以耕地保护补偿机制为抓手建立奖惩分明的耕地保护新格局

□ 嘉兴市国土资源局南湖区分局 高石磊

2017年1月9日，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）。意见指出“加强对耕地保护责任主体的补偿激励。积极推进中央和地方各级涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度。鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。”

嘉兴市南湖区于2013年建立耕地保护补偿机制，在原有管控性、约束性、建设性保护的基础上，增加了激励性保护这一块拼板。通过近几年工作实践及政策完善，成效显著，形成了违法用地比例大幅下降、基层干部保护耕地热情日益高涨及村集体经济得到有效充实的多赢局面。

一、工作背景

嘉兴市南湖区开展耕地保护补偿工作，主要基于以下背景。

1.宏观层面

党的十八大以来，党中央、国务院将耕地保护工作提到了新的高度，在严防死守18亿亩耕地红线的基础上，提出数量、质量、生态并举。习近平总书记也多次作出重要指示，提出“像保护大熊猫一样保护耕地。”这对国土部门来说既是机遇又是挑战，需要从新的高度、新的角度来思考耕地保护工作。

2.保护态势

随着耕地保护共管机制的建立、“两网化”巡查的常态化以及卫片执法的持续高压态势，违法占用耕地，特别是企业违法占用耕地的态势已基本遏制，但也应看到农村乱搭乱建、非法侵占耕地现象仍然比较严重。在经济利益上，由于农产品，特别是粮食作物的附加值普遍很低，在经济利益的趋势下，无论基层组织还是个人都会冒着风险非法占用耕地进行非农建设，耕地最基层的守护者变成了破坏者；在认识层面上，老百姓认为自己的承包地，搭点建点没关系，而且法不责众，难以查处；在基层队伍上，分局、国土资源所毕竟执法力量有限，无法面面俱到。因此，在耕地保护态势总体趋好的情况下，受经济利益驱使，非法占用、破坏耕地的情况仍时有发生。在这样的背景下，国土资源管理工作必须从制度上政策上进行创新，充分调动群众的积极性，发挥好基层的“前哨站”作用。

3.机制建设

在对违法占用、破坏耕地行为进行惩戒为主的管理基础上，有必要探寻一条适应市场经济环境下有效的耕地保护新途径。研究建立从源头发现并制止，将侵占耕地消灭在萌芽阶段同时对守土有成者给予补偿的奖惩分明的管理机制，以扭转违法难究、护土不利的局面。

二、主要做法

1.出台耕地保护补偿政策

2013年，《关于印发南湖区耕地和基本农田保护补偿实施（暂行）办法的通知》（南政办发〔2013〕156号）文件的出台，标志着南湖区耕地保护补偿机制初步建立。经过近几年的修改完善，南湖区耕地保护补偿标准从原来的一般耕地50元/亩·年、基本农田60元/亩·年提高至耕地（含基本农田）120元/亩·年、基本农田示范区140元/亩·年，补偿标准提升幅度达到280%；在补偿对象及发放条件上，明确补偿对象为承担耕地保护任务的农村村级集体经济组织和农户、发放条件与新增违法用地相挂钩，对于无违镇下辖村，补偿系数调整为1.1，同时，为了鼓励整改，对于发生违法用地行为但在规定时间内整改到位的村，按所在镇（街道）分配系数的40%发放补偿资金；在资金使用上，补偿资金优先用于高标准农田等项目建设，并可提取不高于补偿资金总额的5%且总额不大于2万元作为奖励资金，奖励耕地保护工作有功人员。在政策上，从补偿标准、补偿对象、发放标准、资金使用等方面进行了明确规定，构建了南湖区耕地保护补偿政策。

2.落实耕地保护补偿资金

南湖区区委区政府领导非常重视耕地保护工作，在财政资金紧张的情况下，确保耕地保护补偿资金落到实处。以2016年为例，2016年度南湖区财政可用资金17.2亿，预算安排耕地保护补偿资金和地力提升资金2600万元，占全年财政可用资金1.51%；同时2016年其他各单位上报预算总额4个亿，预算实际安排2个亿，核减率为50%，但耕地保护补偿资金和地力提升资金比2015年度预算增加160%。这“一压一增”，体现区主要领导对耕地保护补偿工作的高度重视和大力支持。

3.政策宣传及时到位

近三年，南湖区每年年初的国土资源工作大会，除了区四套班子领导、区相关部门领导参加外，还邀请全区村支部书记参加，并在大会上发放耕地保护补偿资金，耕地保护补偿资金金额写在放大比例的大红存单上，让与会人员都清楚地看到哪个村拿到多少金额的耕地保护补偿资金，通过发大红包，造大声势，让这些村干部有荣誉感，自豪感。同时，在区级相关会议上，在日常下乡工作中，加强宣传，造大声势，激发基层干部保护耕地的积极性。

三、取得成效

1.违法用地比例下降明显

在违法用地成因上，受利益驱动型的村级经济组织和农民违法占地，主要表现在违章搭建，家庭作坊扩建及外来小企业违建等，由于量多面广，造成村级经济组织不愿管，地方政府管不了的现实，处置非常困难。实行耕地保护补偿以后，村级经济组织和农民尝到了保护耕地的甜头，特别是村级经济组织感受到只要管住管好土地，照样有收益。首先能做到自己不违法建设，其次，不允许别人在村级土地上违法建设。近几年，违法用地比例下降明显。

2013-2016年南湖区卫片执法检查违法用地情况表

2.村级集体经济有效壮大

2012年底，南湖区经济薄弱村14个（村级集体经济年经常性收入30万元以下），占比24%。经统计南湖区每个村平均拥有耕地5300多亩，按照120元/亩·年的标准，可取得补偿资金63.6万元，如果该村有基本农田示范区，补助资金更大。同时，耕地保护补偿标准还会根据经济社会发展水平结合物价上涨等因素每三年调整一次。做好耕地保护工作，取得耕地保护补偿资金是经济薄弱村摘帽的最直接最有效手段，也是其他村壮大村级集体经济最直接最有效手段。

近几年，随着补偿政策的不断完善和深入人心，获得补偿资金的村集体经济组织个数和补偿额度也在不断提高，2013年、2014年、2015年、2016年获得补偿资金的村集体经济组织个数分别为4个，22个，41个，47个；补偿资金总发放金额分别为 15万，590万，1024万，2132万，壮大村级集体经济效果明显。

3.群众获得感明显增强

实施耕地保护补偿机制，是对耕地保护者进行补偿，实现建设用地收益在城乡之间的合理分配，让村集体与农民在保持耕地用途不变的情况下，共享建设用地的级差地租收益，也是城镇返哺农村的成功典范，同时，对违法用地的严控也是对合法用地者的激励，体现社会公平、正义，增加群众的获得感。村级组织有了钱，也有能力做好扶贫、扶弱、扶病等社会救助工作，还可以修路、修缮其他公共设施，使老百姓得益，社会公益事业得到改善和提高。

4.土地管理更加有序

耕地保护从以国土资源部门一家“单打独斗”为主转变为区镇村联动，群众互动的新格局，耕地保护从被动保护转为主动保护。以前，老百姓对于违法占用耕地，“事不关己高高挂起”，耕地保护补偿机制实施以后，村级组织保护耕地意识明显增强，保护耕地的主观能动性被激发，对于违法用地行为，会主动要求镇综合执法中队制止，并积极配合做好调查取证、劝说等工作。同时，镇、村干部通过各种途径，加大对村民合法用地的宣传工作，让老百姓也树立依法用地的意识，使土地管理更加有序。

四、工作启示

耕地保护事关中国人的饭碗问题，功在当代、利在千秋。耕地保护补偿机制作为南湖区耕地保护的长效机制，将始终坚持问题导向和群众观点，在实践中探索，在探索中不断完善和提高。同时，通过构建全方位的耕地保护政策，也将助推南湖区经济发展，并为实现南湖区“现代田园城区总目标”提供有力的制度保障。