浅析二战后美国联邦政府高等教育问责政策

吴海燕

（台州学院 医学院，浙江 台州 318000）

所谓问责（accountability），主要是追问责任与义务的实现程度，作为来自英语的词语，在英语语境下更多指的是责任的承担程度，主要是督促、监督等含义。美国是个教育分权的国家，一直以来，联邦政府对大学的管理十分松散，并不直接插手大学事务，对大学的问责也主要由民间的、非营利性组织、第三方机构等来实施与完成。1965年，美国联邦政府颁布《高等教育法》，这是美国高等教育立法历史上的一个里程碑，意味着联邦政府开始逐步干预大学事务。但是，它真正直接问责大学，仍然经历了一个较为漫长的历史过程。

一、二战后美国联邦政府高等教育问责政策的历史演进

（一）20世纪70年代-20世纪90年代初期：间接督促“表现”。美国联邦政府关心大学的培养质量、问责大学的表现，可以追溯到1862年《莫雷尔法案》的颁布，在联邦政府拨款各州兴办农业与工业学院之际，直接推动了各类民间组织的发展，专业性的、民间的各式评估与认证组织不断兴起，它们对美国大学展开了各式各样的评估、鉴定、认证等工作，用“第三只眼睛”的力量问责美国大学的表现。1975年以前，美国存在着近百个不同的民间鉴定与评估组织，直到1975年成立了“美国高等教育认证委员会”（Council of Postsecondary Accreditation，简称COPA）［1］，这一委员会主要制定总的大学认证标准，并指导各组织机构、专业协会等对大学的认证，只有它认证合格的机构组织才能对美国大学展开评估工作，当评估组织与大学之间、评估组织相互之间出现矛盾的时候，它还充当协调者与仲裁者。它的认证标准、认证结果等得到了联邦政府的肯定与认可，而这也正是美国联邦政府问责大学的开始，尽管其方式是间接的。这样的间接问责持续到1993年，COPA因为陷入了大学生贷款归还等严重矛盾问题而不得不解散。同年，克林顿政府成立了美国高等教育院校认证政策委员会（National Policy Board on Higher Education Institutional Accreditation，简称NPB），这是第一个由联邦政府成立的负责美国大学问责的组织，标志着联邦政府对大学问责事务的重视。但是这一委员会仍然不直接问责美国大学，而主要是一个研究性组织，它研究当时问责所遇到的问题，并完善各式问责组织的成立与发展事务，同时还提供咨询建议、指导决策、提供解决方案等［2］。NPB作为一个过渡性组织，于1995年解散［3］。之后，美国全国各地还涌现了不少问责组织，但联邦政府始终是扮演间接认可的角色，到目前为止，得到联邦政府认可的共有6个地区性大学协会、8个全国性院校认证委员会、60个学科70多个专业评估机构［4］。联邦政府通过对它们的认可，从而间接的发挥着对美国大学的问责作用与影响。

在这段时期内，尽管是间接问责，但联邦政府主要关注的内容是大学和专业的“表现”，然后基于它们的表现，决定对大学的经费资助，对大学做出相应的判断，并制定不同的应对政策等。其一，对大学的问责，主要是大学在各方面事务的表现：如大学的办学宗旨与目标；大学发展计划的制定情况以及具体的教学计划、本科生计划、研究生计划、教师计划等；学生的学习情况、学生的支持与发展事务；教师的教学情况、科研成绩、社会服务工作等各方面的表现；大学的管理体系、董事会管理等；院校的财务计划、经费使用、资金的筹措与管理等；图书馆资源、宿舍资源等。其二，对专业的问责，主要是问责大学专业的教育计划和实施等各方面的表现：如师资队伍，他们的学术水平、教学经验、师生关系等；学生情况包括学生的入学条件、毕业要求、学分与课程要求、学位的授予标准等；培养设施包括图书资源、实验器材资源等；专业的教学计划、课程设置等；专业的管理情况以及大学对专业、系所的支持程度；专业的改革与发展情况等等。依托所认可的相关组织机构问责大学及其专业的表现，进而基于问责结果做出相应的判断与决定，这是美国联邦政府在20世纪70年代至90年代初期问责大学的主要形式与内容。

（二）20世纪90年代-21世纪初期：直接监督“成本”。20世纪90年代以来，美国联邦政府除了延续之前的依托民间组织问责大学的表现以外，比较突出的改变是从以前的间接问责大学成本，开始逐渐直接具体的影响大学的成本问题。其主要原因在于：自20世纪80年代以来，因为经济疲软、政府收入减少、对公立院校的拨款下降等诸多方面的原因，美国大学学费持续攀升。研究表明1980年美国所有院校的平均学费是2809美元，到了1992年已经是7452美元，直接翻了近2.5倍［5］。这就直接导致许多家庭包括来自中产阶级家庭的学生都承受不了如此昂贵的学费，带来如高等教育入学、公平等诸多方面的问题。在这样的背景下，联邦政府不得不通过调整自己的大学生资助政策等来直接影响大学的成本、限制大学学费的增长。

一直到20世纪80年代，联邦政府对大学生的资助主要依靠助学金，如“基本教育机会助学金”（the Basic Economic Opportunity Grant Programs，后改名为“佩尔助学金”），这是美国联邦政府第一个直接资助大学生的助学金项目［6］。它主要是直接帮助那些家庭十分贫困的学生，通过直接资助的形式使他们能担负得起大学学费，完成大学学业。尽管1965年《高等教育法》建立了“担保学生贷学金”（the Guaranteed Student Loan Programs），但这一贷学金项目也始终是由联邦政府来保障低收入家庭高等教育机会的一种手段，因为它只给家庭年收入低于15000美元的家庭提供贷款，而且是无息贷款，由联邦政府支付利息［7］。即便是在1978年联邦政府通过了《中等收入学生资助法》（the Middle-Income Student Assistance Act，简 称 为MISAA），扩大了佩尔助学金和担保学生贷学金的资助范围，但此时联邦政府对大学的问责，还主要是通过直接资助学生与影响学生的选择，进而间接的问责大学的成本与表现。

这一间接问责的形式一直持续到1992年。1992年《高等教育法修正法案》将“担保学生贷学金”改名为“斯坦福贷学金”（Stafford Loans），面向所有学生，并将其调整为无联邦政府贴息的贷学金，学生要自己支付在校期间的借贷利息［8］。这就意味着学生开始基于大学的表现、在大学的收获等来选择大学与展开大学生活，因为将来偿还贷款成本与利息的能力是建立在大学及其毕业之后的成就之上的。如果说1992年的斯坦福贷学金只是一个过渡的话，1993年美国国会通过的《学生贷学金改革法》（the Student Loan Reform Act of 1993）和其创设的“直接贷学金”项目（Federal Direct Student Loan program）则是联邦政府直接问责大学的真正开始。其主要原因是“直接贷学金”一改以往的贷学金模式——依托银行和私人贷款方提供资助，它则完全绕过银行和其它中介，由联邦政府直接拨款给大学，学生通过申请等从大学获得贷学金，毕业后再直接还款给联邦政府，其流程为联邦政府——大学——学生——联邦政府。联邦政府拨款给大学，由大学决定学生的贷款，但也要对学生的贷款偿还负责，例如拖欠率等将直接影响联邦政府对大学的拨款以及大学自身的信用等级，但大学生的偿还能力又建立在其所接受的大学教育的质量与成就之上。而且，联邦政府的这一直接贷学金形式，也在一定程度上抑制着大学学费的过快增长，因为学费愈高，意味着需要贷款的学生愈多，这就需要大学对学生的贷款偿还、自己的大学教育、学校的信用等承担更大的责任与担负更高的风险。通过这样的一个循环且相互掣肘的过程，联邦政府借“贷学金”之手，开始直接影响大学的学费、大学的经费管理、大学的教育质量等。除此之外，1997年的《纳税人救助法》（Taxpayer Relief Act of 1997），通过“课税扣除”的形式5年内向美国大学生与家长提供近410亿美元的资助［9］，也是联邦政府应对大学经费上涨、问责大学的一种表现。

迄今为止，直接贷学金一直是美国大学生最为倚重的贷学金形式。自1994年7月正式实施直接贷学金以来，美国大学的平均学费增长速度明显放缓，如1992年平均为7452美元，到2000年为10421美元［10］，这说明联邦政府通过直接贷学金对大学成本与学费以及大学的表现进行直接问责发挥了一定的成效与作用。

（三）21世纪以来：直接关注“效益”。21世纪以来，由于各州政府对大学的绩效问责一直十分兴盛：始于1984年伊利诺伊州的绩效预算（Performance Budgeting），到2003年已经有35个州对大学采取了绩效预算项目；始于1982年阿拉巴马州的绩效报告（Performance Reporting），到2003年美国也已经有42个州采取了绩效报告政策［11］。受到了州政府乃至美国全社会对大学绩效关注的影响，美国联邦政府对大学的问责逐渐从成本转向了效益。2005年以来，美国联邦政府教育部的专门认证委员会（The National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity，简称 NACIQI）一直致力于推进联邦政府更多的问责大学生学习结果，尽管遭遇了一些反对的声音，分歧在于毕业率是否就可以证明和测量大学生的真实学习结果等等，但联邦政府一直在为推进此项改革在努力［12］。

在分歧与争论中，美国联邦政府扩大了对于效益的问责，如果说2005年专门认证委员会仅仅关注的是“收益”或者“产出”的话，联邦政府开始整体关注“成本与收益”或者“投入与产出”的问题，并在长期的酝酿与试行之后，终于在2013年推出了“大学记分卡”（College Scorecards）。美国联邦政府认为大学应该对其“成本、价值与质量”负责，并基于美国政府对于“大数据时代”应该对民众开放数据与信息资料的承诺，“大学记分卡”应运而出。为此，联邦政府设立了“大学记分卡”的专门网站，向所有的学生、家长和社会民众开放。通过该网站，民众可以搜索到所有被认证的公立四年制院校的信息，包括成本、毕业率、贷款拖欠率、能借贷的数量、就业情况等，进而依据这些详细的数据与信息资料，再结合自己的需求，并对不同院校展开全面详细的比较等，最后做出最契合自己实际需要的判断和最佳选择［13］。大学记分卡总分为100分，具体由6个指标构成，各指标的构成比重各不相同，其具体的记分标准如下：（1）每年的净学费=学杂费-（每个学生平均每年能获得助学金+奖学金），这一项占总分的20%；（2）学生贷款拖欠率，这一项占总分的22%；（3）四年制学生（本科生）的毕业率，这一项占总分22%；（4）六年制学生（研究生）的毕业率，这一项占总分的8%；（5）服务学生的深度与广度，主要指大学所提供的学生服务工作，这一项占总分的3%，以“是”和“否”作为计分单位，“是”代表提供了较好的学生服务工作；（6）大学生的平均毕业起薪，单位为年，这一项占总分的25%［14］。

除了提供开放的网站供所有民众查阅信息并做出最佳判断以外，美国联邦政府还会以每项的平均分为基准分进而对所有大学进行排名，以方便学生与家长更好地决定与判断。表1（见下页）是美国大学记分卡的首次排名，对前100所大学的得分与排名进行了列表，在此以前十名的大学及其具体各项指标的得分情况为例进行说明。

“大学记分卡”是美国联邦政府特别是奥巴马执政以来一直在思考与酝酿的如何问责大学、促进大学发展、服务民众的结果，它借联邦政府在数据资源方面的优势进而对大学进行了直接的问责与监督，代表着联邦政府对大学的问责进入了直接且全面的问责效益时代。

二、二战后美国联邦政府高等教育问责政策的特点分析

尽管当前美国社会对联邦政府以“毕业率、毕业后的平均年起薪、贷款偿还率、净学费”等为内容与指标的问责是否有效、可靠以及能发挥多少监督、促进作用，仍存有质疑的声音，但联邦政府对大学的问责依然在稳步前行。自20世纪60年代以来美国联邦政府问责大学的历史进程主要呈现如下特点：

（一）在保障“大学自治”的前提下，美国联邦政府对大学的问责正变得越来越直接与全面。纵观联邦政府问责大学的方式：从20世纪70年代之前的基本不过问，到70年代开始借民间的认证组织、评估机构等间接问责大学的表现；到90年代初期利用大学生学费问题开始直接监督大学的成本问题；再到当下利用政府在数据资源等方面的优势直接问责大学的效益。如果说90年代的直接问责还带有试探性或者是借用了大学成本这一相对开放的问题的话，90年代的直接问责还多少带有些公平与正义等福利色彩，21世纪以来的问责则是显得十分直接与全面，它开始直接利用自己的数据优势影响公众的选择与判断，监督大学提升自己的培养质量进而提升贷款偿还率、毕业率、社会声誉等。但不得不提及的是，美国联邦政府的监督与问责始终还是保持在理性的范畴，并没有跨越“大学自治”这一基本前提。尽管20世纪70年代有问责到大学的具体事务，如经费管理、教师队伍、学生计划等，但是这种问责都是借民间组织这第三只眼展开；90年代以来的问责，要么是输入（大学生的入学问题）、要么是输出（毕业率、毕业后的工作情况），所有的这些内容均处在大学的周边地带，并没有干涉到大学的内部事务，但同时联邦政府又巧妙的借用了“第三方力量”、“数据资源优势”、“经济资源优势”等发挥了积极的监督作用，努力促进大学朝联邦政府所希望的方向前进。

表1 美国“大学记分卡”首次排名中前十名的大学及其具体得分情况（学费与毕业起薪 单位：美元）［15］

（二）联邦政府问责理念的转变：从“大学是独立主体”到“大学是教育过程”。20世纪70年代以前，美国联邦政府几乎不过问大学事务。70年代开始，联邦政府开始关注大学自身的表现，在当时的联邦政府看来，问责大学主要是问责大学自身，主要是大学内部的运营情况、管理制度、院校规划等。到了90年代，联邦政府开始扩大自己的问责范围，大学不只是大学自身，还是大学生的大学，所以开始关注“输入”的问题，大学生能否进入大学、如何保障大学生成功迈入大学等成为联邦政府的问责内容。进入21世纪，大学不再仅仅是大学自身，也不再是一个纯粹的“输入”问题，还应该有“输出”，也就是产出、结果等。在联邦政府看来，大学开始是一个过程或者是大学生进入与走出的过程，所以问责不应该只是大学生“进入”的问题，而应该是如何进入、怎么走出，四年或者六年之后大学给大学生带来了什么等全方位各方面的问题。这样一系列问责变化的背后，折射的是联邦政府问责大学理念的转变，即它从问责大学自身，转变到了问责大学的功能及其实现程度。由此，大学不再仅仅是一个独立的社会组织，更是一个承载了相应社会职能的社会组织，这个组织的主体是大学生，不仅应该让学生进得去，还应该让他们能走得出来。所以，问责大学的理念不一，直接带来了问责方式、问责内容的变化。当联邦政府不再将大学视为独立的、封闭的个体的时候，它可以问责与监督的范围也不再局限于拥有内部独立自治主权的大学本身，而是通过影响它的外围、监督它的教育过程从而有所作为。

（三）“对学生与家长负责”，是近20年以来美国联邦政府问责大学的最主要目的。无论是20世纪90年代初期大学生贷学金的改革，还是21世纪以来全面问责大学的成本与收益，这些均与大学生及其家长的切身利益息息相关，也正是大学应该服务于社会的关键之所在。首先应该让大学生进得来，如果学费太高阻碍了学生的就读机会，但联邦政府同时也不能直接干涉大学的学费事宜，所以它借用助学金、贷学金等来保障大学生的就读机会。21世纪以来的问责，主要为了提高大学的质量，特别是保障能毕业、毕业之后能找到工作、贷款偿还能力等，而这些都要求大学能提供更好、更优质的教育给学生，实则保障学生所接受的教育质量。所以，近20年以来美国联邦政府问责大学的输入与输出，问责大学的教育过程等，其立场主要是服务于学生与家长的。众所周知，美国是一个高度市场化的国家，“顾客是上帝”这一理念深深扎根于美国的土壤。不管美国联邦政府在保护“学生与家长”的根本利益进而监督大学的时候，是否有扩大自己干预大学的权力与范畴之用意，但其根本还是在努力地以自己的方式保障学生与家长的根本权益。

总体而言，美国联邦政府依托越来越直接、越来越全面的问责，逐步在改变以往与大学保持一定距离的模式，积极加强了对大学的关注与监督，从而也促进大学朝联邦政府所希望的方向前进。如何处理大学与政府的关系，这一直是高等教育重点关注的问题。监督与问责是重要的，也是必须的，但如何问责这又直接关涉高等教育的管理模式、经费来源与使用、质量提升等多方面的问题。事实上，政府该如何监督与问责大学、监督与问责的边界与尺度在哪里等等这些问题，二战后美国联邦政府高等教育问责政策的历史变迁与内在特点能提供一定的启示：关于政府与大学的关系、政府问责大学的边界与尺度，世界上并不存在完美的、统一的标准，不同的时代会产生不同的需要，也就有了不同的边界与尺度，所以，关于政府与大学关系的建立准则或许是：基于本国的历史传统与所处的时代背景、准确把握本国的实际情况与发展需要，有的放矢的学习他国经验与规避他国教训，从而建立符合自己本国特色的问责体系。

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