围绕四个重大平台 全力做好用地保障——以东阳市为例

□ 东阳市国土资源局 张龙明 王 远

党的十九大提出了新时代国土工作的新理念、新思想、新战略，明确了新任务、列出了新课题，国土资源部门承担着保护资源、保障地方经济发展的双重任务。为推动全市经济快速发展，东阳市国土资源局必须认真谋划，重点围绕高铁新城、横店影视文化产业集聚区、东白山、经济开发区四个重大发展平台建设，全力做好用地保障工作。

一、国土资源管理工作日趋向好

近两年来，东阳市国土资源局在东阳市委、市政府和金华市国土资源局的正确领导下，以“保护耕地、保障发展”为使命，以“责任落实年”为抓手，补齐违法用地管控、节约集约用地、土地指标分配、农房审批四块短板，鼓足干劲、争先创优，国土资源管理工作日趋向好。

（一）领导重视，违法用地得到有效管控

东阳市前几年违法用地高发，面临问责风险。在市委市政府的高度重视下，东阳市国土资源局出台了一系列违法用地管理文件，通过采取无人机监测、“两网化”监管、加大问责力度等手段，镇乡街道强管控、抓整改、勤督查，土地秩序与以往相比有极大好转，新增违法用地明显减少，土地违法总量得到有效控制。2016年度卫片违法耕占比下降至2.74%，卫片执法违法耕占比首次控制在3%以内。2017年卫片执法违法耕占比有望控制在2%以内，为全市创建无违建县市奠定了基础。

（二）政府主导，土地指标得到精准分配

针对全市土地指标分配散乱无序、不透明、不精准等问题，领导高度重视。经过充分调研，根据省国土资源厅土地资源分配机制改革，结合年度实施项目新增建设用地指标分配空间时间双重精准控制的思路，东阳市出台了《东阳市土地资源要素管理实施意见（试行）》，推进土地指标分配公开化、公平化管理。根据镇乡街道国土资源工作考核情况给予用地指标奖励，充分调动镇乡街道工作积极性，有力促进国土资源管理各项工作有效完成。

（三）节约集约，保障用地成效得到初显

省重大产业项目浙江花园铜业有限公司“年产十万吨高精度宽幅铜板带项目”

2016年东阳市获得新增建设用地指标居金华首位，有效保障了全市重点工程、基础设施项目、民生工程、农民建房、横店风貌提升、木雕小镇等项目用地。针对全市土地节约集约利用水平不高问题，对全市批而未供、闲置土地、土地收储、土地出让、建设用地复垦等工作进行梳理调查，制订具体方案，明确任务。成立以市委书记、市长为组长、常务副市长为副组长的领导小组，成立由相关部门和镇乡街道干部组成的5个工作组，开展节约集约用地专项行动。通过工作组三个月的努力，专项行动初见成效。据统计，全市消化批而未供土地3230亩，完成金华任务179%；盘活存量建设用地2862亩，完成金华任务的229%；低效用地清理1522亩，完成金华任务的169%；闲置土地清理处置50宗，面积872.36亩。东阳市节约集约用地专项行动工作得到了金华市政府的肯定和推广。

（四）危房改造，农民建房难问题得到有效破解

农民建房难问题一直是东阳市的难点。2017年市委市政府主导，相关部门配合，乡镇街道高度重视，全市强势推进危旧房治理工作。国土资源部门积极参与，专门制订《东阳市危旧房治理改造农房审批与确权指导意见》。各国土资源所（分局）加班加点，积极配合镇乡街道完成危旧房面积核实、确权登记等工作。同时，深入镇乡街道，针对新任村干部进行农房审批确权培训。全市拆除危旧房48563户，完成拆后初审农户52397户（含无房户），初审率达108%，其中符合安置条件40175户，纯无房户1929户。完成无房户和危房户审批5230户，完成金华任务2148户的243%，兄弟县市部门争相到东阳学习农村危旧房治理改造经验。新的农民建房节地模式，改变了农民传统建房观念，消除了安全隐患，节约了宅基地新增用地，推进了农民建房集聚模式，腾出了产业发展用地空间。

二、主要困难和问题依旧突出

目前，东阳市万众创业氛围已经形成，经济建设快速推进，土地利用量大，发展空间逐渐饱和，国土资源保障与经济发展要求、市场需求和社会诉求矛盾越来越突出。

（一）多规融合衔接不紧密

土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡规划、生态保护规划等不能有效衔接，匹配度不高、融合性不强。主要体现在：发改、国土、规划等相关部门和镇乡街道缺少统筹计划，缺少有效对接，前期谋划不够，不能做到“多规融合”“多图合一”；土地利用总体规划龙头引领作用不明显，“一张图”统筹统揽 “一盘棋”效果发挥不明显；“多规”的不融合也造成了土地规划建设空间和基本农田保护地块的破碎化现象，土地节约集约利用效率还不够高；规划布局与年度实施项目区配度不高，无法满足“十三五”规划确定的重点建设项目用地需求和发展空间需求。

（二）耕地占补平衡难度大

东阳市已连续19年实现耕地占补平衡，但是后备耕地资源匮乏，且分布零散。在耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是种植情况良好或镇、村规划原因而造成垦造耕地项目立项、实施难的地块，新增耕地占补平衡难。按照国土资源部“占一补一”“占优补优”“占水田补水田”的要求，东阳市重点项目用地规模大，占补等级高，占补平衡压力大，将直接影响新增建设用地报批。

（三）土地闲置低效利用现象突出

东阳市存在项目用地科学性、前瞻性不足，土地利用效率偏低，土地集约节约利用程度不高等现状，存量建设用地利用粗放、布局散乱和用途不合理，批而未供、闲置土地、低效用地数量大，处置难度大。一方面用地指标紧缺，一方面已转用地无法落地，闲置土地多。据统计，目前全市批而未供372宗，面积5732.25亩，闲置土地62宗，面积1163.16亩。

（四）违法用地监管压力大

近几年东阳市卫片执法违法耕占比断层式下降，但与上级的要求及关注度相比，与无违建县市创建要求相比，与周边兄弟县市相比还有差距。依法用地观念尚未全面形成，违法用地时有发生，如公建项目、五水共治、生态廊道项目，农民建房、农村道路等违法用地行为依然存在，监管压力大。未来一段时间，新增违法用地的管控任务依然艰巨，土地违法案件立案查处难、移送难的现象也依然存在，按创建无违建县市的要求，东阳市违法耕占比控制在2%以内还需不懈努力。

（五）土地供需矛盾依然十分突出

虽然近年来东阳市获得的新增建设用地指标居金华各县市之首，但全市重点项目、重大产业项目多，推进速度快，供需矛盾依然突出。如仅危旧房治理改造项目新增用地指标缺口约2000亩，即使采取多方盘活存量，争取新增专项用地指标的情况下，建设用地供需矛盾依然突出。

这些问题说明，新时代国土资源工作面临保护与保障双重挑战，国土人必须观大势、谋大事、懂全局、管本行，直面挑战，破解难题。

三、树立新发展理念，切实保障四个重大发展平台用地

今后，东阳市国土资源管理工作紧紧围绕东阳市四个重大发展平台建设，牢固树立和贯彻落实新发展理念，以土地利用总体规划修编为突破口，扎实推进土地节约集约利用，大力推进土地整治，优化空间布局，提升用地水平，确保占补平衡，切实保障重点项目、平台项目用地，充分发挥国土资源的支撑和保障作用。

（一）树立大局意识，转变国土资源工作理念

深入学习贯彻党的十九大精神，树立发展理念。抛弃旧有的思维逻辑和方式方法，正视国土资源管理工作中存在的问题和不足。增强政治意识、大局意识，坚持发展为第一要务，紧紧围绕全市四个重大发展平台，把国土工作进行精细化管理、科学化配置，作为推动转型发展的重要抓手，全力做好四个平台用地保障。

转变国土工作理念，加强国土业务管理。在管理中按照产业化规划、投资强度、容积率等指标，对各类用地进行严格把关，确保空间布局、新增用地指标、占补平衡集中至平台建设。

强化工作制度，落实刚性约束。强化问效提速，奋力破解工作推进中的痛点、难点、焦点问题，确保平台稳步发展。

（二）科学编制利用规划，保障政府主平台发展空间

1.开展多规融合探索

围绕土地利用战略研究、耕地和基本农田保护、生态保护、节约集约用地、城乡建设用地扩展边界划定等专题进行调研。探索经济社会发展、城乡、土地利用总体规划的“多规融合”，做好平台土地利用总体规划与相关规划在基础数据、建设用地规模、空间布局、建设时序和实施管理五个方面的相互衔接。将土地规划与城乡规划进行地类衔接，确定以土地规划为主的控制指标，开展土地利用补充调查工作。

2.围绕2018年的平台项目，实施规划调整

依托省级重大产业项目、重大基础设施项目、民生项目等向省国土资源厅争取土地利用总体规划修改，充分发挥国土规划的源头保护和的作用，拓展用地空间，优化空间布局，确保全市平台项目落地。

3.开辟平台项目绿色通道

建立全程督办机制，优化审批流程，提高服务质量，不断提速增效。

省重点项目浙江师范大学附属东阳花园外国语学校

（三）积极向上争取新增建设用地指标，提升资源要素的承载力

1.发挥项目用地预审职能，做好项目前期谋划，为政府决策提供参谋

按照《东阳市土地资源要素管理实施意见（暂行）》规定，实行新增建设项目用地储备制度，优化新增建设项目年度用地计划分配，优先保障平台用地。加强土地项目的预审，为市委市政府谋划项目、决策项目提供参谋。加强与相关部门的对接与合作，强化项目储备管理，为重点产业项目预备用地空间。将平台的项目，如省重点项目和重大产业项目、市级重点项目、专项特色项目纳入三年储备库，全力向省国土资源厅争取新增用地指标和规划空间指标双追加。同时，加强产业用地和出让土地的储备，保证大项目落地和政府财政收入。

2.强化项目准入审查机制

建立科室并列审查制度。明确新增建设项目在经市职能部门资格审查纳入储备库后，由用地、地籍、矿管、整理中心、监察大队等科室并列审查，提高年度计划指标使用的合理性和科学性。

3.加强新增建设用地计划指标使用

按照“精准配置、突出重点、保障民生、节约集约”的原则，对省重点项目和省重大产业项目实行“绿卡”制度，全程跟踪服务，做到精准服务、精准保障、精准落地。优先保障市重点项目用地计划，科学安排平台项目落地计划。专项指标用地坚持专项专用的原则，保证特色小镇专项用地。

4.不断完善土地库，精心谋划“三块地”改革

学习义乌等县市先进经验，围绕招商库、项目库、土地库建设，提升谋划政府四个平台、综合交通廊道、生态廊道、科创廊道等重点项目的能力。围绕产业集聚的目标，精心谋划“三块地”改革，推进征地制度改革，对产业用地精准布局；开展集体经营性建设用地入市试点，提高土地资源要素保障的承载力；创新宅基地管理机制，严控新增建设用地，破解农民建房难题，优化用地结构，拓宽用地空间。

（四）注重资源节约集约，保障平台项目落地

1.学习政策，加强沟通，充分挖掘存量建设用地，推进小微园区建设

认真学习上级有关的最新用地政策，积极转变思路，变革机制，在用地深度广度开发上做深做透。继续深入开展节约集约专项行动，既注重新增建设用地的节约集约，又重视存量土地的盘活挖潜，有效破解用地保障瓶颈，为平台项目腾出发展空间。

健全低效用地再开发机制。加大低效用地再开发力度，结合低小散暨“四无”企业“飓风”整治，谋划小微园区建设。调整产业结构，开展“退二进三”“城中村”改造、老镇改造和企业用地回购工作，拓宽用地空间，保障重点项目落地。积极改造挖潜，盘活存量。结合“三改一拆”“无违建”创建，通过“拆改结合、整体开发、综合利用”等途径，通过企业低效用地的腾退力度，达到节约集约用地目的。

加大建设用地复垦力度，盘活农村存量建设用地。结合危旧房治理工作，鼓励农民进城出村，进行村庄整治，实现农村退宅还田，腾退宅基地，腾退一处复垦一处，通过土地复垦置换， 为平台项目挖石铺路。

加大闲置土地处置力度，盘活存量用地。加强出让合同跟踪管理，建立“腾笼换鸟”“退低进高”用地机制，对闲置老厂房，通过协商和合理补偿，动员土地使用者退出土地。对因规划不合理造成闲置的土地，按合同剩余使用年限计算土地价款，退还给土地使用者，重新安排给急需的项目使用。

2.以“零增地”的理念，抓好危旧房拆后重建工作

按照 “主体负责、政府牵头、政策激励、分类处置”的原则，以“零增地”的理念，采取危房拆除、规划优化、分类安置及统一建设等方式，有效盘活存量用地。按照节地模式，积极争取农房专项指标，强化用地保障，并引导农户向集聚区安置，腾出用地空间，确保危旧房工作平稳有序推进，有效破解农户建房难问题。

3.加强批后监管，完善节约集约用地考核评价和激励机制

完善批后监管制度，实时排查批而未供土地情况。紧紧围绕消化批而未供土地、盘活存量土地、低效用地再开发、闲置土地清理工作，将节约集约利用土地纳入政府年度考核指标体系，完善相应的考核奖惩办法。

（五）注重土地整治，确保耕地占补平衡

1.大力开展土地整治工作

认真开展高标准农田成效评估、耕地后备资源更新、耕地占补平衡等调查研究，深入开展垦造耕地、“旱改水”质量提升、高标准基本农田建设、千亩连片土地开发“双万”工程等土地整治工作，大力开展建设性保护，稳步推进高标准基本农田建设。实行非农建设占用耕地“先补后占”“占一补一”“占优补优”措施，推行领导负责制，由镇乡街道落实土地开发整理工作任务，多方面激励乡镇、村集体、承包户，实现增加有效耕地面积，提高耕地质量，确保占优补优政策的落实。

2.倡行异地补充耕地指标，确保全市发展平台用地的耕地占补平衡

全面开展耕作层剥离再利用工作，不断提高补充耕地质量。

3.全面推进耕地奖补机制

拟定相关考核、保护、监督等规章制度，完善激励资金使用、核拨等相关内容，探索建立长效机制，切实调动农村集体经济组织和农民群众保护耕地的主动性、积极性。

（六）以“最多跑一次”为目标，提高国土队伍服务水平

围绕 “最多跑一次”改革要求和服务理念，开展“最多跑一次”大讨论，制订“最多跑一次”改革进行到底工作实施方案，成立“两个组织”（工作流程整合专家组、改革服务督查考核小组），建立“四个制度”（办事大厅窗口坐班服务制度、每月业务学习制度、“最多跑一次”改革考核办法、疑难交叉业务集体会审制度），强化服务理念，提升服务水平。

强化专业意识，加强业务培训。坚持与时俱进，善治善为，加强组建一支由业务娴熟、掌握政策的业务骨干组成的国土业务专家队伍，实时会商破解当前东阳市发展中遇到的国土难题，为市委市政府提供有效的决策依据。组织国土干部开展全范围的知识业务培训，加强系统内的业务学习，并到乡镇街道进行宣讲授课，在提高自身政策水平和业务水平的同时，加强政策的宣传学习，以更好地适应新形势下国土资源工作需要。

强化“亲”“清”意识，注重服务效能。深化“放管服”改革，推行“互联网+政务服务”，实现“一窗受理，集成服务”，坚持“亲”“清”政商关系，提高部门谋划水平，厘清部门与企业的权力和责任边界，搭建良好的项目平台空间。注重发挥科室、国土资源所之间团结协作能力，积极拓展服务范围、创新服务理念、优化服务流程、压缩审批时限，以优质服务争当排头兵。

强化程序意识，注重依法行政。加强法律法规学习，与时俱进，依法行政、依法守土，在行使国土资源管理公权力时，不忘审视其目的的合法性、权限的合法性和程序的合法性，严格按程序办事。摒弃惯性思维，推进各项事务法定化、推进行政执法规范化，减少履职风险，提高依法办事水平和行政效率。