行政事业单位国有资产管理问题研究

张星瑶

摘要：自党的“十八大”明确提出“要完善各类国有资产管理体制”以来，固定资产管理工作已经成为国有资产或公共财政管理的重要组成部分。伴随着我国经济政治体制改革的推进，行政事业单位的国有资产数量也呈现大幅增长的态势，全面规范和加强固定资产管理，具有重大意义。但是在实践中也存在着资源浪费、闲置报废、资产配置超标、低价变卖等突出的问题。所以，要加强行政事业单位国有资产监管体系的建设，以防止国有资产的流失，发挥行政事业单位国有资产的社会效益。我国还需进一步完善行政事业单位国有资产管理的相关理论及实际操作经验，建立促进我国经济发展的行政事业单位国有资产的管理模式。文章首先系统地描述了行政事业资产管理的背景，再对我国事业单位国有资产管理的现状进行了分析，从国有资产管理的理念、制度、效率、队伍建设等若干方面揭示了目前存在的主要问题，并在此基础上，提出了提高行政事业单位国有资产管理效率和管理成效的具体应对措施，以促进和推动我国经济的高效、平稳、可持续发展。

关键词：行政事业单位；国有资产；社会效益

一、加强行政事业单位国有资产管理具有重要意义

行政事业单位国有资产管理，指以管理行政事业性固定资产，同时对行政事业单位占有的其它类别的国有资产进行管理，以行使出资人权力为主要内容的管理活动。行政事业国有资产管理的主要目标是保障资产的安全和完整，实现的途径是设立完善的规章制度，使资产产权明晰，并对资产进行登记。通过合理、有效地配置资产，节约使用资产，监督经营性资产的有偿使用及保值增值。目前，加强行政事业单位的国有资产管理具有重要的現实意义，具体表现为：

1. 有利于国家经济资源的合理配置

行政事业单位资产管理的重要内容之一，就是要加强国有资产的配置管理，而合理配置国有资产本身也是推行资产精细化管理的一项重要措施。加强行政事业单位资产管理，通过参考已有资产配置管理的相关规定，可以制定出更加完善、有效的资产配置标准、资产配置的审批流程，建立资产整合与调剂机制，提升现阶段行政事业单位的资产管理效率。

2. 有利于加强行政监督力度

近年来，党和国家高度重视党风廉政建设并出台了一系列重大举措。要开展党风廉政建设，加强财务监管制度的落实是非常重要的，行政财务监督和管理工作与党风廉政建设有很大联系。行政事业单位的财务管理如果缺乏监督、管理混乱，势必造成挪用、贪污、国有资产流失等问题。只有加强财务监管，建立健全制约机制，不断落实和完善单位财务监管体系，才能有效预防和切实惩治腐败现象。

3. 有利于推进公共财政体制的建设

行政事业单位的主要职能是向社会提供公共服务，其能够正常履行职能的重要物质保障就是行政事业单位的资产。近年来我国财政部门积极推进一系列财经政策，比如部门预算、政府集中采购、国库集中支付、收支两条线等制度改革。将规模庞大的行政事业单位资产管理好，建设完善的行政事业单位资产管理体系，对完善公共财政框架体系，推进公共财政制度改革有重要意义。

二、现阶段行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

1. 国有资产管理的理念需要深化

行政事业单位资产主要是由财政拨款购置的，由行政事业单位占用，人们普遍认为行政事业单位国有资产只是用于满足单位办公的需要，是可以不计效益、无代价使用的资产，因此对于如何管理好行政单位资产的责任意识和效益意识比较淡薄。一方面，资产管理人员在思想上重视资产配置增量，忽视资产存量管理。另一方面，在政策和执行方面，有些单位领导在实际工作中不严格执行管理制度，不履行集体决策审批制度，回避第三方评估机构，容易造成行政事业单位在使用和管理资产上的漏洞，增加了资产的流失风险和腐败的潜在风险。

2. 国有资产管理制度尚需完善

到目前为止，有关行政事业单位国有资产管理的全国性法规尚未建立，地方性规章虽然涉及国有资产管理，但具体规定有相互矛盾的地方。行政事业单位会计核算的相关的法律法规制度不够健全，更新不及时，没有形成一套完善的约束机制。尤其在微观层面，具体工作中容易出现下列问题：一是产权管理不完善。部分单位国有资产在划拨或调剂后不及时办理移交手续和产权过户手续；对自行建设或购置的房屋不办理产权登记，产生账外资产。二是管理制度不科学。部分单位没有设立资产管理的专门机构和人员，管理职责不清，或者授予多个部门资产管理职能，造成职能重叠。三是管理人才队伍建设不全面。具体表现在管理人员素质有待提高，专业素质欠缺。

3. 国有资产管理效率有待提高

首先，财政拨款是行政事业单位资产的主要来源，由于占用存在一定的无偿性，以及国家缺乏科学合理的资产配置标准以及有效的评估和监督资产方法的缺失，在实际的预算管理中仍然存在着资产购置计划性不强，不同单位间盲目攀比的问题。而且各级财政部门也没有将资金拨付与单位存量资产挂钩，对单位存量资产进行监督。这样会造成资产在分配方面的不均衡，部分资产闲置浪费，利用率比较低。

其次，行政事业单位的资产调剂困难。由于国家对存量资产缺乏有效的监管，国家统一所有的产权没有有效体现，以致跨单位跨部门的调剂更难以实现。有些使用单位没有充分利用购置资产，有些资产甚至长期被闲置。如有的单位购置计算机后，因过量购置，长期搁置，致功能落后而最终报废，政府主管部门又无力进行调剂到其他单位。

最后，国有资产预算的约束力差。对存量资产的使用效果评定不够客观，导致资产配置和资金预算未能与单位已有资产全面统筹考虑和评价；资产绩效责任未明确，领导、财务管理部门对资产的监督管理，有的单位未明确划分各自权限，出现问题时，难以划分到对应的部门，妨碍了问题的及时、有效解决。另外，由于行政事业单位对资产管理工作的责任考核要求不明确，没有建立客观公正的绩效考核标准，这严重影响到资产绩效评价工作的有效开展。同时，缺乏有效的日常绩效管理体系与方法。endprint

4. 国有资产管理缺乏精细性

虽然《企业会计准则》、《企业会计制度》的实施促进了企业会计核算的细化。但是，事业单位的会计制度自1997年由财政部颁布后，很少进行更新。直至2017年，财政部才印发了有关固定资产的政府会计准则应用指南，对固定的折旧年限、折旧计提时点等进行了规定，在这项规定出台之前，行政事业单位资产不计提折旧，单位会计账表上反映的是固定资产的原值，没有反映出固定资产的实际价值，类似这样的制度管理更新还需要进一步加快改革的步伐。

5. 国有资产管理人员素质不高

目前一部分行政事业管理单位没有设置专门的国有资产管理人员，由财务人员兼任这项工作。部分管理人员对国有资产的管理知识不完全具备，且思想上认识不足，对当前行政事业单位国有资产管理制度体系和具体操作方法不了解，其专业素质还需要进一步提高，以提高行政事业单位的资产管理水平。

6. 国有资产监督管理机制还需完善

行政事业单位的经费主要来源于财政拨款，国有资产的所有权、处置权都归国家所有，各单位仅有占有权和使用权。但是，目前的资产管理监督方面却明显比较落后。资产管理内部监督方面，由于人员短缺、制度建设不足等方面的原因，资产核算不规范，无法正确履行基本的会计确认和计量活动，从而无法行使其核算职能和监督职能。外部监督方面，没有处理好审计部门与财政部门、主管部门监督职责分工，监管效率不高。审计部门更注重对被审计单位财务收支状况的审计，而没有形成对行政事业单位资产进行定期专项审计的制度。

三、提高行政事业单位资产管理水平的对策建议

国有资产管理工作对行政事业单位，乃至国家经济发展都具有重要的现实意义。要改善行政事业单位的资产管理工作，应该从以下几个方面进行完善：

1. 加强行政事业单位资产管理部门监督职能的发挥

建立和完善国有资产监督体系，全面掌控国有资产运营状况，实时了解国有资产使用情况。国有资产监督体制指国家对国有资产使用单位和管理机构等进行的职责划分、监督方式、制度、规则、方法等的总称。建设行政事业单位国有资产管理的综合监督体系，具体而言：一是国家财政部门重视对资产的预算管理，使预算管理与资产配置能相互联系。制定完善、科学的资产配置管理制度体系，对资产的购置至报废的全过程实施监督管理。二是审计部门增强对资产的专项审计监督，关注监督国有资产存量管理和处置收益是否缴存国库等情况。三是纪检监察部门充分发挥其监督作用，对各种违法、违规损害国家利益、致使国有资产流失的行为要严格依法查处。四是增强会计的监督职能，按照相关的会计準则和会计制度，加强国有资产的会计基础核算，做到账账、账卡、账实相符，并进一步统筹考虑资产管理、预算管理和财务管理之间的内在联系及相互制约关系，建立资产管理绩效考核评价体系和信息化核算系统。

2. 规范国有资产管理行为

为了进一步加强固定资产管理，提高资金使用效率，行政事业单位应该建立起三个层级的国有资产管理体制，并明确其各自的职责。具体来说，财政部门主要为统筹国有资产的管理体系和制度建设，对资产的配置、处置收益等进行全面监督管理。主管部门主要为履行财政部门赋予的权限，对国有资产进行监督管理。资产使用部门则承担国有资产的日常维护和管理，通过对国有资产的管理层级的设置及各自职能的履行，保证国有资产的安全和完整。

各级行政事业单位应建立内部控制制度以规范国有资产的管理。制定和完善资产购置、验收、入库、核算、领用、处置等日常制度且严格执行。完善单位资产清查盘点制度，定期开展资产清查盘点工作，形成统计报告。行政事业单位的资产购置、出租出借、调剂、处置报废等操作的具体审批程序管理要做到有明确依据且流程清晰。建立资产管理责任制，成立专门的资产管理部门，明确各管理部门职责，并建立有效的行政事业单位国有资产管理绩效考评机制。

将行政事业单位国有资产管理体现在预算管理中，通过规范和完善预算管理，达到对国有资产管理水平的提升和管理活动的制约。最终达到提升资产管理和财务管理，资产实物管理和价值管理两方面的效果。定期对国有资产进行清查，并做好产权界定、资产登记和资产评估等工作。将资产配置作为预算管理的一部分，重视新增资产和已有资产两方面的管理。严格监督行政事业单位国有资产管理，推进资产公开管理的信息系统，严格执行“收支两条线管理”，收益全部上缴国家财政，纳入财政非税收入。在资产处置方面，进一步规范审批权限和处置程序，推进制度化管理。

3. 优化国有资产配置方式

制定完善、科学、细致的资产配置标准并严格执行。考虑不同单位的特征，细化资产配置标准的制定。比如，对于行政单位，其履行行政管理职能所需的资产主要为通用资产，如房屋、汽车、办公设备和家具等，应考虑通用资产的配置标准，再逐步扩展到其它专用资产的配置标准。事业单位资产配置标准可以区分行业、规模等分别制定，同时考虑部门预算，资产信息报告和资产使用绩效评定等综合因素，确保事业单位的正常运转和履行职能。在制定部门预算时，严格遵照资产的配置标准，不论资产来源于本级财政资金还是上级划转，超过配置标准的资产购置均不得列入预算，达到利用资产存量控制资产增量的效果。

对行政事业单位的资产进行调剂。建立相应的制度，将单位闲置的资产或根据实际情况收回已出租的资产，由政府统一调配使用，使资产发挥最大的效益。

4. 提升国有资产管理效率

建设和完善行政事业单位国有资产管理体系，可以引进流程和作业理念。将资产管理流程逐层划分为作业、步骤和任务，对每项任务进行管理，进而实现从整体上对国有资产管理效率的提升。可以通过开展资产清查，全面掌握行政事业单位国有资产的情况，收集整理预算管理与资产管理两方面的基础数据，运用信息化系统管理行政事业单位国有资产，提升国有资产使用和管理效率，实现国有资产配置的科学化和资产使用运转的效率化。为充分发挥国有资产的效益和作用，还要落实国有资产管理的责任制，建立问责机制，与各部门签订责任书，使资产管理任务落实到人。endprint

5. 加强国有资产的精细化管理

精细化管理的内涵是对目标进行层层分解、细化，便于执行，最终对结果进行考核评价的过程，以确保使质量达到最优，这种精确化实际上涵盖了制度化管理、规程化操作和数量化考核的理念。

行政事业单位资产管理信息系统是国有资产管理的信息化平台，更是当前社会发展的根本趋势。也是对行政事业单位国有资产实现精细化、科学化管理的平台。加强国有资产的信息化管理，对于提高国有资产的运营效率和实现国有资产的保值增值有重要意义。实现行政事业单位办公软件系统与国有资产管理系统的对接，使各类资产数据资源实现共享，大幅度地提高资产管理部门的数据管理能力和运用效率。

6. 健全国有资产管理人才队伍机制

人才队伍建设是确保行政事业资产管理科学合理的前提。行政事业单位应该积极加强对资产管理人员的专业教育和培训，包括国有资产管理规章、制度、会计准则等方面的内容。国有资产管理手段在实现信息化的同时，对國有资产管理人员也要加强信息化操作方面的培训。通过参加在职学习、听取专家讲座、参与业务交流等方式，丰富资产管理人员的相关知识储备，加强对国有资产管理知识的运用，提升其职业道德素质、专业素质和业务技能。

四、结语

行政事业单位国有资产是行政事业单位履行其提供公共服务职能的基本保障。加强行政事业单位国有资产管理、完善资产管理体制，对提高财政资金使用效益、提升公共财政水平、建设服务型、节约型政府具有重大意义。行政事业单位需要不断改革和创新国有资产管理体制，建设专业化的国有资产管理人才队伍，推进国有资产管理的信息化水平，使国有资产管理体系更加科学和细化。

参考文献：

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[2]王欣.对事业单位国有资产管理的认识[J].黑龙江交通科技，2012（10）.

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[4]代惠茹.加强行政事业单位国有资产管理工作的几点思考[J].商，2015（52）.

（作者单位：国家食品药品监督管理总局药品审评中心）endprint