杭州市富阳区国土资源行政复议诉讼情况分析与对策

□ 杭州市国土资源局富阳分局 王双钢

行政复议和行政诉讼都是解决行政争议，对行政机关的行政管理进行监督，对行政相对人遭到违法和不当行政行为侵害给予救济的法律制度。行政相对人采用行政复议、行政诉讼等救济渠道来维护自身合法权益，是国家依法治国的重大体现，也是行政机关依法行政的有效手段。近几年以来，杭州市国土资源局富阳分局在着力推进依法行政、努力打造法治国土上积极开展工作，在维护群众利益上提出阳光征地、阳光规划、阳光执法等系列阳光国土建设，切实维护行政相对人的合法权益。

2015年5月1日新的行政诉讼法颁布实施以来，由于采用登记立案制，行政复议和行政诉讼案件数量、类型也随之增加，尤其是政府信息公开案件的大量增加，对国土资源依法行政的能力和水平提出了新的要求。

一、应复应诉案件基本情况

1.行政复议情况

2015-2017年底，富阳分局共承办上级行政机关和区人民政府受理的行政复议案件（以下简称办理行政复议）27件，其中11件维持该局具体行政行为，3件驳回申请人复议请求，2件终止（中止）行政复议，6件责令重新处理，1件确认违法，4件正在审理中。27件案件中，以浙江省人民政府为被申请人的2件，以富阳区人民政府为被申请人的1件。

2.行政诉讼情况

2015-2017年底，富阳分局共办理行政诉讼案件76件（1件为2015年5月1日前立案），其中一审48件、二审25件、再审2件、指令继续审理1件。其中：富阳分局为被告的诉讼案件62件，代理上级行政机关和区人民政府诉讼案件6件，代理下属事业单位诉讼案件8件。在全部76件行政诉讼案件中，一审为驳回或维持等有利结果36件，确认违法、责令重新处理等不利结果6件；二审为驳回或维持等有利结果22件，责令继续审理1件；再审全部为有利结果，其余案件仍在审理中。

二、应诉应复案件主要特点

1.信息公开数量剧增，或成不当维权手段

2015年以来（尤其是新的行政诉讼法颁布实施以来）富阳分局应诉行政复议27件，行政诉讼76件，其中信息公开的47件，占45.63%，因征地拆迁、违法用地查处等履行法定职责的25件，占24.27%，其它涉及土地登记、物权归属、行政许可等31件，占30.09%，涉及的行政复议、行政诉讼的内容均与老百姓重大切身利益相关。一些当事人（原告）相互串联效仿，结成利益同盟现象愈演愈烈，每次法院开庭，相关利益人到庭旁听，甚至庭审后与出庭人员对峙，以达到给政府、行政机关施压之目的。

2.一人（一事、多人）多诉，溯本求源现象突出

该现象集中体现在征地拆迁类案件中，同一个或同一批被拆迁人因对征地拆迁的补偿安置存在争议，从而对行政机关或区人民政府在征地拆迁过程中的数个环节作出的多个具体行政行为均提起行政复议或行政诉讼，不仅诉前置的审批行为，如规划许可证、政府批文等，还诉政府信息公开、安置补偿协议和补充协议等，个别被征地拆迁人存在滥用诉权、重复诉、连环诉等情况，如某街道拆迁项目从信息公开一直到诉评估机构选定、强拆行为、拆迁案件、补偿协议、补充协议以及规划许可、土地出让等，涉及内容多且难应答应复应诉。

3.代为应诉成部门重任，承办压力大

2015年以来富阳分局代理上级行政机关和区人民政府的行政复议、行政诉讼案件9件，约占全部应复应诉案件的十分之一，此类案件均涉及土地征收、土地权属确认等内容，牵涉当事人利益较大，案件涉及面广、应诉要求高、时间任务紧。在实际操作中，一旦处理不当，极有可能引发不稳定因素，而且应复应诉的均为群体性案件，如某乡镇的土地征收项目的复议申请人有54人且难以协调，给国土资源部门承办工作增大压力。

4.案件处理缺少缓冲，胜诉成功率低

国土资源案件由于涉及老百姓切身利益，当事人在申请政府信息公开以及信访后均向上级机关申请复议或向人民法院提起诉讼，有的个别案件由于涉及面广、人员较多、时间长远、矛盾突出，对工作人员在审理案件上带来影响，且有的案件在法院一审、二审判决后仍不服，通过各种途径，如向法院申请再审、向检察机关申请抗诉、新闻媒体曝光进行申诉和信访。同时，新的《行政诉讼法》的出台，采用登记制代替以前的立案审查制，大量的原本可以采用协调、行政复议、行政裁决等途径解决问题的案件涌向法院，导致法院压力增大，行政机关也难于参与庭前协调。此外，信访事项按法定途径分类处理、不动产登记职责整合、土地出让合同、拆迁补偿协议归类为行政协议后，信访举报案件、不动产登记案件和行政协议案件也成为一个新的应诉类型。

三、行政败诉案例分析

1.信息公开案件

法规科邀请法律顾问、有关专家对重大疑难案件进行梳理分析研究

国务院政府信息公开条例于2008年5月1日起施行。因行政机关和行政相对人的理解，信息公开申请比较少，且答复的较少，2015年5月1日前每年只有1-2件信息公开诉讼案件。2015年之后，富阳分局承办政府信息公开诉讼复议案件激增，共67件，其中：2015年8件，2016年17件，2017年42件。经复议诉讼，维持或驳回等有利结果的55件，责令重新答复或处理的12件，败诉率为17.91%。如某村5个村民分别于2015年7月向富阳分局申请要求公开2002年该村一处集体土地征收相关手续及文件：耕地征用审批文件（机关、文号、时间、用途，补偿标准和农业人员安置途径）、集体土地转国有出让手续、安置费收支情况（含支付清单）。富阳分局作出《政府信息公开答复书》将申请公开的该批次中的涉及该村的内容公开，提供了相应材料，并告知申请人申请公开的安置费收支情况等材料，因不属于征地报批的必备材料，本机关不存在该信息，故无法向申请人提供。但申请人认为未依法得到完整公开，侵害了申请人的知情权。经杭州市国土资源局审理认为富阳分局未对安置费收支情况不属于国土部门掌握范围，即不存在“安置费的支付清单”进行说明的理由，确认富阳分局未依法完全履行政府信息公开法定职责，要求对未答复事项重新作出处理。后经多方协调，原告撤回起诉。

2.履行法定职责案件

例如王某要求富阳分局履行查处违法行为法定职责案：2015年1月，王某通过发送律师函，要求依法查处相关施工单位在未领取采矿许可证等相关资质的情况下非法开采石矿并非法买卖，损害申请人合法权益等违法行为。富阳分局派人现场查看、调查后未发现有违法行为，也未进行书面回复。2015年4月，王某向区政府申请行政复议，区政府经复议后认定富阳分局已履行法定职责，驳回行政复议请求。2015年7月，王某起诉，富阳区人民法院审理后认为，富阳分局在收到原告申请后，未作调查处理及答复，显属不当。且原告也无证据证明存在有其申请中所称的违法行为，故要求该局继续履行职责已无必要。最终，法院确认富阳分局收到原告的履行职责申请后不予答复的行为违法。

四、应复应诉工作做法与成效

1.领导重视，注重决策合法

领导历年来高度重视依法行政的工作，每年的工作重点中就如何开展依法行政都有明确的要求：要将行政复议、行政诉讼工作纳入具体考核中，要在作出决策时首先考虑到合法性问题，程序合法和实体合法，要制定政策等法律文书要有法可依。如富阳分局在处理具体审批事项以及行政文书时，即使不涉及诉讼，也主动征询法院、法制办以及市局意见后再作出决策，确保合法。领导重视的另一个方面体现在局负责人能出席全部开庭审理案件，行政机关负责人出庭应诉率100%。

2.学法用法，注重依法行政

近几年来，富阳分局党委十分重视系统干部职工学法用法以及社会普法工作，尤其是在学法用法上，局行政每年安排专项资金用于普法学法以及行政诉讼上，系统干部职工通过自学、组织专题培训以及外请专家教授来局授课等多种方式，努力提高干部职工学法用法水平，在社会层面上局每年利用“4 · 22”地球日、“6 · 25”土地日、“12 · 4”法制宣传日开展丰富多彩的社会宣传与普法活动，努力营造崇尚、遵守和维护土地法制法规的良好氛围。

3.科室配合，推进良性互助

制定并完善《行政诉讼和行政复议应诉工作制度》，由法规科牵头负责应诉工作，各业务科室积极配合，明确应诉原则、办理规程、职责分工，确保应诉安件办理质量，同时加大和法院、法制办间的协调配合和良性互助，通过联席会议、案件讨论会等多种形式，共同确解行政复议与行政诉讼中遇到的难题和困境。

4.加强交流，提高应诉能力

定期参加全区化解矛盾纠纷排查调处工作例会

法规科定期召开疑难杂症问题讨论会、工作座谈会，邀请局法律顾问、有关专家对重大疑难案件、社会影响较大的案件、行政审批及行政执法中反映出的普遍性问题进行梳理分析研究，提出意见或建议。积极参加应诉工作的培训，集中组织工作人员旁听庭审和案例研讨等活动，提高应诉技巧和办案质量，努力把行政争议化解在基层，化解在初发阶段。

五、应复应诉工作存在问题分析

1.程序意识淡薄

在国土资源违法案件查处、行政强制拆除、征地补偿等方面，为达到“从快、从严查处”的执法目的，存在违反法定程序，擅自删减法定程序的现象，与新《浙江省行政程序办法》要求还有很大的差距。比如征地补偿案件中，当事人对评估价格有异议提出复核的，有关机关在重新评估后不将评估报告送达当事人；评估机构的选定未经法定程序因而不敢信息公开；当事人有违法建筑面积的，有关机关不启动调查认定程序，未经有权机关对面积进行确认就径自做出裁决；有关机关对违章建筑作出《限期整改通知书》，不告知当事人陈述和申辩的权利；征地方案公告中告知诉权的表述不够准确。

2.缺乏证据意识

在审批工作中仍存在“重实体、轻程序”思想，对申请人提交的材料未进行全面审查，导致事实不清、证据不足或者缺乏证明力。如拆迁许可证延期案件中，不对现场踏勘照片进行核查，没有发现申请人提交的是前一行政许可延期决定中的照片，被法院认为涉嫌提供虚假证据。

3.法律理解不同

如当事人要求国土资源部门公开征地补偿安置费支付清单，国土资源部门实际不掌握该类政府信息。法院认为，根据《征收土地公告办法》规定，国土资源部门有权要求村集体经济组织在一定期限内提供征地补偿安置费用的支付清单，据此认定国土资源部门具有公开此类政府信息的法定职责，因此判决败诉。

4.行政过程不当

一是征地行为中，被征地农民应知晓的问题，有的征地农民并不知道，前几年甚至有用村民代表出席其他会议的签到表代替征地时村民代表会议签到表，有的人物不符，有的时间与地点不符。二是行政行为实施过程中的程序缺失，如“责令改正违法行为通知书”出具之前相应的举报、立案、领导审批等程序缺失；又如在撤销农村私人建房审批时，仅有一张文件，没有启动撤销行为决定的相关程序。三是部分行政决定的行政行为未告知行政相对人具体的法律救济渠道。这些不当程序在诉讼中都是败诉的主要原因。

5.应诉能力不强

法规科是局里的法制机构，现有工作人员2人，科班出生的仅1人，承担了大量的应诉、案件审核，人少量大。应诉工作依赖于有偿律师服务，机构设置力量急需加强。除了上述原因之外，审批人员工作疏忽大意、出庭人员应诉不积极，也是导致案件败诉的重要因素。

六、应复应诉工作对策与建议

1.领导高度重视，严格依法行政，从源头上预防和减少行政争议

领导重视不仅要从领导班子自身高度重视，同时还要将该项工作纳入到全局中心工作中去。依法行政是全局工作的重要保障，要从具体工作中体现重视。一是在作出决策时，要努力体现依法、科学、民主的要求，广泛听取意见，尤其是法制工作者的意见和建议，防止因具体行政决策不当而引发行政争议；二是在作出具体行政行为时，要做到实体和程序双规范，保证具体行政行为合法、适当；三是切实履行化解行政争议的责任，坚持调解优先、查清事实、有错必纠，对于重大复杂、易对社会稳定造成重大影响的应诉案件，更要积极采取稳妥的措施减少行政争议对行政机关的伤害和影响。

2.加强法制机构和制度建设，从制度上预防和减少行政争议

法制机构是具体承办行政复议、行政诉讼应诉的重要科室，要充分加强法制机构在人员、制度上的建设，充分发挥法制机构工作人员的主动性。一是加强法制机构的配置，从每年的公务员招录中，及时补充具有法律专业知识的人才到法制机构，充分发挥其法律知识作用，确保全局在行政复议、行政诉讼工作的主动性；二是健全相关制度，及时制定完善行政复议、行政诉讼应诉、败诉案件报备分析等制度，并对败诉案件会同纪检部门严格实施过错问责；三是创新探索法治工作者参与具体业务科室政策制定，完善《土地地价会审制度》《土地违法案件查处会审制度》等制度。

3.规范自身行政行为，从规范上预防和减少行政争议

一是加大行政许可和行政执法工作人员的法制学习力度。及时更新执法人员的法律知识，每年充分利用“4 · 22”地球日、“6 · 25”土地日、“12 · 4”法制宣传日等国土宣传日的重大活动，用自学、培训、请进来、送出去等方法，加大执法干部法制培训、考试。二是规范行政许可和行政执法工作的自身行政行为。进一步深入推进“最多跑一次”改革，要从小事做起，事前做好调研，事中做好实体和程序的双规范，事后要做好监管等工作，要在依照法律法规的基础上确保具体行政行为合法、合理、减少行政争议。三是规范和完善信息公开工作，减少重点领域的败诉案件。政府信息公开工作人员要认真学习领会《政府信息公开条例》，要进一步统一规范政府信息公开的申请、受理、答复等程序，树立“公开是常态，不公开是例外”的信息公开的原则，抓好的政府信息网上主动公开工作，要认真做好系统政府信息的制作、保存以及交接和登陆工作。同时进一步完善信息化工作，要保障人民群众能在便捷、快捷的方式下获取政府信息。四是及时召开案件分析会，要从败诉的具体案件中总结信息公开工作的经验教训，切实增强服务意识和规范意识。

4.建立健全监督制约机制，从责任上预防和减少行政争议

要建立健全行政许可和行政执法等行政工作监督制约机制和行政行为过错责任追究制度，要进一步强化责任制考核、要把奖罚制度与行政许可和行政执法责任挂钩，增强行政许可和行政执法工作人员的责任心，要进一步落实行政许可和行政执法监督制度，以追究行政许可和行政执法过错责任，促使行政许可和行政执法人员公正、严格许可和执法。