湖南省农村土地经营权流转模式比较分析

马若龙+刘轶杰+陈艳

摘要：“三权分置”作为社会实践探索的产物，是中国农村家庭承包经营制迎合社会经济发展需要而不断创新的选择。以“三权分置”为基础的土地流转在广大农村地区得到迅速地开展。文章针对湖南省土地流转模式的总体情况，选取湖南浏阳股田制、益阳信托制和常德专业合作社三个典型土地流转案例，以优劣势为切入点，分别对它们所代表的模式差异化，进行比较性分析。根据湖南省各地的农村土地流转中表现的问题，提出针对性的建议。

关键词：三权分置；土地流转模式；比较分析

土地是农业生产最主要、最根本的生产因素，也是“三农”的基础。习近平总书记提出，坚持农村土地集体所有制前提下，推动承包权与经营权分离，构建所有、承包、经营权的三权分置，实现经营权流转格局；正确阐述三权分置的科学理念，加快构建三权分置的政策体系，进一步巩固土地承包关系，健全三权分置对策，实现土地经营权的有序流转。国家继续加大深化农村改革力度，实现农民收入连续增长，农村公共事业稳定发展，农村社会和谐稳定，为继续稳定“保增长、调结构、促改革、惠民生”的美好局面作出重要的贡献。传统的家庭联产承包责任制为主的农村土地经营模式，已无法顺应农业生产现代化需求。强制农户流转承包地、强行改变土地用途、耕地流转非粮化和土地流转资本主义化时有发生；多种形式并存交叉运作，主要表现土地互换、土地租赁、土地转包、反租倒包等模式。促进了“三权分置”的农村土地流转体系得到进一步丰富，本文针对湖南省土地经营权流转模式的个案研究为基础，进行比较性分析，探索可行性途径，为我国土地流转发展增添异彩。

一、湖南省“三权分置”下土地流转现状

“三权分置”基于中国国情发展需要，致力于解决现实问题，具备浓厚的实践经验、丰厚的创新内涵以及巨大的政策意义。土地经营权流转能使土地和劳动力资源进行再次分配，扩大了双方福利，提高了经济效率。湖南省积极地迎合经济发展新势态，克服了重重困难和挑战，大力促进“三量齐升”，着力发展“四化两型”，2015年经济总量达2.9万亿元，这为农业发展作了坚实的铺垫。在流转过程中，严格推进土地经营权合理、有序流转，积极扩展湖南省土地的托管、代耕代种、联种联收、统防统治等专业、规模化服务形式。截止2015年，湖南省土地流转范围进一步扩大，由丘陵和平原拓展到整个农村，全省土地经营权流转总面积1640万亩左右，占耕地面积的34%。整个湖南省农村土地流转几乎囊括了互换、转包、转让、出租和入股等方式，流转市场中最受热捧的是入股、转包方式，占总流转面积的48.2%。湖南省流转的市场化，以“运用价格机制、流转合约、中介组织”等为主要表现形式，将零散经营的土地进行集中流转给工商和龙头企业，湖南省的农业龙头企业、农民合作社已成为租赁土地使用权、投资经营农业的一股强大的力量。社会高速发展，环境剧烈变化，各种问题也随之突显，虽然流转组织化水平提高、农民权益得到有效保护，但流转内容仍以种粮为主，实践中存在风险防范机制不健全，农民难以充分享受农地规模经营的收益等弊端，合理进行土地流转满足社会发展需求为之迫切。各试点根据实际市场需求，进一步探索出了具有湖南特色的“浏阳股田制、益阳‘草尾信托和常德农民合作社”等模式，均取得显著效果，为有效地加快土地流转实施提供了丰富的经验。

二、湖南省土地流轉典型模式

（一）浏阳市“股田制”模式

股田制是中国农村土地经营权流转模式的一项探索性创新工作，是在强调集体所有制、巩固家庭承包权、放活使用权的前提下，依照自愿准则，农民以土地经营权划价入股，由经验大户、团体经济组织或工商企业发动，组成“利益共享、风险共担”的股份合作制。浏阳市从2005年10月开展“股田制”流转以来，以镇头镇金田村为起点，各个试点镇积极推广并落实相关制度要求，高效率地发展了一批享誉全国的蔬菜专业村和花卉苗木村，促进了现代农业发展同农民增收的完美契合。浏阳股田制进行土地流转时，无论是针对企业还是农户个体，一直秉承着自愿互利原则，依照土地流转规章，公正平等地进行股份制流转。在进行内部决议时，根据同股同权理念，召开民主会议，充分尊重民意，鼓励各成员自由发表言论，积极建言献策。同时不断规范中介服务行为，健全市场机制，确保依法、合理流转，保障农民流转权益。这极大地促使了广大试点农民生产效率提升，家庭收入增长，生活环境改善以及生活质量的提高，实现了中国现代农业发展同农民增收的完美契合。

（二）益阳市“草尾镇”模式

草尾镇地处洞庭湖畔沅江西北部，水源丰富、排灌畅通、耕地面积庞大。益阳市人民政府根据其特有的农田水利特点，于2010年启动了农村土地信托流转试点工作，即“农地信托流转草尾模式”。由政府牵头，进行独资管理，接纳农民委托，成立“草尾农村土地信托投资有限公司”；公司依照明确的标准来流转土地经营权，依法开展农业生产、经营活动。草尾镇以土地的承包经营权为信托财产，同时拥有土地使用的权利人，将土地信托权赋予给流转受托人。接着在2011年，通过试点后土地流转经过了“被动、主动、创新”的流转阶段发展后，形成了特有的模式。模式采用以政府给予政策上的指导，提供财政扶持，规范信托流转行为，把土地进行合理划分，作为合法的信托基金来投资，融资。扩大流转市场，进一步依法建立符合农业要求的投资公司，规范投资行为，做到土地经营权合法流转。结合市场发展需要，为信托流转提供专业性服务，为益阳市草尾镇模式发展奠定了坚实的基础。

（三）常德市“农民专业合作社”模式

作为全国主要的商品粮、棉、油、鱼、猪的生产基地——常德市，拥有1个绿色食品生产、1个综合农产品优质商品基地和2个商品棉、5个商品鱼和8个国家商品粮基地县，农民专业合作社初具规模。截至2014年5月底，据统计，农民专业合作社新增760家。合作社自成立以来，严格依照“民主管理、民主监督、民主决策”原则，不断加强理事会成员职责的践行和社员之间的主体地位，坚持以家庭承包经营为基础，采用财务公开准则，进一步突出了“民办 、民营、民受益”的主旨，蕴含了“为民着想，帮民办事，促民增收”的理念。在常德市农民专业合作社整个流转过程中，以政府、村干部为服务性组织，监督和管理土地经营权流转的参与者；以经营大户、专业性流转人才为核心，坚持以产业化指导流转的经营者和生产者，使得常德专业合作社稳健地发展着。endprint

三、“三权分置”下湖南省不同土地流转模式的比较分析

近年来，国家提出“互联网+现代农业”、“互联网+绿色生态”和“互联网+普惠金融”等行动要求。同时，伴随着大数据、信息化和物联网时代的到来，农业生产的发展得到了质的飞跃。无论是在技术、设施还是产量等指标上，都迈出了坚实的一步。有望整体上从“机械化”向“自动化”发展，向着集约化、组织化、产业化转型。土地改革的内涵随着时代的不断发展得到丰富。为了因地制宜地开展湖南省土地流转，本文以优势、劣势视角来分析，就湖南省土地流转典型模式之间的影响因素、流转绩效以及产权结构等变量进行比较。

（一）影响土地流转模式的主要因素

农村土地流转制度创新是中国深化改革的核心，也是构建农业专业、集约、组织和社会化经营的重要保障。通过对三个地方的研究发现（见表1），湖南各地区的土地流转模式发展初具规模。土地集约化和规模化经营，符合农业现代化发展趋势。作为统筹城乡小康示范村全面配套改革试点之一的“浏阳股田制”， 依附优厚的地理位置，山地、平原面积广阔，政策的大力支持，农村劳动力密集，农村土地市场发育稳定，经济实力雄厚，以农户为主要流转对象。益阳“草尾模式”以信托制为基础，能够将广泛的社会资金，通过信托制度、业务形态转化为社会经济发展所需的投资资本；为更好地流转土地经营权，积极地推动农民以转包、出租、互换、转让等形式，积累农村流转经验，进一步扼制了弃耕势头。常德作为典型的农业大市，位于洞庭湖畔东北部、地势平坦、气候温和，耕地辽阔，带着得天独厚的自然条件使其形成了全国重要的商品粮、油、鱼等生产基地；劳动力丰富，经济水平发展良好，因此“常德专业合作社”火速发展起来。

（二）土地流转模式的绩效分析

湖南省在“三权分置”的流转下，坚持土地集体所有制的前提，实现使用权、经营权流转。各地流转模式百花齐放，促进了我国流转机制的丰富与发展。从表1中可以看出，由于良好的条件和稳固的实力，浏阳市农民人均收入领先于其他地区，流转规模达3898家，这离不开政府的大力引导、农民的积极参与。而条件落后的地区，很难顺利进行流转，致使土地抛荒，仅仅依靠农村土地流转来获得的收益难以解决农民的保障问题，股田制在设计上保障了分配公平，但由于流转后的合作剩余同租赁费用关联不密切，农民未能享受到产业化经营所派生的土地增值收益，这也是亟待解决的问题。草尾镇模式以信托公司作引导，通过运用专业的技术和规范的制度指导流转的合法、合理进行。开展以来，发展规模之大，取得不错的成绩，信托公司达到2304家，持续、高效的信托流转，使得农民的收益也不断增加，位居第二。常德市农民专业合作社在信息化时代下，收获颇见成效。截止2015年底，农民专业合作社共计840家，主要方式有转包、租赁等。专业合作社的迅速发展，使得常德市经济整体得到了质变，但专业合作社先天性的分配和规模低效问题仍然存在。

四、基于“三权分置”下湖南省土地流转的对策

（一）规范农业经营主体行为，建设良好的农村流转市场

新型农业经营主体是加快转变我国农业经营方式、建设现代农业的重要力量。随着中国城市化、工业化发展，以土地入股、经营承包权变股权为核心的土地股份制逐渐成为全国各地土地流转制度改革创新模式。 要进一步响应政策号召，积极建设农业产业化、专业化示范基地，推动龙头企业集群发展以及与农户加快设立密切型利益联合制，同时采取保底收购、股份分红、利润返还的方式。政府应不断引导和鼓励农民以托管、互换、租赁、入股等形式，加大农村产权制度的改革力度，加强耕地流转服务，将土地向种养大户、专业合作组织、龙头企业流转，推动农业生产由分散经营向集约化、规模化经营转变；继续健全土地流转登记备案机制，规范流转合同，加强对流入方的准入审查以及流转用途管制，规范流转行为，防范流转风险。更要加强督促在培养农民创业培训合格证书、农业企业准入证书以及安全监管等方面的落实。

（二）做好政府本职工作，提供优质惠民服务

政府在资源配置上具有引导、弥补、规制性作用，作为“有形之手”发挥着不可或缺的作用。在土地经营权流转实施过程中，严格按照“五化同步”的要求，以现代农业为基础、服务业为重要支撑，建立现代产业服务体系。不断践行“三严三实”价值观，秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，加强政府自身建设，改善服务性职能。需要不断提高政府行政人员自身素养，加强政策宣传力度，因地制宜制定出符合当地的流转模式，落实政策实施情况，提高农民参与土地流转的积极性，安置流转后的剩余劳动力。积极发展生态农业，扎实做好“互联网+”政务服务，实现农村土地流转的整体质变。

（三）加大资金投入力度，改善农村投资环境

充足的资金有利于加速资源配置的效率，也是经济持续发展的重要保证。农业经营主体规模关系到农业效益高低，集约化经营是提高农业产量和效益的重要途径。改善农村投资环境，一要完善财政补贴结构，支持农业规模化经营、建设相关配套体系措施、加大农村基础设施建设投入力度和提高农村从业人员的素质。二是积极发挥农村金融引导作用，以“互联网+”普惠金融为指导，拓展服务创新的深度和广度。在现有的农村金融服务机构、农业保险机制等发展的基础上，持续拓展农业金融服务体系，扩大土地流转范围。三则加快发展国家现代农业示范区建设，进一步改善广大农村基础设施建设，坚持“经济、美观、实用、特色”的原则，加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率，扩大在农业基础性、平台型设施等公共投入和政策扶持的效力，促进良好的投资环境的建设，加速推广农村土地流转。

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基金项目：湖南省科技计划项目“湖南省新型农业经营体系构建中的土地流转问题分析”（编号：2015ZK3032）。

（作者单位：湖南农业大学经济学院）endprint