业主用地规模预约申请，以需求定供给，确保有复垦、必入市。

三、坚持市场配置资源，以“五统一”规范“怎么入市”

建设城乡统一的建设用地市场，应当发挥政府有形之手和市场无形之手作用，形成一个既竞争又互补，既公平又高效的土地市场。德清县通过“五统一”来营造市场环境。一是实行统一的交易平台。将全县的农村集体经营性建设用地与国有土地统一纳入县公共资源交易中心，公告、交易、成交公示等环节实行一体化管理。二是实行统一的地价体系。修编了全县城乡统一的建设用地基准地价和租金体系，试点期间明确每个地块必须选择2家评估公司进行评估。三是实行统一的交易规则。集体经营性建设用地与国有土地交易规则“大同小异”，特殊性体现在集体经济组织的主体性和需求的多样性，主要通过合同条款表达。鼓励集体经济组织实施招拍挂的公开交易形式，已入市土地采用挂牌、拍卖方式交易的达到94%。四是实行统一的登记管理。完善不动产统一登记系统，将集体经营性建设用地纳入不动产统一登记范围，并于2016年8月2日，发放了首本集体经营性建设用地《不动产权证书》。落实使用权的抵押权能与国有土地同等待遇，县内银行业金融机构实现了该业务的全覆盖，已有48宗地/次进行了抵押贷款，抵押总额1.0368亿元。五是实行统一的服务监管。结合“简政放权、放管结合”要求，全面做好平台搭建和审批监管等工作，实现了“申请、审批、交易、颁证”全程服务60日办结。引入“第三方机构服务”机制，培育了一批集体经营性建设用地调查、测绘、评估、交易代理等中介机构。

四、坚持收益均衡共享，差别化调节“钱怎么分”

土地增值收益在国家、集体和个人之间合理分配，既要体现所有者权益，又要体现社会公平正义，既要让农民有获得感，又要实现长远收益，如何分好、用好、管好入市收益十分关键。一是合理确定调节金征收比例。以“同权同价同责”为出发点，精心核算集体经营性建设用地成本和收益对比，确定了“按类别、有级差”的调节金收取方式，收取比例按土地成交价款的16%-48%不等。在德清县已实现统筹城镇职工与失地农民保障水平的基础上，入市收益与农转征收的补偿收益基本相当。二是差别化落实集体内部入市收益分配。乡镇集体入市收益用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出。村集体入市收益不直接分配，追加量化农户股权，年底享受收益现金分红，该办法比较切合浙江发展阶段和农村实际，已写入了2015年12月30日浙江省人大常委会通过的《浙江省农村集体资产管理条例》。村民小组收益的10%作为村集体提留，其余可在成员之间公平分配。三是开发信息平台管好资金流向。开发了“农村集体经营性建设用地入市一体化信息管理平台”，将资金征缴、分成、缴库、支出等各个环节纳入系统统一管理，实行“成交价款依申请代收、调节金依申报代扣”，实现了财政、国土、农业、代收银行间联网互通、信息共享，加强了资金流向监管，堵塞管理漏洞，确保农民入市收益安全、保值、增值。

在具体改革实践中，德清还通过“五项试验”不断求证制度设计的合理性，循序渐进推进改革。一是协议出让试制度。2015年8月19日，德清首宗地入市以莫干山醉清风地块协议出让为突破口，对权属确认、规划定位、地价评估、民主决策、交易规则等进行了一次实战测试。二是拍卖出让试市场。随后9月8日，以区位较好、配套成熟、前景明确的砂村地块拍卖出让，检验市场认可度，实现多人报名、多轮竞拍、溢价成交。三是挂牌出让试平台。在产业预审、规划许可、信息发布、挂牌竞价、公开公示等环节检验服务平台，促进多部门联合审批、协同监管，推动入市的常态化。四是租赁入市试观念。为引导农民从私下出租转为正规入市，德清县以群众乐于接受的租赁方式推进入市，群众实际获得收益上涨65%-160%。五是调整入市试集成。2017年德清积极推动异地调整入市，并与大众创业万众创新、经济欠发达村脱困等全局工作紧密结合，跨村整合零星分散的存量建设用地，探索组建土地股份合作社，让不同区位的集体经济组织共享改革红利。如洛舍镇东衡村，结合当地特色的钢琴产业，与经济欠发达村共建，在废弃矿地上布局约200亩的入市区块，吸引钢琴企业进驻，努力打造钢琴小镇。目前首期32个小微企业已经成功入驻，带动全县7个欠发达村实现经营性收入细水长流。