嘉兴市秀洲区国土资源政府信息依申请公开形势分析

□ 嘉兴市国土资源局秀洲区分局 韩 超

国务院《政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行，嘉兴市国土资源局秀洲区分局依申请信息公开工作起步于2014年。

一、依申请信息公开的基本情况

（一）现状

1.申请数量呈现逐年增长趋势

据统计，秀洲区依申请信息公开数据为2014年1件，2015年4件，2016年7件，2017年1-11月24件，呈上升趋势。随着《政府信息公开条例》逐渐被广泛熟知，且国土资源部门管理的土地又是农民生产生活的唯一来源（承包经营权、宅基地使用权），信息公开作为维权的新渠道，大量农村村民申请的数量大幅增长。

局领导赴乡镇开展法律知识培训

2.依申请信息公开集中体现在土地征收审批环节

2017年，秀洲区分局收到的政府信息公开申请主要包括征地、法律法规类、询问和举报投诉类等。其中，征地类信息公开申请21件，占比88%，是政府信息公开的主要内容。另外，申请人以政府信息公开名义提出询问或举报投诉的问题也较为突出，大多为失地农民，以重点工程居多，如：嘉兴市应急备用水源（秀湖水库）、嘉兴市油车港至江苏黎里公路工程、京杭运河航道整治工程、扩大杭嘉湖南排工程、G524国道秀洲新塍至王店公路、杭平申线（浙江段）航道改建工程，突出反映出现阶段主要矛盾仍集中在征地问题上。

3.一人多次申请和向多部门重复申请现象突出

申请信息公开大多为涉及农村土地征收的事项。为达到目的，同一申请人针对同一行为的不同环节或者不同申请人（大多是同一征地区域的居民）针对同一行为分别向多个行政机关反复提出申请，以获得相应的证据或依据，从而便于后期的行政复议和诉讼。如：赵某一人多次申请，先后申请新塍镇富园村集体土地权属情况、镇区道路工程、新塍医院迁建工程的土地审批资料；董某一人多次重复申请，先后申请“秀湖水库”农转用、征收材料；沈某重复申请（分别向省厅、市局、分局申请），先后申请某小区建设项目的用地预审、农转用、供地材料。

（二）特点分析

1.信息公开申请呈多元化、复杂化趋势

政府信息公开申请涉及范围趋于广泛，内容更加敏感，动机更加多样复杂。2017年，土地类信息公开，尤其是征地信息公开，是政府信息公开申请的热点和焦点，涉及土地规划、预审、征收、供应、权属多个环节。在实务中，一些申请人除有直接目的之外，还有潜在的动机，主要是收集政府信息以作为后续的行政复议或行政诉讼证据使用或信访举报（如村干部违法违纪）。

2.律师介入和信息公开可诉性的特征不断显现

律师参与信息公开申请数量增加，程度提升。2017年发生的群体性申请中，绝大多数申请人都委托律师代理，且多为北京律师，申请内容也由批准文件转向审批的中间环节和相关依据方面。如：高某申请杭平申线（浙江段）航道改建工程的全部土地审批材料，沈某申请新城街道某道路的全部土地审批材料。随着律师介入情况的明显增多，容易暴露信息公开答复中的问题或瑕疵，加大了信息公开的法律风险，随之而来的是行政复议和行政诉讼。2017年，秀洲区分局涉及信息公开的行政诉讼3件。

3.信息公开申请与政策咨询、举报投诉相互交织

2017年，秀洲区分局收到的信息公开申请中，申请人以政府信息公开名义咨询政策法律问题、核实情况、举报投诉的现象屡见不鲜，焦点仍集中在征地补偿安置方面，多以维权和争取利益为目的。其中大多已走过信访、举报等程序，在得不到满意答复的情况下，进而形成群体性申请。如王江泾镇新桥村（划拨地块）、油车港镇澄溪村（低效用地再开发地块）、新塍镇钱码头村（京杭运河）都是5人以上集体申请，申请人大都表现为情绪激动，立即等着要获取信息（审批资料），认为法定15个工作日答复期是故意拖延时间，极易引发不稳定因素。

二、主要工作

针对申请内容由简到繁、申请人聘请律师、申请后有复议诉讼跟进的现象，为有效解决新情况、新问题，秀洲区分局采取以下措施，认真开展政府信息公开工作。

（一）高度重视，建立一套快速办理程序

形成一把手负总责，分管领导具体抓，局办签收、相关科室（国土资源所）办理、法规科把关的信息公开工作大格局。建立一套快速办理程序。由于信息公开办理时限短（15个工作日），秀洲区分局在收到申请书后第一时间呈报领导阅批，然后第一时间流转至相关科室（国土资源所）进行实质办理，待办理结果确定后，分两步走，属于依法公开的，及时调取档案资料依法给予公开，不属于公开范围或无相关信息的，及时答复告知，避免当事人越级申请。

（二）认真学习法律法规，提高应对答复水平

组织全局人员学习政府信息公开法律法规，如《政府信息公开条例》《浙江省政府信息公开暂行办法》，对公开的范围、方式、程序进行深入了解，正确应对信息公开实务中碰到的问题。加强依申请公开经办人员的业务能力，提高答复水平，全面掌握国土业务尤其是土地审批流程，深入领会农转用、征地、供地各环节业务知识，该方面是申请信息公开的重点领域。

（三）深入推进“阳光征地”工程，做好主动公开

政府信息的主动公开和依申请公开是相辅相成的。秀洲区分局根据上级的要求，于2013年推进征地阳光工程、土地利用规划阳光工程、执法监察阳光工程。重点推进征地阳光工程，制定了《秀洲区征地拆迁阳光工程建设的实施方案》（嘉土资秀洲发〔2012〕119号），其中规定实行征地拆迁安置补偿政策、征地工作程序、实物指标、补偿安置结果、监督电话“五公开”。同时，在门户网站开辟了“阳光工程”栏目，按要求在征地信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

（四）深入分析，全面调查信息公开申请内容

实务中，信息公开申请逐渐成为行政复议、诉讼的前置程序，成为了另一种形式的信访。秀洲区分局在收到申请书后，首先仔细阅读申请内容，第一时间赴现场踏勘申请地块的情况，听取属地村和乡镇的意见，然后收集证据材料，调阅档案资料，最后进行稳妥答复。为应对后续的行政复议和诉讼，分局在对申请内容进行调查的同时，还一并对申请内容涉及到的所有土地问题进行调查，尽可能全面掌握情况，深入分析问题，做到心中有数。

（五）加强外部联系，妥善处理信息公开申请

信息公开具有很强的专业性，一些综合性申请，涉及到建设、规划等业务，在答复告知时需十分谨慎，为后续跟进的复议、诉讼打好基础，妥善应对。在处理信息公开申请件时，秀洲区分局一方面加强与相关部门的联系和沟通，全面掌握情况，如秀湖水库案；另一方面主动与法律顾问、区法制办、市局法规处、省厅法规处联系，讨教专业知识和国土政策，注意答复技巧，确保不逾越法律“红线”。同时，加强对信息公开答复的审核力度，答复出具前须经信息公开分管领导和申请信息内容涉及的业务分管领导同时审阅。最后，在信息公开答复中，注意和信访答复的联系，保持口径一致，相互统一。

三、妥善处理好几个问题

（一）妥善处理好申请人知情权与行政机关依法公开信息的关系

《政府信息公开条例》关于“三需要”（自身生产、生活、科研等特殊需要）的规定可以约束信息公开申请人谨慎行使申请权，防止权利滥用。工作中，“三需要”不易把握。申请人往往认为只要跟他有关系，行政机关就应当提供相关信息。如果行政机关不提供，申请人则以不履行法定职责为由提起行政复议或诉讼。笔者认为，“三需要”与申请人特定的人身权、财产权有关，应由申请人在申请阶段说明并举证，由信息公开机关予以审核。

（二）妥善处理好申请人知情权与“行政诉讼中的案卷阅览权”的关系

部分申请人为了查验自身信息（审查土地合法性）而提出信息公开，如申请自己承包的土地或使用的宅基地的合法审批材料（因为先前政府已向其发放《违法用地整改通知书》）；申请公开房屋拆迁许可信息（因为自己使用的土地房屋涉及拆迁），然后，对审批程序是否合法、依据是否充分进行审查。这混淆了信息公开申请权与行政复议、诉讼中的案宗阅览权。笔者认为，对行政行为合法性的审查，应通过（准）司法途径（行政复议或行政诉讼）进行。

（三）妥善处理好《信息公开条例》与《保守国家秘密法》《土地登记公开资料查询办法》等相关法律法规之间的关系

《信息公开条例》赋予了社会公众可以申请获取政府信息权利，却没有限定这项权利可以追溯的期限，而土地信息公开涉及历史档案查阅、土地登记资源查询、征地公告等方面，需综合考虑历史因素、保密规定、农户知情权等多个方面。在实践中，需注意以下三点：一是处理好政府信息与档案的关系，即公开与保密的平衡关系。如，对申请人申请土地利用变更调查监测与核查项目遥感监测成果（影像图）的，应当根据《保守国家秘密法》《保守国家秘密法实施条例》，依法不予公开。二是处理好信息公开与征用土地公告的关系。妥善处理依申请公开和主动公开的关系。根据条例，征地属于主动、重点公开的事项，在公开方式上要在组、村、镇张贴公布；在公开内容上，要做好征地补偿、补助费用发放、使用情况的公开。

四、主要问题

（一）滥用政府信息公开申请权和诉讼权现象时有发生

部分申请人通过信息公开申请谋取其他利益诉求，或申请大量与自身生产、生活无关的信息，政府信息公开申请出现“信访化”倾向。在实践中，申请人多为EMS邮寄申请，其目的是为后期的行政诉讼固定“申请时间”的证据。故答复中需牢牢把握“15个工作日”。

（二）浙江省人民政府当被告的情形时有发生，基层工作压力极大

信息公开引起的行政诉讼，往往不是针对信息公开答复（处理）这个具体行政行为，而是申请人通过信息公开获取的土地审批材料，对其中“浙江省人民政府农转用与征收审批的具体行政行为”提起诉讼，其被告往往是浙江省人民政府，第三人往往是不动产所在地的区（县）政府。

（三）申请内容指向不具体，如果要求更正或补充，则有诉讼风险

在实务中，如沈某向市政府申请某小区的土地审批材料，而土地审批材料包括预审、农转用、征收、供地等多种材料，申请内容不明确。市政府根据《条例》第21条第4项规定，视为申请人申请公开内容不明确，要求申请人进行更改或补充，沈某则直接提起行政诉讼，认为行政机关行政不作为。这个案例反映出受理机关与申请人之间对于信息公开申请在表达明确性上的分歧。

（四）历史用地信息公开答复解释难度大，群众不理解老政策

征地信息公开平台

在实践中申请内容大多数是征地审批，有些群众对十年、二十年甚至更早的政府信息申请公开。当时的法律政策仅有：《人民公社60条》《国家建设用地征用办法（条例）》。当时政策及补偿安置办法与现在不同，征地方式采用用工单位直接与农户签协议，补偿采取三减免的方式（农业税、上缴款、粮食任务），安置采取土地工的方式，所以，不能用现在的眼光来审查当时的征地制度与补偿安置方式。但是，申请人往往不理解、不理会。如：蒋某申请新塍镇庙云桥村的养老服务中心，原为八字乡中心小学的老地，按照老政策落实补偿安置，经过多次解释，但是蒋某始终不理解。

五、对策和建议

（一）按照“接办分离”的原则做好申请公开工作

将“接受申请”和“处理答复”分开，明确法规科负责受理申请、法律审查、答复告知，局办负责协调、调研、督促，相关科室（单位、所）负责实质处理和审查（提供信息），监察室负责督办、监督，各司其职、协作配合。进一步优化受理、审查、处理、答复等各个环节的工作流程，提高办理质量和效率，答复中妥善处理好政府信息依申请公开事项和主动公开衔接。

（二）全面细致审查申请内容，严格规范，区分处理，善用答复技巧，做到“排除合理怀疑，内心确认”

收到信息公开申请书后，仔细阅读申请内容，领会申请人需求（着重看文书的名称，再看具体内容），进行初步审查，区分信访、投诉、举报，依法分类处理。如果申请人表达不清、申请内容指向不明确的，电话联系，及时沟通，慎用补正（更正）告知（《补正告知书》对申请人的权利义务不产生实际影响，故不可诉，不用写救济途径。但是，补正告知有行政不作为之嫌）。面对申请人多次申请、向多部门申请时，原则上按照申请人的要求进行答复，慎用“一事一申请”原则，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开的意见》（国办发〔2010〕5号），对申请人就一个具体事项提出多个内容相近的信息公开申请的，可以进行归并处理；对申请信息种类、性质不同、公开尺度、理由及处理方式、诉讼风险各不相同的，进行拆分处理，这样既可以提高行政效率、便民行政，又可以防止申请人滥用诉讼。

（三）妥善处理历史用地信息公开，确保社会稳定

国土资源系统政策性强，制度创新多，不同历史阶段有不同的土地政策（征地补偿安置政策），政策间有延续性也有不同之处，以现在的眼光看原来政府的运作，可能会觉得历史用地报批信息不规范，原来的征地工作人员依法行政观念不强。笔者认为应尊重历史，全面考虑，用历史的、发展的、联系的方法处理历史信息公开问题，必要时在公开前进行法律风险和社会风险评估，面对群体性申请时，善做群众工作，引导其通过法律途径解决问题。

（四）从程序和实体上严格农转用、征地等行政审批行为

严格履行征地报批前“告知、确认、听证”和批后“两公告一登记”程序，按照国土资源部《关于做好征地信息公开工作的通知》《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》的要求，通过多种有效途径全面、真实、及时地公开征地信息，保障被征地农民的知情权和监督权，维护农民的合法权益。通过加强征地信息公开，预防和化解征地矛盾纠纷。

（五）加强征地、规划、矿产等重点领域信息公开，接受社会监督

深化主动公开，加大主动公开力度，把推行国土资源政府信息公开工作作为建立健全惩治和预防腐败体系、建设服务型政府的一项重要措施来抓，紧紧围绕国土资源管理重点、热点问题以及与人民群众密切相关的事项，做好政府信息公开工作，接受社会监督，化解群众矛盾，促进社会和谐。认真做好公开内容、公开形式、公开过程和公开结果4个环节，拓展公开形式，扩大公开渠道，充分利用发挥门户网站网络平台、政务公开与政务服务平台，做到及时、准确、具体地向社会和申请人公开。

六、结语

基层政府信息公开工作面临着不少问题，如人手少、业务不精，对后续行政复议、诉讼缺乏有效办法，疲于应对。笔者认为，对该项工作，应抱着“积极响应、不畏困难”的态度来开展，谨慎摸索，逐步规范，对信息公开工作中的问题，及时分析，定期总结，妥善应对。用信息公开工作，发现和纠正以往行政管理中不规范的行政行为，加快推动国土业务的规范化、信息化、法治化进程。将群众路线、三严三实、两学一做融入信息公开工作，维护群众权益，保障群众对政府工作的知情权、参与权、监督权，树立良好的国土形象，依法行政，全面提升国土资源管理能力。