积极开展水权试点探索加强水权制度建设

水利部水资源管理司

2014年以来，根据中央改革要求和水利部工作部署，水资源管理司认真落实部党组关于水权工作的部署，积极开展水权试点探索，加强水权制度建设，建立水权交易平台，着力培育水市场，取得明显成效。

一、水权工作总体进展

1.水权试点取得积极进展

2014年7月，水利部在宁夏等7个省（自治区）启动了全国水权试点工作，目前各省（自治区）基本完成了试点任务。此外，河北、新疆、山东、山西、陕西、浙江等部分省（自治区）开展了省级水权试点。总体上看，试点地区大胆探索、努力实践，试点工作取得了实质性进展。

（1）积极探索不同类型的确权

试点地区以用水总量控制指标为依据，因地制宜，探索了不同类型的确权。宁夏将区域用水总量控制指标分解到各市、县，确认了区域取用水权益，开展了工业、农业取用水户水权确权，向乡镇、农民用水者协会和用水大户发放农业水权证353本，确权水量为45.64亿m3，覆盖了4 293个灌区农业直开口；通过规范取水许可管理，向60家企业发放取水许可证，确权水量1.27亿m3。江西在新干、高安、东乡3个试点县（区），对纳入取水许可管理的取用水户、灌区内用水户及农村集体经济组织水塘和水库中的水资源分类进行确权，共发放水权证400余本，确权水量0.74亿m3。湖北宜都结合农村小型水利工程产权制度改革，对农村集体经济组织的堰塘水资源进行确权，已建立了8 136口堰塘的基本信息电子档案，完善了计量设施，目前正在发放水权证。甘肃疏勒河流域将用水总量控制指标细化到农业、工业等用水行业，明确到地表和地下水源，将水权确权到农业用水户协会，其中发放农业地表水水权证221本，换发农业地下水取水许可证2 976本。河北省在地下水超采综合治理试点地区将地下水可开发利用量细化到灌区，确权到农户，1 033万户农民全部取得水权证。总体上看，试点地区主要从区域和取用水户两个层面开展了确权，探索了不同类型的确权方式。

（2）探索形成多种行之有效的水权交易模式

一是跨区域水权交易。内蒙古鄂尔多斯市和巴彦淖尔市开展了跨盟市水权交易，巴彦淖尔市将农业灌区节约的水资源有偿转让给鄂尔多斯市的工业企业1.2亿m3。二是跨流域水量交易。河南依托南水北调工程，组织平顶山与新密、南阳与新郑、南阳与登封开展了水量交易，交易水量3.24亿m3。三是行业间和用水户间水权交易。宁夏中宁县开展了节余农业水权向工业企业的有偿转让，交易水量33.45万m3；惠农渠灌域开展了农民用水者协会间的水权交易，已累计交易水量347万m3。甘肃武威市凉州区开展了农户间水权交易，2016年交易水量603.9万m3。四是流域上下游间的水权交易。广东东江流域上游惠州将节余的东江水有偿转让给下游的广州，年交易水量1.02亿m3。五是政府回购（或收储）水权后向市场释放。新疆昌吉州以不低于3倍的水价回购农户节余水量，再向市场配置，2016年向工业、城市转让水权3 424万m3。

2.积极开展水权制度建设

水利部出台了《水权交易管理暂行办法》，明确了水权交易的类型、程序及有关要求；印发了《加强水资源用途管制的指导意见》，明确水权交易要符合用途管制要求。各试点地区出台了一批制度办法：宁夏、江西、山东均将水资源确权和交易纳入了水资源条例；广东以省政府规章形式出台了水权交易管理办法；内蒙古自治区政府出台了闲置取用水指标处置办法、水权交易管理办法，盘活闲置水权指标，规范水权交易行为；河南围绕南水北调节余指标处置、水量交易价格确定、水权收储转让、交易风险防控等方面出台了一系列的制度办法；河北出台了农业水权、工业水权交易办法；甘肃酒泉出台了疏勒河流域水权交易管理办法；湖北宜都制定了农村集体水权确权登记办法。这些制度办法的出台，为水权试点工作提供了重要制度保障，也为推动全国水权工作提供了重要经验和借鉴。

3.有序推进水权交易平台建设

2016年中国水权交易所正式成立，充分发挥了国家水权交易平台的引领和示范作用。开发运行了在线水权交易系统，实现了公开挂牌、单向竞价、成交公示等交易功能；与内蒙古、甘肃、宁夏、河南等地开展合作，利用已建系统，为地方搭建省级虚拟交易平台，有力支撑了水权试点工作。中国水权交易所成立2年多来，已促成89单交易，交易水量27.74亿m3，交易金额16.85亿元。部分试点地区也搭建了地方水权收储和交易平台。交易平台的建立为水权交易搭建了载体，推动了水权交易的公开、规范、有序进行。

4.夯实水权改革的基础工作

通过落实最严格水资源管理制度，实施水资源消耗总量和强度双控行动，推动夯实水权改革基础。一是区域取用水权益逐步明晰。建立了覆盖省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系；加快推进跨省江河流域水量分配，33条跨省江河水量分配方案得到批复。二是水资源监控能力进一步加强。国家水资源信息管理系统基本建成并投入应用，中央、流域、省三级平台实现互联互通，建成1.5万个国控取用水监测点，实现对全国70%以上的许可水量在线监控。三是取水许可管理进一步规范。印发实施了《加强农业取水许可管理工作的通知》《关于做好取水许可和建设项目水资源论证报告书整合审批工作的通知》，建立了取水许可台账系统，实现了取水许可的动态监管；每年组织开展水资源管理专项监督检查，推动各级水行政主管部门提高规范化管理水平。

二、水权工作取得初步经验

通过4年的水权工作，探索出了一批可复制可推广的经验，也深化了对水权的认识。

1.基本探明了确权的主要路径

水资源属国家所有，水权确权确的是水资源的使用权。总体上看，试点主要采取了四个步骤：一是明确区域取用水权益，将国家确定的区域用水总量控制指标和江河水量分配指标分解到市、县，建立省、市、县三级用水总量控制指标体系；二是在总量控制的框架下，制定水资源行业配置方案，明确生活、农业、工业、人工生态环境补水等水量份额，以此作为确权水量的边界约束条件；三是在留足生活、人工生态环境补水的前提下，将农业用水指标细化到各灌区、农民用水者协会、农户等，将工业用水指标细化明确到各工业企业；四是在水量平衡、复核的基础上，通过发放水权证确认农业用水水权，通过发放取水许可证确认

2.基本探明了水权交易需要把握的关键环节

试点经验表明，水权交易应把握四个重点环节：一是科学公平地确权，这是开展水权交易的前提条件。二是建设水权交易平台，这是水权公开公平公正交易的主要载体。三是确定合理的交易价格，这是交易双方得以顺利达成协议的关键。从各地实践看，大多是在进行测算的基础上采用了政府指导价方式。如河南新密市与平顶山市之间的交易，根据南水北调工程基本水价、供求关系、交易成本、交易收益等因素确定交易价格；内蒙古、宁夏在开展农业向工业水权交易过程中，主要根据灌区节水改造工程建设、运行维护、更新改造等方面的费用测算交易价格。四是加强制度建设和交易监管，这是水权交易规范有序进行的重要保障。水利部以及各试点出台制度办法，强化政府监管，为规范水权交易起到了重要作用。

3.统筹推进水权与相关改革，发挥改革组合拳作用

一是水权和水价改革相结合。农业水价综合改革将明晰农业水权作为水价改革的首要环节，以水权为依据实行差别化水价。甘肃疏勒河流域对水权额度内的农业用水，执行基本水价；超水权额度的，按基本水价的2倍收取。二是水权和农村小型水利工程产权制度改革相结合。湖北宜都将农村堰塘工程确权与水权确权相结合，水权与工程产权相互匹配，水权成为有源之水，工程成为有水之源，两权落在一处，充分调动了农民用水、管水的积极性。三是水权和地下水超采治理相结合。河北在地下水超采综合治理试点地区，将地下水可开发利用量细化到灌区，确权到农户，倒逼用水户调整种植结构和节水，有力推动了地下水压采。实践证明，凡是改革统筹结合越好的地方，水权水市场建设越容易开展，效果也越为明显。四是水权改革和水资源税改革相统筹。河北作为全国第一个水资源税改革试点，将水资源税改革和水权改革统筹考虑。对工业用水户，以取水许可（确权水量）为依据，根据来水丰枯等情况下达用水计划，超计划按3倍征收水资源税；对农业用水户，以水资源可利用量为依据确权，超水权指标用水实行高水价；如果进一步超限额，在高价水的基础上征收水资源税。

三、水权工作中存在的主要困难和问题

1.水资源监控能力不足

试点地区取用水计量尤其是农业取水计量安装率普遍偏低，已有计量手段较为粗放，水权交易和监管缺乏基础支撑。从全国来看，虽然已经实施了国控项目，但总体上监控计量距离要求还有很大差距，这成为推动水权工作的重要制约。

2.确权仍面临一些困难

需水量差距较大，落实过程中存在阻力；水资源相对丰沛地区用水矛盾不突出，短期内无交易需求，用水户对确权的积极性不高。部分试点地区还存在确权做法不够规范、水权证样式各异、确权期限长短不一、确权时对水资源用途管制考虑不到位等问题。

3.水权市场不发育

当前水权交易数量总体较少，市场机制在优化水资源配置、促进节约用水等方面的作用发挥还不充分。确权不到位，可交易水权还不清晰；不少地区和企业还习惯于通过行政配置获得水权，从市场购买水权的意愿不强；水权交易市场主体准入机制、定价机制、第三方影响评价机制等尚未健全。

4.水权理论研究滞后于实践需要

如政府与市场作用各自的边界、水资源资产管理和水权的关系、水权水市场与最严格水资源管理制度的衔接、水权交易定价机制、风险防控措施等还需进一步研究。

四、下一步工作打算

4年来，水权试点工作已取得明显成效，下一步，我们将深入学习贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于保障国家水安全的重要论述，按照水利部对水权工作的部署，总结提炼并积极推广试点经验，加快推进水流产权确权试点工作。

一是抓紧完成试点验收工作。2017年5月水利部已印发了《关于开展水权试点评估验收工作的通知》，明确了试点验收的程序和要求。内蒙古要加快节水工程核验，力争年底前完成行政验收，湖北宜都要尽快完成水权证发放，在试点任务完成后抓紧开展自评估。已完成技术评估的试点地区，要做好行政验收的各项准备工作。水利部发展研究中心、中国水利水电科学研究院等技术评估单位要认真组织好技术评估，全面客观评价试点工作。

二是制定出台相关政策文件，巩固并扩大水权改革成果。在深入总结提炼试点地区可复制可推广经验的基础上，研究制定水权确权方面的指导性文件，明确开展水权确权的总体要求、确权对象、确权路径和方式方法、用途管制要求等。在全国层面积极稳妥推进水权确权工作，重点在水资源紧缺地区加快推进。

现有水权试点地区要在已有工作基础上，进一步拓展工作范围，提高探索深度，为全国其他地区提供更多的经验借鉴。宁夏、湖北宜都、甘肃疏勒河流域近期重点是做好水流产权确权工作；内蒙古要积极有序开展全自治区水权确权和更大范围的跨区域水权交易；河南、河北、山西、山东要结合地下水超采区治理工作，同步开展水权确权和交易；广东要进一步推动东江流域上下游和其他区域的水权交易；江西、贵州要按照国家生态文明试验区实施方案的要求，认真做好水权交易试点工作；新疆要落实退地减水和用水总量控制的要求，深入推动水权工作；陕西等其他省（自治区）要充分结合本地实际，积极开展水权工作。

三是进一步推动和规范水权交易。深入实施最严格水资源管理制度，加快落实双控行动，发挥红线指标倒逼作用，激发水市场活力。对用水总量达到或超过区域总量控制指标、江河水量分配指标的地区，原则上要通过水权交易解决新增用水需求。鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权，鼓励灌区内用水户间开展水权交易，鼓励地方政府投资节水回购水权。充分发挥中国水权交易所交易平台作用，完善服务功能，引导鼓励各地通过水交所进行水权交易。进一步规范水权交易行为，落实《水权交易管理暂行办法》，加强对水权交易活动的监督管理，强化水资源用途管制，防止以水权交易为名套取用水指标，变相挤占生活、生态和合理农业用水。

四是推进水流产权确权试点。指导帮助宁夏、甘肃、湖北宜都等地，按照中央对水流产权确权试点工作要求和试点实施方案，加快落实各项措施，及时帮助解决试点过程中存在的困难和问题，研究水资源使用权物权登记途径、方式、内容、信息共享机制，确保如期完成试点目标任务。

五是进一步夯实工作基础。加快推进跨省江河水量分配，强化水资源计量监控，结合国控项目二期建设，加快完善计量监控体系。加强监督检查，规范水资源管理。继续组织技术支撑单位，加强水权基础理论研究。 ■