水权改革要注重区域性与阶段性探讨

王俊杰，陈金木，王丽艳

（水利部发展研究中心，100038，北京）

推进水权水市场建设，需要考虑到水权改革的区域性与阶段性。区域性主要体现在水权改革要紧密结合区情水情以及改革需求，阶段性主要体现在要准确判断我国当前水权改革所处的历史阶段，明确现阶段改革面临的困难和问题，以及需要坚持的改革方向等。

一、水权改革的区域性

我国各地区区情水情不同，探索符合实际的水权水市场建设路径和方式，需要充分考虑不同区域的差异性和改革需求。2014年，水利部在选取7个水权试点地区、明确各试点任务时，一是考虑到了我国南北方区情水情差异，二是考虑到了地区的改革需求、积极性和工作基础等。其中在宁夏、江西、湖北，重点探索水资源使用权确权的主体、对象、条件、程序等方式方法；在内蒙古、河南、甘肃、广东，因地制宜探索地区间、流域间、流域上下游间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式；此外，还要围绕水权确权和交易等有针对性地开展制度建设，保障水权改革健康有序推进。

从现实看，各地水权改革需求的千差万别以及区情水情的差异，大大增加了水权确权、交易等工作的复杂性和难度。在西北内陆河地区和华北平原地下水严重超采区，如甘肃省武威市、新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州和河北省地下水超采区，为了严格保护脆弱的生态，这些地区需要在水权确权过程中大幅度削减现状农业用水总量，这就要求将水权确权到农户，进而强化对用水户的终端管理。而在确权到农户之后，农户之间客观上存在着一定的水权交易需求。对甘肃省武威市和新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州开展的水权调研发现，这些地区的农户间和农民用水户协会间的水权交易是比较活跃的，特别是对于那些没有水权的土地，农户有着购买水权的意愿，而那些通过设施农业等方式节约用水的农户则有临时转让水权的意愿。但在这些地区，当地一般把解决工业用水作为企业招商引资的前提，因而农业向工业的跨行业水权交易基本上没有市场。在黄河流域，如内蒙古自治区和宁夏回族自治区的引黄灌区，当地水行政主管部门普遍反映，水权确权到农户成本过高，意义不大，难以操作，因而水权通常只能确权到农民用水户协会或农村集体经济组织。同时，在这些地区，由于大量的能源化工企业缺乏用水指标，因而开展农业向工业的跨行业水权交易需求比较旺盛，其做法一般是由工业企业向灌区投资节水，灌区节约的用水指标转让给企业。在南方丰水地区，如浙江、江西、湖北等，无论是农户间的水权交易，还是跨行业水权交易，都几乎没有市场需求。然而，东阳一义乌、余姚—慈溪、绍兴—慈溪之间的水权交易以及江西山口岩水库的水权交易等案例却表明，在南方丰水地区，由于区域间水资源分配不均，加上部分地区存在着季节性缺水，区域间有着一定的水权交易需求。同时，湖北省宜都市、江西省高安市、浙江省杭州市等地方水权改革实践还表明，南方存在着大量的农村山塘水库，为了加强水资源管理，对这些山塘水库的水资源使用权进行确权也有着一定的实践需求。上述事实和案例表明，想在地域辽阔、区情水情差异极大的全国各地搞水权改革“一刀切”是不现实的，当务之急还是要进一步探索改革范围，鼓励和引导有条件的省 （自治区、直辖市），结合本地实际，深入探索不同地区和不同类型水权改革的路径和方式。

二、水权改革的阶段性

水权水市场建设涉及多重利益关系的调整，需要从法律制度和实践两个层面同时加以推进。然而，由于水资源的特殊性、各地区区情水情和水权需求的差异性以及法律制度建设的较长周期性，水权水市场建设客观上需要一段较长的时间才能完成，不可能一蹴而就。这就要求推进水权改革还要因时而动，因势而变。

党的十八大以来，我国水权水市场建设取得了显著进步。国家层面，组织开展了水权试点探索，制定出台了《水权交易管理暂行办法》；地方层面，7个水权试点及新疆、山东等省（自治区），因地制宜在水权确权、交易、制度建设等方面大胆开展实践。上述一系列的改革探索，逐渐明确了水权确权和交易的主体、类型和程序等。总的来看，在确权方面，一是对纳入取水许可管理范围内的取用水户，可以通过规范取水许可确权；二是对灌区内农业用水户，可以通过灌区内水量指标分解确权；三是结合农村小型水利设施产权改革，可以将农村集体经济组织的水塘或修建管理水库中的水资源使用权确权到农村集体经济组织或农户。在交易方面，一是可以开展跨区域水权交易，如内蒙古巴彦淖尔市将节约的农业用水有偿转让给鄂尔多斯市的工业企业；二是可以开展跨流域水权交易，如河南省依托南水北调中线工程，组织开展平顶山市（淮河流域）与新密市（黄河流域）之间南水北调水量交易；三是可以开展行业间和用水户间水权交易，如甘肃、宁夏、新疆等地组织开展的农户间、工业企业间、农业与工业间水权交易。

另一方面，要看到当前水权改革推进过程中仍存在着一系列的困难和问题，这决定了水权市场建设要积极稳妥地推进。如水权改革进展存在区域不平衡现象，总体上看北方省（自治区、直辖市）的需求迫切，积极性高、动力足；南方省（自治区、直辖市），由于水资源相对丰沛，缺水压力小，水权交易的需求不足。水资源监控计量相对滞后，特别是量大面广的农业用水普遍缺乏计量监控设施，难以有效支撑水权工作。尤为重要的是，现阶段推进水权改革缺乏上位法的有效支撑。在确权方面，现有法律法规仅明确了直接从江河湖泊和地下水取用水资源需办理取水许可证、取得取水权；对灌区内用水户的用水权、农户使用农村集体经济组织的水塘和修建管理水库中水的用水权确权没有法律依据。在交易方面，现有法律法规仅对取水权转让、南水北调受水区水量交易作了规定，灌区内用水户之间水权交易、其他区域间水量交易的法律依据尚不充分。由于缺乏上位法支撑，试点地区开展水权工作遇到较大阻力。

目前，关于我国水权制度建设进程的总体判断是：尚处于建立健全制度和实践探索阶段。制度上，局部有进展，总体不完善，水量分配、取水许可等制度已经确立，但水资源确权制度尚不健全，水权交易制度的立法还比较滞后。实践上，从水权确权上看，当前我国总体上尚处于用水权初始分配阶段，即通过区域用水总量指标和江河可分配水量指标层层分解并最终落实到区域和取用水户，明确区域和取用水户的水权额度。从水权交易上看，当前我国总体上尚处于水权交易实践探索阶段，需要结合各地实际探索具有各地特色的水权交易流转方式。总的来说，我国现阶段的水权管理主要表现为政府管制，最大特点是水量逐级分配、取水许可和用水环节管理均以行政手段为主，政府管制与市场机制尚未联手发力，市场机制尚未充分发挥其对优化配置资源的决定性作用。

在当前阶段，也就是在 《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规修改之前，按照“物权的种类和内容由法律规定”的物权法定原则，水权改革的重点是开展区域和取用水户水权初始分配，并在水权初始分配的基础上探索开展区域间、取用水户间多种形式的水权交易流转，为今后全国层面修改法律法规进而建立健全水权确权与交易制度体系奠定基础。至于区域水权、取用水户水权（取水权、用水权）的权利义务内容，则不是当前地方水权改革探索的重点内容。待今后国家相关法律法规修改之后，地方再依法确认区域和取用水户的权利义务内容。 ■