破解土地发展制约 打造乡村振兴战略——浅析金华市婺城区土地整治工作

□ 金华市国土资源局婺城分局 金钦帅

“粟者，王者之本事也，人主之大务，治国之道也。”《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提出耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大。金华市婺城区区域土地总面积139124公顷，其中农用地118600公顷，占85.26%；建设用地17490公顷，占总面积12.57%；未利用地3034公顷,占总面积2.17%。农用地中耕地32780公顷占农用地面积27.64%，园地6500公顷占农用地面积的5.48%，林地74400公顷占农用地62.73%。根据后备资源开发潜力调查分析，婺城区“十三五”期间宜垦造耕地402.6公顷，其中园地301.8公顷，占74.96%，林地93.9公顷，占23.32%，其他未利用地6.9公顷，占1.72%，垦造耕地潜力较大。如何走好土地整治这盘棋，走出一条数质并举、生态造地的垦造之路，成为了眼下婺城区国土资源工作的重中之重。

一、婺城区土地整治工作现状

婺城区2009-2014年土地开发整理规划实施期间，土地整治工作以垦造耕地为主，其次是通过农用地整理和标准农田建设工作，对原先灌排基础差、交通状况欠佳的土地，进行部分土地平整和配套的农田水利建设工作，同时开展了少量的农村宅基地复垦项目。“十二五”期间，婺城区共完成垦造耕地项目45个，面积7056亩；建成高标准基本农田10.32万亩；旱改水2229亩可垦造耕地潜力6039亩。申报立项并实施农村土地综合整治项目23个，共计831.51亩。

婺城区相关领导深入大项目现场督导土地整治工作

全区从土地利用现状变更调查数据提取园地、林地、牧草地、其他农用地及未利用地等图斑，形成初步宜耕后备资源开发面积共计约24908亩；通过叠加坡度图、土地利用总体规划图、生态公益林规划、村庄规划等图层，扣除不适宜垦造耕地范围，预计可新增耕地8500亩（其中水田5000亩），“旱改水”新增水田700亩，耕地质量提升4500亩。2016年初，开始探索结合“山、水、林、田、路、村、城”进行土地综合治理的思路，其中，婺城区安地镇岩头村百家垅项目，就是集生态、观光农业、旅游为一体的综合项，规划整治总面积506.77亩，项目实施后预计可建成水田净面积450.45亩。其中计划新建高标准基本农田127.28亩；旱改水计划建成水田86.72亩；造地改田计划新增水田236.45亩。目前工程已完成招标进入实施阶段。届时将打造成可看、可学、可复制的“大项目”垦造样板。

二、当前婺城区垦造耕地问题

1.后备资源缺乏，垦造难度加大

从垦造工作情况看，2015-2017年，婺城区新立项土地整治项目共54个，其中垦造耕地项目21个2318亩，可新增耕地面积2132亩。从后备资源情况看，“十三五”期间婺城区宜垦造耕地402.6公顷，扣除已立项、生态建设规划控制的面积，实际可开发量又将减少。主要原因有两方面：一方面通过多年开发，地形较平坦、地貌条件好、田块面积大且政策处理相对容易的土地后备资源都已开发成耕地。土地二次调查时相对平坦的茶园、果园都已变更为可调整园地无法进行垦造；另一方面，婺城区是苗木大区，可垦造的园地、低丘缓坡地基本上都种上了苗木，有的树木已种了十多年，政策处理成本高、难度大，项目启动难。

2.权责分工重合，工作合力松散

垦造耕地工作是一项发展性工程、全面性工程，必须统筹各有关职能部门、各工作主体的力量，形成合力，共同推进。各单位间权责分工及相互衔接上部分存在脱节。林业保护规划和土地利用总体规划相互重叠，造成两种规划的土地类别不同。因近些年苗木市场发展，部分耕地、缓坡地、荒地都被种上苗木，林业部门每年林地调查时按照现状将此类地块更新为林地。2015年4月省发改委、省国土资源厅、省林业厅《关于切实加强涉林垦造耕地监管工作的通知》（浙发改农经〔2015〕252号）文件下发，特别是习近平总书记提出两山理论后，林业部门对涉及生长茂密、郁密度高的林地选址更加严格，所以地类不一致、界限不清晰的，项目一般不予立项，难度大幅增加。

3.实施程序复杂，管理制度欠缺

现阶段，土地整理工作采用的是行政主导型土地整理运作模式，随着土地整理的规模不断扩大，行政主导型的土地整理运作模式与土地整理产业发展的矛盾不断突现。其一，土地整理工作是一项复杂长期的系统工程，涉及面广，经过立项、实施和验收三个阶段需要较长时间，这也直接导致了土地整理项目周期长的特点，继而致使季节、天气、管理人员人事变动等外部环境因素增多，从而影响垦造耕地工作的进程。而且现阶段我国农村家庭联产承包责任制的分散经营与土地整理后土地规模化集约化经营的矛盾，势必会造成土地整理过程中大量土地的权属调整与利益再分配。由于我国现阶段土地整理运作模式属于行政主导型，整个土地整理过程政府及其相关部门主导，民众很少能够参与其中，公众积极性低，且产权与利益分配制度不完善，土地产权纠纷时有发生，无疑增大了土地整理难度，影响到土地整理工作的成功完成。其二，目前我国土地整理的资金主要以政府为主，且资金占用量大，土地整理成本高、投资渠道单一，致使土地整理资金缺口较大，工作难以全面展开。另外，根据婺城区现行政策，垦造耕地费用包括设计、造地、地表政策处理、监理和验收等费用，该费用由实施乡镇包干使用。部分乡镇由于财政资金周转困难，变相截留部分补助资金，影响施工方和村委会的积极性和主动性。

4.思想重视不够，业务素质匮乏

一方面，新增建设项目用地报批必须同时具备四个先决条件，即符合土地利用总体规划，纳入年度用地指标、落实耕地占补平衡、完成征地补偿安置，在实际工作中，规划的刚性、用地指标的稀缺性、征地的高难性已基本形成共识，唯有耕地占补平衡，还未达到应有的重视，各主体的认识不全面。不少乡镇街道、村没有全面、深刻地认识垦造耕地工作的意义和重要性，只是把这项工作作为争取用地指标和政策资金的平台，重垦造、轻管理、轻利用，导致选址上不够科学、施工上不够细致、利用上不够重视。另一方面，土地整治是一项技术性很强的业务工作，要求从业者具备综合业务素质，且此项工作是一项长期工作，需要不断学习、实践探索，需要相关部门的配合和协作，才能形成土地整治的一整套工作体系和业务流程。由于人事调整频繁，工作前后衔接出现缝隙，间接影响了垦造耕地工作的进程。

三、科学推进垦造耕地的对策

1.做实基础调查谋划垦造规划

一是按照省国土资源厅后备耕地资源报备要求，摸清家底，对全区可垦造林地、园地、荒地和未利用地详细调查，特别是规划中可调整园地资源，逐块实地调查上图入库，做实婺城区后备可垦造资源家底。二是编好规划。结合2015年工矿废弃复垦规划编制时机，充分挖掘废弃矿山、闲置砖瓦窑和废弃铁路、公路等农村建设用地潜力，为今后土地整治工作做好资源储备。三是做好共同开发。与金华监狱、东方红林场和国有茶农场等有丰富后备资源单位联合，本着互惠互利的原则，进行共同开发后备耕地项目，加大垦造耕地的覆盖面，助推婺城发展。结合新农村建设，“下山脱贫”工程、旧村改造工程和九峰水库移民安置工程，以及废弃矿区、砖瓦窑复垦等，切实挖掘农村建设用地潜力。实施“先复垦，后挂钩”农村土地综合整治管理机制，大力开展废弃农村宅基地、工矿用地或乡镇集体建设用地复垦工作，争取落实工矿废弃地复垦200亩。认真组织实施已立项的农村土地综合整治项目，争取年内验收项目7个以上。同时将土地整治项目与建设用地耕作层剥离再利用有机整合，争取落实耕作层剥离再利用300亩。

2.完善乡镇垦造耕地包干政策

相关乡镇干部前往田间地头做政策解释

将土地开发整理、建设用地复垦和农村土地综合整治等垦造耕地工作列入乡镇（街道）考核，乡镇（街道）主要领导为第一责任人。项目列入年度政府投资计划，实行乡镇（街道）办结承诺制度，切实加快推进项目建设。原则上各乡镇人民政府（街道办事处）为土地开发整理、建设用地复垦和农村土地综合整治项目的业主；为壮大村集体经济，对土地开发整理、建设用地复垦和农村土地综合整治项目有组织实施能力的行政村，可由村委作为项目业主，具体做法由各乡镇人民政府（街道办事处）结合实际确定。垦造耕地项目实施完成后，由乡镇人民政府（街道办事处）组织自验，并向区土地开发整理中心进行申报，区土地开发整理工作领导小组组织初验，初验合格后报上级主管部门组织验收或复核。乡镇人民政府（街道办事处）对辖区内的耕地保护管理负总责，是垦造耕地项目后续种植和地力培肥工作的责任主体。乡镇人民政府（街道办事处）应把项目落实耕种和地力培肥工作抓到位，如果项目未通过省、市国土资源部门验收或占补平衡项目检查不合格及未落实后续耕种和地力培育的，取消年度该乡镇（街道）的奖励专项基金。

3.鼓励社会资金参与垦造耕地

创新土地整治实施模式，在实施主体、管理程序、资金筹措和关键环节等方面进行积极探索和改革尝试。逐步形成“农民知情、农村集体经济组织申报、乡镇政府实施、国土资源部门牵头、多部门联动、区政府考核”的土地整治工作总体格局，鼓励企事业单位和社会团体积极参与或承担土地整治项目。结合当地实际，研究送审《婺城区鼓励社会资金参与垦造耕地相关政策处理指导意见》，鼓励社会闲散资金注册设立农业开发有限责任公司（简称责任公司），从事垦造耕地、农村土地综合整治和耕作层剥离再利用等工作；鼓励有实力的土地承包人（简称承包人）为业主，在土地承包范围内，自行委托三级以上资质企业直接进行垦造耕地工作。项目工程必须严格按批准的工程设计方案及有关规范要求组织实施，确保垦造耕地工程质量。对补助标准、奖励政策、监管主体和责任、实施程序等进行详细说明，并明确区级政府负责垦造耕地项目审批立项、实施和验收，区国土资源部门加强垦造耕地项目管理，自筹资金垦造耕地项目采取“先建设、后验收、再拨款”模式，土地承包人自己垫资建设，验收合格后政府回购用于占补平衡。

4.力推EPC垦造耕地新模式

大力推行EPC模式推动土地整理项目实施，即政策处理由当地政府负责，项目设计、采购和施工由企业实施。一是采用EPC模式可改善传统模式项目周期长，进度慢的缺点。采用传统模式，工程所涉及的设计先招标，专家审查通过后，再公告进行工程施工招标，涉及两个阶段工作，两次公告、两次招投标，花费双倍时间，影响工程进度；业主与设计、施工方分别签约，自行管理项目。采用EPC总承包模式在初步设计（或可研）完成报批后只要进行一次招投标，节省大量时间，保证项目正常开工。二是监管压力小。实行乡镇包干传统模式时，工程质量由乡镇和监理单位共同监管；如EPC模式中止直接转为设计、施工分别实施模式，则施工、质量认定、验收和数据库报备等环节都将缺失乡镇监管。而采用EPC模式则从设计、施工、质量认定、验收和数据库报备都由总承包单位负责，一竿子到底。2017年婺城区新立“长山乡石道畈连片土地综合整治”项目，立项面积6400亩，提升水田1465亩，旱改水439亩，计划新增耕地3500亩，项目实施后将为婺城区近两年经济社会发展提供强有力的土地要素保障。

5.强化宣传提高基层垦造积极性

一方面通过电视、网络、报纸等新闻媒体的传播方式加大对垦造耕地、标准农田提升和宅基地复垦重要性宣传，强化耕地保护红线的警戒意识，引起相关领导和乡镇干部的重视，加强人民群众对垦造耕地工作的积极性。另一方面，加强与乡镇干部的交流沟通，在了解乡镇疑虑的同时，将相关政策精神传达到每个乡镇、各个相关负责人手中。通过参考兄弟县市标准，目前，婺城区人民政府下发了《金华市婺城区人民政府办公室关于印发土地整治项目和资金管理暂行办法补充意见的通知》，将项目验收符合《浙江省土地整治垦造水田建设标准（试行）》（浙土资办〔2014〕79号）的实际验收水田面积从原包干补助8万元/亩提高到10万元/亩，且同时享受1万元/亩奖励政策，从而提高农民垦造耕地工作积极性和主动性，保障经济发展合理用地需求。