《水权交易管理暂行办法》解析

水利部政策法规司

2016年4月19日，水利部印发了《水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156 号）（以下称《办法》）。 《办法》共六章三十二条，对可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等作出了具体的规定，对当前水权水市场建设中的热点问题作出了正面回答，体现了现阶段水权交易理论研究的深度和实践经验的总结。《办法》的出台，填补了我国水权交易的制度空白。对保障和规范水权交易行为，充分发挥市场机制在优化配置水资源中的重要作用，提高水资源利用的效率与效益，具有十分重要的意义。

党中央、国务院对水权交易市场建设高度重视，党的十八大、十八届三中和五中全会，中央财经领导小组第5次会议，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》对建立完善水权制度、推行水权交易、培育水权交易市场有明确要求。贯彻中央决策部署和国家相关法律法规要求，及时出台《办法》十分必要。在实践层面，《办法》出台也具有较为坚实的基础。20世纪末至21世纪初以来，全国各地积极开展了水权交易的实践探索，涌现了京冀应急供水、宁夏内蒙古水权转换、张掖水票交易等一大批形式丰富多彩的水权交易实例。《办法》对水权交易的各个典型样例进行了分析提炼和总结提高，充分吸收了十余年来水权交易实践取得的重要成果。

《办法》核心内容主要体现在以下几个方面。

第一，水权交易定义。水权交易定义是《办法》遇到的第一个难点问题。水权包括水资源的所有权和使用权，其中水资源属国家所有，水权交易的客体是水资源使用权。水权交易定义为 “在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为”。

第二，水权交易的类型。《办法》按照水资源使用权确权类型、交易主体和程序，将水权交易分为区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易三大类型。其中区域水权交易的主体均为地方人民政府或者其授权的部门、单位；取水权交易是法律法规明确规定的水权交易类型，也有取水许可证这一具有法律效力的载体作为交易依据，是当前实践中最为活跃的交易类型；灌溉用水户水权交易则主要指灌区内部用水户或者用水户组成的组织等不办理取水许可证但实际用水的主体之间的交易。

第三，水权交易平台。《办法》作出了以下规定：一是明确水权交易平台的定义和基本要求；二是规定区域水权交易或者交易量较大的取水权交易，应当通过水权交易平台进行；三是规定区域间水权交易应当通过水权交易平台公告交易意向、寻求交易对象，以水权交易平台评估提出的基准价格为协商或者竞价的基础；四是规定取水权交易可以通过水权交易平台进行，可以通过水权交易平台公告意向、参考水权交易平台评估提出的基准价格。

第四，区域间水权交易。区域间水权交易是政府对政府的交易,《南水北调工程供用水管理条例》第十五条规定，工程受水区省、直辖市可授权部门或者单位协商签订转让协议，确定转让价格，并将转让协议报送国务院水行政主管部门。《办法》参考此条作出以下规定：一是明确区域间水权交易必须以现实的水量转让为基础，禁止单纯买卖指标，这就要求这种交易必然发生在同一流域，或者具有跨流域调水的工程条件；二是明确了交易程序，与南水北调区域间交易程序大致相同，但要求协议应由共同的上一级人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案；三是规定转让方占用本方指标，受让方不占用本方指标。

第五，取水权转让。《取水许可与水资源费征收管理条例》第二十七条对取水权转让作出了原则性规定，规定可转让的取水权应系节约而来，且须经原取水审批机关批准。《办法》一是对申请材料、交易程序进行了细化规定；二是为体现高效便民、鼓励交易原则，《办法》要求原取水审批机关在20个工作日内完成申请报告审查、节水措施现场核查工作；三是本着实事求是原则，对实践中广泛存在的双方约定的交易期限超出取水许可证有效期的情形作出了特别规定；四是对取水权回购和竞争性再配置作出了规定。

第六，灌区农户用水权转让。灌区与农户是典型的“取用分离”关系，灌区管理单位办理取水许可证、具有取水权，但“取而不用”；农户不办理取水许可证，但实际上通过渠系既取又用，农户具有事实上的用水权益。

《办法》根据五中全会精神，将其称之为灌区农户用水权，并作出以下规定：一是必须先确权后交易，确权形式并不强求一致，水权证、水票、登记簿等形式均可以，只要这种形式是有管辖权的水行政主管部门认可的；二是这种交易一般自主开展，无需审批，只是超过1年的需要事前备案；三是规定了灌区权利义务，特别是规定灌区可以回购用水权，用以重新配置或者对外交易。

需要说明的是，《办法》对实践中已经出现且比较成熟的3种水权交易类型进行了规范，但并不意味着对其他水权交易类型的排斥。目前，我国水权水市场建设方兴未艾，处于蓬勃发展期，应积极鼓励各地充分拓宽思路，结合自身实际，不拘一格地开展实践探索，以积累新经验、探索新模式。我们将对此持续予以关注，不断丰富完善制度设计。 ■