台州市路桥区流动党员再组织化及其社会治理功能初探*

郑岩滨

（中共台州市路桥区委党校，浙江 台州 318050）

随着经济社会的全面转型，党员的流动性越来越大。党的十八大提出要“改进对流动党员的教育、管理、服务，提高党的建设科学化水平”［1］。面对新形势、新问题，如何实现流动党员的再组织化，构建流动党员参与社会治理的有效机制，进一步推动政府一元化治理模式向政府、社会、市场共同参与的多元化治理模式转变，成为当前基层党建工作亟需破解的课题。本文试就此课题作粗浅的探讨。

一、流动党员再组织化及流动党员参与社会治理研究概况

（一）关于流动党员的类别

有专家把流动党员分为流动频繁且聚居地分散的流动党员和流动相对固定且聚居地集中的流动党员。有把流动党员分为“隐名”党员、“地下”党员、“口袋”党员、“户口”党员和“挂靠”党员五大类［2］。有按身份分为社区流动党员、转业军人流动党员、农村流动党员和大中专毕业生流动党员、人事关系留在原单位党组织关系转移的流动党员，借调、学习进修、休假探亲、办理公务超过3个月的流动党员［3］。有按地域，把流动党员划分为：外地流入本地的党员、本地流动党员、本地流出党员［4］。笔者认为可将流动党员分为以下几类：派驻外地关系留在原单位的流动党员；农民工流动党员；体制改革后的流动党员；高等院校毕业生中与组织关系暂时分离的流动党员。

（二）关于流动党员的再组织化

流动党员再组织化的一个重要形式就是在流入地建立“流动党组织”，目前学界关于“流动党组织”的研究实例主要有：重庆市江北区以创建流动党员“红心驿站”为抓手，为流动人群和流动党员提供温馨的休息场所，抢建流动人群与党组织的心灵桥梁，以及流动人群维权、发展的平台。浙江省玉环县组织部采取的“双向管理模式”，以流出地配合、流入地为主设置流动党支部，党组织设置灵活，工作方法不断创新，引导流动党支部发挥作用，扩大党组织的覆盖面；上海市嘉定区江桥镇太平村党支部成立“新村民党支部”，组织流动党员开展一系列正常的组织生活，使流动党员感受到组织的温暖，增强流动党员对党组织的归属感。以上案例共同之处都在于组织、管理、关爱，而忽视了发展流动党组织，凝聚流动党员人心，合理引导流动党员的政治参与。

（三）关于流动党员参与社会治理

作为流动人口中的精英和骨干——流动党员，如何进行异地重组，参与社会治理，是创新流动党员管理、加强基层党建的重要途径，也是以基层党建创新带动基层社会治理新格局建立的重大课题。但目前国内对流动党员参与社会治理的实践与探索还很欠缺。有学者对南京市鼓楼区华侨路街道积极探索实践“区域化党建”，构建“公民社区”治理模式的原因背景、具体做法、实践意义、启示作了比较深入的研究［5］。其关注点在社区党建研究，对流动党员参与社会治理未作专门研究。

经过梳理，现有流动党员问题研究的不足之处体现在：（1）研究视角上：更多关注流动党员的教育管理研究，对流动党员的再组织化比如党组织的异地重建问题，特别是对流动党员参与当地社会治理缺乏应有关注与深度阐释。（2）研究方法上：现有研究主要采用文献法，偏重理论阐释，缺乏实证研究。

基于上述不足，本研究旨在结合路桥实践，着重探讨流动党员的再组织化与治理参与问题。

二、路桥区针对社会治理开展流动党员再组织化的实践

（一）背景

路桥区是浙江省台州市三区之一，据路桥区流动人口服务管理局的统计，截至2016年底，全区共有常住人口454855人，外来流动人口250658人（已登记发证），在册流动党员1867名。流动党员与其他党员相比，存在“党费难收缴、去向难把握、管理难实施、活动难开展、作用难发挥”等问题。

1、社会治理任务的艰巨性对扩大外来人员党组织覆盖面提出了新要求。目前全区外来流动人员党组织总数达到了32个，在全区10个镇（街道）、301个行政村分别设立流动党员服务点、服务站和服务中心，构建三级联动管理网，为1867名流动党员建立电子档案，实现了一定的组织覆盖，但总体比例不高，覆盖不全。外来人员从业领域、居住区域、活动范围的多元化、复杂化，以及较强的流动性，都对现有的单独依托村（社区）、企业的组织架构模式提出了考验。外来人员群体结构已由青壮年为主发展为青壮年和儿童共存，未登记在册的流动人口中儿童数量大幅上升，部分“外来人员第二代”由于家境、教育等多方原因，缺乏谋生技能，游离于企业等单位组织之外，给社会治理带来了一定的难度和压力。

2、社会治理目标的明确性对发挥外来人员党组织作用提出了新要求。浙江省委十二届九次全体（扩大）会议审议通过的《关于加强和创新社会管理的决定》中明确提出：在社会管理环节上，要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变。而从目前实际情况来看，由于受到工作精力、生活压力等客观因素的影响，外来人员党组织的作用发挥还仅仅局限于“事后处理”的方式，还缺乏事前预防、事中介入的有效途径和手段。一旦矛盾纠纷不可调和，就容易造成矛盾扩大和升级，甚至会引发群体性上访事件，危害社会稳定。

3、社会治理内容的多样性对拓展外来人员党组织功能提出了新要求。伴随着外来人员在流入地居住呈长期化、稳定化趋势，他们的自主意识、平等意识和参与意识不断增强，其中的优秀分子对民主政治权利的要求越来越高，希望能通过各种渠道参与社会管理。这一问题，涉及外来人员切身利益，关系社会建设和社会管理。

4、社会治理实践的复杂性对提升外来党员综合素质提出了新要求。外来人员党组织整体发展不平衡，党组织负责人党性强、素质高、肯奉献、专职负责的一批地缘型外来人员党组织作用发挥比较明显，聚居地型和业缘型党组织作用发挥则相对不足，少数党组织甚至成为摆设。再从化解矛盾这一首要任务来看，由于外来党员整体文化程度不高，缺乏法律知识的支撑和纠纷调解训练，工作方法相对守旧，工作流程欠缺规范，调解时间拉得较长，与当前流动人口矛盾纠纷日趋增多、复杂多变的形势不相适应。

5、社会治理工作的系统性对健全外来人员党组织建设机制提出了新要求。加强和完善外来人员服务管理是一项涵盖面很广的工作，外来流动人员党组织作为社会治理的非正式组织，缺乏有效的管理手段和约束办法，人力、财力、物力有限，管理人才短缺，活动场所、办公设施和工作经费严重缺乏。同时，外来党员参与社会治理是义务行为，虽然他们的工作能获得社会承认、政府赞赏，但同时也必定承担着一定的经济损失，长此以往，势必挫伤其工作积极性和主动性。

（二）过程

1、探索阶段：2000—2002年。江西省丰城市蕉坑乡有3000多人来路桥区务工，其中党员40名。为解决困扰外出务工人员的各种问题，5名党员联名向丰城市委组织部和蕉坑乡党委提出了建立“蕉坑乡驻台州流动党支部”的申请并得到批复。建成后，该支部联系峰江街道党委解决了活动场所，配备了电教设备。该支部书记卢金生每月开展“乡情家访”，填写“乡情日志”，建立“乡情档案”，收集群众意见诉求，使身在他乡的务工人员有了归宿感。

2、完善阶段：2002—2012年。蕉坑乡驻路桥区流动党支部在路桥区和丰城市的引导下逐步发展壮大，2007年建立了流动党员党建工作圆桌会议制度。圆桌会议由街道流动党员联合党委书记召集，成员由各党支部负责人组成。会议不定期召开，每次会议确定一个主题，主要内容为流动党员学习与管理、流动党员民生服务和新老峰江人共建共享事务协调等，为流动党员活动提供制度保障。蕉坑乡驻路桥区流动党支部于2012年12月升格为党总支，党员人数从最初的3名扩大到47名。截至2012年底，峰江街道共建立此类流动党支部33个，管理党员106名。中央组织部主办的《组工信息》介绍了相关做法，得到了有关领导的充分肯定。

3、推广阶段：2012—2016年。路桥区相继建成江西、四川、河南、安徽、陕西、重庆、湖北等省份的7个流动人口党支部和1个临时支部。流动党支部建立以后，流动党员发挥宣传、调查、调解、服务的作用，为流动人口解决难题。路桥区委组织部将流动党员党组织列入本地党建目标责任制考核，全区推广。作为“两新”组织党组织管理范畴，为流动党员提供与本地党员均等化服务，区里每年的“两会”和重要会议及街道各类大型会议邀请流动党员代表列席会议。街道实行财政补贴、党员补贴和党费返还的“两补贴一返还”机制，保障活动正常开展。还开展优秀评选活动。至2016年，全区外来流动人员党组织总数达到了32个，流动党员1760多人。

（三）实施方式

1、坚持上下联动，推进组织覆盖立体化。一是建立查找机制。建立流动人口服务管理局统筹管理、公安部门源头查找、镇（街道）联络登记的查找机制，以社区和村（居）为单位开展排查，建立流动党员个人档案。二是建立定期沟通机制。通过季例会制度，区公安分局和区流动人口管理局反馈流动党员的增减情况，区委组织部认真审核所采集的信息，建立健全流动党员管理台帐，及时掌握流动党员基本情况。

2、因地制宜打造流动党组织。在流动党员相对集中的各个区域建立流动党组织，采取不同模式，如单独组建、村企合建，或是行业统建、区域联建等，党组织设置灵活，有效管理大量分散在社会各个层面的流动党员。还与流出地联合组建，探索出一条由流出地和流入地党委共同管理的途径。着重加大地缘型（流动人口同籍）党组织组建力度，重点培育了江西丰城、四川内江、河南柘城等12个地缘型党组织，实现流动人口总数超过2000人以上的同一县（市、区）地缘型党组织全覆盖，为实现“用家乡话解老乡事”奠定基础。

3、加强阵地建设，推进日常运作规范化。开展外来党员服务站规范化建设工作，按照“有场地、有牌子、有设备、有制度”的“四有”标准开展考核评比，把流动党组织纳入到“示范、提高、巩固、预警”梯队式管理工作中，各层级梯队结对联系，实现“先进带后进”。如蕉坑乡党总支成立之初被归入“巩固”梯队，经与“示范”梯队的巨科党总支结对后，后被列为“示范”梯队。设立20万元专项工作经费，对实体运作、考核合格的党组织，分别给予5000-10000元的奖励；对专兼职党务工作者，由区、镇（街道）两级财政统筹安排发放基本报酬及误工补贴。在地缘型党组织服务站中全面推行坐班制，专人坐班、轮流值班。依托区委党校等阵地加强外来党员培训，实现外来人员党组织班子成员全员轮训。

4、突出外来党组织的服务社会管理职能。外来党组织既要做好流动人口维权、政策享受、困难帮扶、法律咨询、就业培训和务工信息等工作，又要帮助当地党委政府收集信息、排查矛盾、调解纠纷作，发挥党和政府联系流动人口的桥梁和纽带作用。建立“一簿一报告一督查”制度，按照“党员群众反映——服务需求记录——报告党委政府——提供服务项目——跟踪服务结果”的程序提供服务，避免出现非组织行为。加强党内关爱，区、镇（街道）两级专门设立外来党员关爱基金，对外来困难党员进行补助，设立18个法律援助点，为外来党员提供司法援助；对有就业需求的外来党员，提供就业指导和职业介绍，并开展职业技能提升培训。针对外来青年数量不断增多、比重不断增加以及违法犯罪行为频发的特点，注重加强党建带团建工作，同步组建了69个流动人口群团组织，并建立了11个“星星点灯”基地作为长期固定服务平台，经常性选派党员参与基地活动，在主动服务中加强对外来青年的教育引导。

5、坚持多方齐动，推进作用发挥长效化。建立基层党组织集中活动日制度，每月5号组织外来人员党组织以及本地党组织共同围绕学习、议事、服务等六大主题开展活动，构建经常性服务平台。实行设岗定责。根据党员的年龄、文化、特长情况，结合外来人员工作、生活需要，合理设置需要党员发挥先锋模范作用的具体岗位和规定，引导外来党员当好社会事务的协管员、社会稳定的信息员、矛盾纠纷的调解员、沟通桥梁的联络员。

三、路桥区流动党员再组织化的社会治理功能

（一）化解矛盾冲突

流动人口与本地居民之间在经济生活水平、语言、风俗、生活习惯等方面存在着较大的差异，容易产生各种社会矛盾和冲突［6］，甚至可以爆发大规模群体性事件。流动党员及流动党组织则能有效缓解两者之间的社会矛盾冲突。如杨海斌2015年发生交通纠纷，试图通过暴力解决。当地派出所邀请当事人老乡、流动支部党员张有发协助参与调解后，杨海斌接受调解，接受依法处理。又如2015年8月，峰江街道葛家村一村民酒后与一江西籍流动人员发生口角，矛盾升级。张有发通过社交网络了解到可能酿成涉及300多人的群体性暴力事件后，及时向党组织和峰江街道党工委、办事处、派出所汇报，经及时处置，事件很快得到平息。以张有发为代表的流动党员都是流入地的社会精英，具有较高的社会威望，能在社会矛盾协调中发挥重要作用。只有社会整体的信任水平提高了，减少社会矛盾和冲突，人和人之间的交往将更自由，社会资本储备也会提高，最终实现社会运行的有序性。

（二）维护合法权益

由于制度的不完善等多种原因，流动人口的合法权益经常得不到保障。2015年7月，台州流动人员杨文龙左拇指被敲伤，诊断为不完全离断伤。路桥区新居民联谊会得知后，帮助其在区工伤鉴定中心指导下进行调解处理，2016年1月，杨文龙被评为十级伤残，得到了合理补偿。路桥区新居民联谊会是党领导下的组织，有利于流动人口群体维权方式从被动“补救”向主动“自救”转变，丰富他们的社会资本，从而可以通过组织维护合法权益。

（三）畅通诉求渠道

路桥区的流动党员借助“流动人口圆桌议政制度”这一载体，向当地政府反映合法利益诉求。如刘海燕为外来党员，路桥区路北街道的议政员，她在圆桌会议上反映了外地人无法享受本地优质的教学资源的问题。这些议政员，除了搜集“老乡”们的意见建议上达政府部门以外，还帮助政府在“老乡”中传达相关的政策，甚至参加当地的党代会、人代会、政协会。党通过党组织——流动党员——流动人口的传感链条，保持对流动人口意愿变化的敏感性，这样流动人口群体的利益诉求会得到特别重视。

（四）促进社会融合

在流动人口相对集中的村（居）社区，建立由流动党员和本村（居）民共同参加的村（居）级共建共享促进会，协同管理当地公共事务，有助于促进流动人口更好融入城市社会，在参与中增进认同感与归属感。如路桥区蓬街镇新南村共建共享促进会组建青年创业学习社，开展有为青年创业谈和务工青年技能培训；组建新老村民篮球队；开放村级文化俱乐部，吸纳新老村民等。5·12汶川大地震后，该村的川籍民工自发开展赈灾募捐，促进会组织抗震救灾捐款活动，特别是川籍民工的爱心行动，极大改变了本地村民的观感，成为新老村民融合融洽的催化剂。

四、小 结

流动人口群体是典型的弱势群体，也是类似路桥区这样经济发达地区主要的社会治理对象。党组织要关注与各方面的联系，通过各种方式，如帮扶关爱、人文关怀等，及时解决矛盾。同时要引导流动人口利益诉求的正确表达，发现问题及时介入。目前流动党员的党建工作，基本确立了流动党员联合党委为核心、单位、企业、村居流动党员党组织并立的格局，初步建立了横向到边、纵向到底的组织网络。今后，要进一步党务公开，依托网格化管理推进信息化建设，建立起多层次多渠道多类型的流动人口服务网络，畅通联系渠道，拓宽对社会事务和党内事务的参与途径，发挥流动党员在维稳应急和化解社会矛盾中的积极作用。很多社会问题仅依靠个人、市场、政府等单个主体是无法根本解决的，需要多方合作协调治理。流动党员的再组织化，可以重塑社会价值观念和社会结构，有助于最终构建稳定的社会秩序。

参考文献：

［1］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］.北京：人民出版社，2012：54.

［2］毛晓燕.论市场经济条件下流动党员管理的新途径［J］.理论界，2006（4）：91-93.

［3］于红.关于流动党员问题的思考［J］.求实，2007（8）：21.

［4］王超.流动党员研究现状述评及前沿问题探讨［J］.红广角，2015（4）：49.

［5］钱文悦.城市社区党建工作研究——以南京市鼓楼区华侨路街道为例［D］.南京：南京师范大学，2014.

［6］杨富平，刘美华.进城农民工的反歧视意识与反歧视行为——基于浙江省L区的调查与分析［J］.中共浙江省委党校学报，2015（2）.