我国水权试点经验总结与深化建议

吴 强，陈金木，王晓娟，郑国楠，王俊杰

（水利部发展研究中心，100038，北京）

为落实中央关于推进水权改革的决策部署，水利部于2014年在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等7个省（自治区）部署开展了水权试点工作。截至目前，7个试点地区按照批复的水权试点方案要求，总体上完成了水权改革的目标和任务，积累了宝贵经验。水利部发展研究中心作为水权试点技术支撑单位，全程参与了水权试点相关技术支撑工作，试点结束后，归纳出3类19条试点经验。这些经验符合习近平新时代水利工作方针和地方水权改革需求，有些可以在更大的范围推广，有些可以在有条件的地方推广，有些还需要进一步探索和深化。水权试点经验分类见表1。

一、较为成熟，可广泛复制推广的经验

按照《水利部关于开展水权试点工作的通知》（水资源〔2014〕222 号），水权试点重点围绕水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设三方面展开。目前各试点地区已经基本探索出了这三方面工作的一些共性和规律，这些共性和规律总体上已经较为成熟，可以在全国层面予以复制推广。

1.水权确权方面

水权确权需要解决的基本问题包括确什么权、给谁确权、如何确权等。各试点地区围绕这些问题积极探索，基本探明了水权确权的主要类型和基本路径，明确了确权水量核定的边界约束条件等。

（1）基本探明了水权确权的类型和路径

在区域层面，通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配、跨流域调水水量分配等方式，明确区域取用水总量和权益。内蒙古开展的鄂尔多斯和巴彦淖尔等盟市间的水权交易，其前提就是明确了各自的区域用水总量控制指标和引黄河水的水权指标。河南开展的平顶山、新密等地区之间的南水北调水权交易，其基础则是明确了河南各有关市的南水北调水水权指标。在取用水户层面，主要有2种类型：一是纳入取水许可的取水用户，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称460号令），由具有审批权限的水行政主管部门，通过发放取水许可证，明确取水权。二是灌区内农业用水户，由地方政府或授权水行政主管部门，通过发放水权证明确水权。如宁夏通过规范取水许可管理，向60家企业发放取水许可证，确权水量1.27亿m3；向乡镇、农民用水协会和用水大户发放农业水权证353本，确权水量为45.64亿m3，覆盖了4 293个灌区农业直开口。江西在新干、高安、东乡3个试点县，对纳入取水许可管理的取用水户、灌区内用水户及农村集体经济组织水塘和水库中的水资源分类进行确权，共发放取水许可证或水权证400余本，确权水量0.74亿m3。

表1 水权试点经验分类

（2）将区域用水总量控制指标作为水权确权“外包线”，确保确权总水量不超过区域用水总量控制红线

宁夏、江西、甘肃等开展水权确权试点的地区均把完成区域用水总量控制指标分解和江河水量分配作为取用水户水权确权的基础工作。如宁夏在水权确权过程中，以国家分解下达的2015年用水总量控制指标为确权水权的最大“外包线”。在实际对各县（区）区域水权分配过程中，还扣除了渠道的沿途输水损失。在具体确权过程中，以现状实际用水量为基准，结合各县（区）用水总量控制指标确定可确权的最大水量。对于现状实际用水量未超过用水总量控制指标的县（区），可按照现状用水平衡后确权；现状实际用水量超过用水总量控制指标的县（区），则严格按照总量控制的原则，在各直开口实行同比例核减水权指标。

（3）加强取水许可动态管理，为取水权确权奠定基础

宁夏、江西、甘肃等开展水权确权试点的地区都积极落实取水许可制度，把取水许可动态化管理作为取水权确权的重要环节。如甘肃由省政府办公厅转发了《关于加强取水许可动态管理实施意见》，要求严格水资源论证、取水许可申请、现场核验、计划用水和延续换证等过程管理，加强事中事后监管，建立闲置取用水指标认定和处置制度等。落实该实施意见，酒泉市对试点区域内工业、城市生活取用地下水的机井持证单位开展了取水许可动态管理，共换发取水许可证635本，确定了这些取用水单位的取水权。

（4）融合推进农村水权确权与其他相关改革

特别是注重水权确权与农业水价综合改革、小型水利工程产权改革等改革之间的关联，统筹加以推进，较好地发挥了各项改革的综合功效。一是农村水权确权和水价改革相结合，主要是将水权确权作为农业水价综合改革的重要内容，以水权为依据实行差别化水价。如甘肃疏勒河流域对水权额度内的农业用水，执行基本水价；超水权额度的，按基本水价的2倍收取。二是农村水权确权和农村小型水利工程产权改革相结合。湖北宜都将农村堰塘工程确权与水权确权相结合，水权与工程产权相互匹配，水权成为有源之水，工程成为有水之源，两权落在一处，充分调动了农民用水、管水的积极性。

2.水权交易方面

水权交易需要解决的基本问题包括哪些水权可以交易、如何交易等。各试点地区围绕这些问题积极探索，基本探明了可交易水权的范围和类型，并在水权交易价格形成机制、水权交易平台建设等方面形成了一些可在全国推广的经验。

（1）基本探明了可交易水权的范围和类型

可交易水权是指权利人可据以开展交易并获益的水权，属于水权收益权能的重要体现。通过试点探索，哪些水权可以交易已经基本清晰。一是区域水权交易方面，可交易水权应当限定在区域用水总量控制指标、江河水量分配或跨流域调水水量分配完成后，行政区域之间节约或节余的水量。如河南省开展的省内南水北调水权交易就是平顶山市等地区节余的水量。二是取水权交易方面，可交易水权的确定需要根据取水权取得方式的不同而有所区别。其中，直接向政府申请取水许可无偿取得的取水权，可交易水权应当严格按照460号令规定，限定在通过节水措施节约的水资源，如内蒙古转让给工业企业的取水权，就是灌区通过节水改造节约出的水资源；通过水权交易有偿取得的取水权，则没有此类限制。三是灌溉用水户水权交易方面，可交易水权的确定需要根据交易对象而有所区别。其中，将农业水权跨行业转让给工业的，可交易水权需要限定于通过节水措施节约的水资源，如宁夏中宁县转让给中宁电厂的219万m3水权，就是舟塔乡通过农业节水改造和种植结构调整节约出的水资源；而灌区内农业用水户之间的水权交易，则没有此类限制。

（2）建立政府建议价与市场协议价相结合的水权交易定价机制

在开展水权交易的初期，建立政府建议价与市场协议价相结合的定价机制，有利于降低交易成本，保障交易顺利开展。河南开展水权试点初期，平顶山市和新密市对交易价格反复协商，但由于缺少参考，新密市担心交易价格过高，而平顶山市则担心交易价格过低。在这种情况下，河南省水利厅及时制定出台了《关于南水北调水量交易价格的指导意见》（豫水政资〔2015〕31 号），明确了水量交易价格以省发改委明确的综合水价（基本水价和计量水价）为参考，也可根据交易双方协商意见，在综合水价的基础上适当增加一定的交易收益费用作为转让方的补偿。该建议参考价为双方顺利达成意向协议奠定了重要基础；后来的几宗交易也均以该建议参考价为基础进行协商，推动了交易的顺利实施。

（3）建立水权交易平台，为水权交易提供支撑

水权交易平台是水权交易市场培育的重要组成部分。为推动开展水权交易，水利部于2016年正式成立中国水权交易所 （以下简称水交所），发挥了国家水权交易平台的引领和示范作用，截至2017年年底，水交所已促成20单交易，交易水量8.76亿m3，交易金额5.6亿元。内蒙古、河南、宁夏等试点地区也搭建了地方水权收储和交易平台。如内蒙古于2013年成立了我国第一个省级水权交易平台——内蒙古水权收储转让中心。在实践中，内蒙古水权收储转让中心积极发挥其在水权收储和水权交易方面的作用。截至2018年5月，该中心作为第三方就转让的1.2亿m3水指标，与转让方、受让企业分别签订了三方合同。

3.水权管理方面

开展水权管理是确保水权工作顺利进行的重要基础，也是水权水市场中发挥政府作用的关键环节。试点地区通过实践探索，在水资源用途管制方面探索出了可复制推广的经验。

加强水资源用途管制，防止农业、生态和居民生活用水被挤占。对水资源实行用途管制是加强水权交易管理的关键环节。内蒙古出台《内蒙古自治区水权交易管理办法》，对加强水资源用途管制提出明确要求，并规定了不得开展水权交易的五种情形，包括生活用水、生态用水转变为工业用水；水资源用途变更可能对第三方或者社会公共利益产生重大损害且没有采取有效补救措施；地下水超采区范围内的取用水指标等。宁夏出台《宁夏回族自治区水资源使用权用途管制办法（试行）》，对水资源使用权确定和变更管理等作出具体规定。

二、具有显著的区域特性，可因地制宜复制推广的经验

水权改革需要以需求为导向，但各地的区情水情不同，面临的水资源问题也千差万别，这在客观上决定了水权改革不能采用单一的模式。例如，有的地方开展水权交易是为了解决区域之间的水资源供需矛盾，而有的地方则主要是为了鼓励取用水户节约用水；有的地方开展水权确权是为了水权交易，有的地方则主要是为了落实最严格水资源管理制度，甚至是为了压减现状用水。从试点情况看，各试点地区都注重因地制宜，探索适合本地实际的水权改革路径和方式，并积累了一些经验。这些经验具有显著的区域特性，可因地制宜加以复制推广。

1.水权确权方面

水权确权的关键是在开展水权初始分配（算清水账）的基础上，通过一定的法律形式确认权利人对特定数量水资源所拥有的权利 （确认权利）。这就决定了水权确权与该地区水资源禀赋之间存在紧密的联系：水资源越紧缺，水权初始分配就往往越艰难，确权路径就越需要突出本地特色。在这方面，宁夏、甘肃等北方缺水地区已经积累了一些宝贵的经验。

（1）因地制宜，对不同灌溉条件的农业用水采用不同的确权路径

这在宁夏表现得最为典型。宁夏沿黄灌区主要有两种类型，一种是引黄自流灌区，一种是扬黄灌区，两者的灌溉条件存在很大差异。其中，引黄自流灌区通常以自流方式直接从黄河引水，灌溉条件相对便利，存在“大引大排”现象，灌溉面积难以准确界定；而扬黄灌区引用黄河水灌溉需要借助扬黄工程，输送水量与工程设计能力有关，目前实际灌溉面积远远超过原设计灌溉面积。为此，宁夏根据灌区不同特点和问题，探索形成了适应不同灌溉条件的农业用水确权路径和模式。对于引黄自流灌区，不考虑灌溉面积，而是综合考虑现状实际用水量和县（区）用水总量指标平衡确定确权水量：如果该县（区）现状实际用水量超过总量控制指标，则按照实际超用水的比例，对每个直开口的用水量实行同比例核减，保证确权总水量不超过控制指标；如果该县（区）现状实际用水量不超过总量控制指标，则按照实际用水量进行确权。对于扬黄灌区，则不考虑现状实际用水量，而是综合考虑土地性质、灌溉方式和灌溉用水定额平衡确定确权水量：首先，仅对工程覆盖的设计灌溉面积进行确权，设计灌溉面积以外的土地没有水权；然后根据不同灌溉方式确定不同定额，对于灌溉方式改成喷滴灌的，按照喷滴灌用水定额（240 m3/亩）（1 亩＝1/15hm2，下同）进行确权；未改成喷滴灌仍采取渠道大田灌溉的，按照原工程亩均综合定额（366 m3/亩）进行确权。针对不同灌溉条件确定的不同确权路径和模式，不仅保障了确权总水量不超过总量控制指标，而且较好解决了历史与现状的关系以及原来用水与新增用水的关系，确保了确权过程中的社会稳定。

（2）通过开展水权确权，建立水资源要素对经济社会发展的倒逼机制

水权确权与水权交易有关，是水权交易的前提和基础。但是在甘肃、宁夏等北方缺水地区，水权确权不单单是为了交易，确权本身就建立了一种倒逼机制，对转变发展方式、调整产业结构、促进节约用水、提高水资源利用效率和效益具有至关重要的作用。以甘肃为例，疏勒河灌区试点前亩均用水量682 m3，但试点后确认亩均水量仅为533 m3，亩均需减少用水量149 m3，这在客观上需要加大节水改造力度。为此，试点地区先后实施了敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划、以色列贷款项目、中央财政小型农田水利项目等，增加节水面积59.13万亩，不仅有效支撑了水权确权，而且促进了节约用水，提高了水资源利用效率和效益。

2.水权交易方面

水权交易的关键不是如何促成交易，而在于如何建立一系列机制，激活和培育水权交易市场。在这方面，河南、宁夏、内蒙古等缺水地区已经积累了一些宝贵经验，水权交易市场已经趋于活跃。

（1）严格用水总量控制，倒逼缺水地区和企业通过水权交易满足用水需求，培育水权交易买方

河南、宁夏、内蒙古等开展水权交易的地区都深入实施最严格水资源管理制度，加快落实水资源双控行动，明确要求用水总量达到或超过区域总量控制指标、江河水量分配指标的地区，新增用水需求应当通过水权交易来满足。以河南为例，在试点初期，一些缺水地区多次要求用行政方式调整南水北调用水指标。为此，省水利厅及时会同省南水北调办印发《关于南水北调水量指标使用问题的意见》，明确跨省辖市和直管县（市）使用南水北调中线用水指标的，需通过水权交易的方式取得南水北调用水指标的使用权，南水北调用水指标所有权不变。这就从机制上倒逼缺水地区通过区域水权交易方式满足其用水需求，培育了水权交易买方。

（2）建立闲置取用水指标认定和处置机制，盘活存量水资源，培育水权交易市场卖方

这以内蒙古和河南最为典型。其中内蒙古在全国率先探索建立了闲置取用水指标认定和处置机制：首先明确界定闲置取用水指标的范围，将水资源使用权法人未按行政许可的水源、水量、期限取用的水指标或通过水权转让获得许可、但未按相关规定履约取用的水指标等6种情形认定为闲置取用水指标；其次，按照分级管理的原则，由旗县级以上水行政主管部门实施闲置取用水指标认定，并向使用权法人下达《闲置水指标认定书》；再次，实行闲置取用水指标收储和处置，其中，经内蒙古自治区水行政主管部门认定和处置的闲置水指标必须通过水权收储转让中心进行转让交易。

（3）建立水权收储机制，解决水权交易市场供求不匹配问题

从试点地区水权交易实践看，买方和卖方经常存在供需不匹配的情况，如买卖双方的水资源数量不匹配等。供需之间的不匹配，客观上增加了交易成本，导致交易出现困难甚至无法成交。内蒙古从改革实践需求出发，探索建立水权收储机制，首先以内蒙古水权收储转让中心作为水权收储转让的平台。其次，明确水权收储两种主要类型，一是授权收储，即对于政府或其授权的单位认定的闲置水指标，授权由中心进行收储；二是主动收储，参考合同节水管理的做法，拟由中心投资节约取用水指标，对于节约出的水权由中心进行收储。从实践上看，内蒙古收储了3次闲置取用水指标共7 444.45万m3，已经通过交易平台进行了交易。

（4）建立“长期意向”与“短期协议”相结合的水权交易动态调整机制

在区域水权交易中，买方普遍担忧开展水权交易并配套建设引水工程和水厂后，由于工程投资大，如果交易期限过短，在经济上不划算，因而希望能获得长期、稳定的交易水量；而卖方则对此有顾虑，担心水量交易期限过长会影响本地区经济社会发展用水，将来自己经济发展了，需要用水反倒没有指标可用。为了满足供求双方对于交易的不同诉求，河南省在南水北调水权交易中，采取“长期意向”与“短期协议”相结合。以平顶山市和新密市的交易为例，两市通过签订《交易意向书》的形式，约定保障新密市在20年内每年不超过2 200万m3的用水需求；同时每三年签订一次《水量交易协议》，协商确定协议期限内交易双方的水量交易数量和价格。

（5）发挥水权交易与吸引社会资本投入水利工程建设的联动效应

水权改革和吸引社会资本参与水利工程建设与运营等紧密相关。内蒙古在推进水权交易过程中，统筹推进相关改革，形成了改革的联动效应。内蒙古按照《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）提出的“鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权”精神，通过跨盟市水权交易方式，吸引社会资本投入灌区节水改造。截至一期水权项目工程完工，应收的18亿元水权交易资金已全部收取到位，不仅利用社会资本高效解决了灌区节水改造所急需的资金，而且解决了工业企业发展所急需的水权指标。

3.水权管理方面

实施灌区水权精细化管理，为水权落实和水权交易提供保障。水权的落实和水权交易的实施，有赖于水权的精细化管理。这方面以宁夏和甘肃的经验最为典型。其基本做法是：首先加强用水计量，建立用水台账，让农户清清楚楚地知道自己的用水量，实现水权可计量。然后加强用水过程管理，结合农作物各个灌溉轮次，将农户水权进行分解落实，确保水权落到实处。对于农户节约的水权，则积极搭建平台，鼓励开展交易，发挥水权的激励功能，促进水资源的优化配置。

三、需要一定前提条件，值得进一步探索的试点经验

水权改革需要对传统水资源管理理念和方式进行必要的调整和创新。在这方面，一些试点地区已经开始大胆探索，在水权交易和水权管理方面实现了一些突破和创新，然而由于试点期限还比较短，这些创新有的还未完全定型，有的还未完全显现出效果，因而尚需进一步探索，并在条件成熟后予以逐步推广。

1.水权交易方面

水权交易制度的推行，使水权无偿取得和有偿取得两种形态并存，这样必然会对配置新增水权提出新要求。为了避免出现同一个省份中有的地区或企业需要通过市场交易有偿取得水权，而有的地区或企业可以向政府申请无偿取得水权的“双轨制”，维护市场公平，客观上要求政府配置新增用水环节引入市场机制，实行有偿出让。这就是“二级市场倒逼建立一级市场”的基本原理。在这方面，宁夏、内蒙古、广东等已开展水权交易二级市场的地区，率先在水权交易一级市场方面进行了探索，弥足珍贵。

（1）实行政府有偿出让水权，发挥市场机制在水资源初始配置中的作用

以内蒙古为例，内蒙古在鄂尔多斯等沿黄地区开展水权交易之后，如果政府因为收回闲置取用水指标而可以配置新增用水，就无法再通过无偿方式进行配置，否则对已经购买水权的企业而言将明显不公平。为此，《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》就明确规定“闲置水指标收储后，按现行水权转让项目单方水价格进行交易，获得闲置水指标的使用权法人需支付运行管理费。”这其实就建立了政府有偿出让收回的闲置水指标的制度。实践中，内蒙古已经收回了3次闲置取用水指标共7 444.45万m3，并通过水权交易平台进行市场化水权交易。

（2）实行政府预留水权的有偿配置，激活和培育区域水权交易市场

以广东为例，水权试点实施以来，广东省已经将2030年用水总量控制指标分解下达到各市，而广州市已经因为用水总量指标不足问题，分别与惠州市、河源市开展了两次区域水权交易。在这种情况下，对于珠江三角洲水资源配置工程中深圳市和东莞市的用水总量控制指标缺口（分别为 2.54亿m3和0.41亿m3）问题，为了维护用水总量控制红线的权威性，同时也为了维护区域公平，广东省已经明确提出对于省政府预留的用水指标，需要实行有偿配置。

2.水权管理方面

农业用水管理是当前水资源管理工作的薄弱环节。一些试点地区通过开展农业水权确权，对农业用水管理进行了探索。

在农业水权确权的同时，将农业用水管理纳入水资源管理范围。如江西高安市对于农村集体经济组织水权，在开展确权工作过程中，同步推进用水管理制度、用水奖励制度、用水处罚制度等。用水管理根据水资源使用权确权份额和年份水情制定全年和阶段性供水计划，实行计划供水、合理调配，由村用水者协会负责，水行政主管部门给予指导。连续3年用水量低于权属水量的，除由村用水者协会通报表彰和优先供水外，对区域内水利工程设施建设优先安排，并给予政策和资金支持。凡不按计划用水者，由村用水者协会作出停水、处罚或其他相关处理。

四、存在的薄弱环节和进一步深化改革的建议

受制于各种主客观原因，试点地区的水权改革尚存在一些薄弱环节，需要在试点期结束后进一步完善。

1.存在的薄弱环节与问题

第一，水权确权难度大。在区域水权确认方面，不少跨省江河和省内跨区域河流水量分配尚未开展，区域用水总量控制指标和区域取用水权益尚未能完全落实到各水源。同时，多套区域指标之间需衔接，特别是区域用水总量控制指标与2012年以前批复的江河水量分配指标之间，尚需要做好有效衔接。在取用水户水权确权方面，一是不少地区的部分自备水源取用水户和自来水公司存在许可水量偏大或偏小的问题，且缺乏明确的许可水量复核机制，造成许可水量核定困难。对于一些用水总量已经超过或达到区域用水总量控制指标的地区，要增加许可水量，还面临着缺乏总量指标额度的难题。二是灌区水权确权困难，不少灌区还存在着确权水量核定困难等问题。

第二，水权交易推进困难。不少地方水权购买意愿不强和惜售现象并存，水权交易市场不活跃。从买方方面看，由于缺乏刚性约束机制，一些缺水地区和企业仍存在 “等靠要”观念，购买水权的意愿不强。从卖方方面看，一些有富余指标和水权的地区或取用水户，对水权交易还存在各种担心，加上水权交易收益不高，激励不足，转让水权的意愿不强。同时，一些地方尚未建立高效的水权交易价格形成机制，制约了水权交易的开展。

第三，水权监管存在不足。一是水资源用途管制制度尚不健全，难以适应水权确权工作需要。特别是对于自来水公司，由于缺乏用途管制制度，自来水公司在办理取水许可证之后，容易随意扩大对工业园区和工业企业供水，进而导致监管处于缺失状态。二是计量设施滞后，难以为水权确权和交易提供支撑。

第四，法律法规存在制约。一是区域水权的法律依据尚不充分。对于区域用水总量控制指标，区域政府能够享有什么样的权利义务，尚缺乏相关法律规定，给区域水权确权和交易带来了困难。二是取水权的权利义务内容尚不够明确。虽然《物权法》明确取水权是一种用益物权，依法取得的取水权受法律保护，但《水法》是以取水许可制度为基础设置取水权的，而取水许可制度将公共供水单位和自备水源的企业都纳入管辖范围，这就使得取水许可与水权之间的关系存在着争议和困惑。三是灌区内用水户水权确权缺乏法律依据。党的十八届五中全会明确要求建立用水权初始分配制度，《国务院办公厅关于农业水价综合改革的意见》要求明确灌区内农业用水户的水权，目前不少水权试点地区正在以用水户协会或农户为单元开展农业水权确权，并将灌溉用水户水权交易作为一种交易类型。然而，用水权是一种什么权利？哪些主体拥有用水权？用水权人有哪些权利义务？诸如这些问题，目前法律尚无规定。四是政府有偿出让水权的法律依据不充分。虽然2018年2月水利部、国家发改委和财政部 《关于水资源有偿使用制度改革的意见》涉及了对政府投资节水回购的水资源以及回购取用水户节约的水资源可以有偿出让问题，但法律法规尚未作出明确规定，而且可出让的水权来源也需要进一步拓展。

2.进一步深化水权改革的建议

一是鼓励和指导各地大胆实践，进一步探索适合各地方区情水情的水权改革路径和方式。此次全国水权试点主要侧重于现有法律法规框架下的水权确权、交易和监管，并没有涉及水权收储与处置、政府有偿出让水权等内容。按照新形势的改革要求，既要鼓励试点地区和其他有条件的地区依据现有法律规定进一步探索多种类型的水权交易，积极培育水权交易平台，完善用途管制和水市场监管机制等，也要鼓励地方根据地方区情水情，进一步探索落实水资源所有权人权益的方式，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押等权能的途径，探索适合各地方区情水情的水权改革路径和方式。

二是推动取水许可管理改革，更好地发挥取水许可在权属确认和保障方面的功能。现有的取水许可管理制度将水力发电企业、公共供水单位和自备水源的取用水户都纳入进来，而且存在证量偏大、层层发证等不规范问题，为了适应自然资源资产产权制度改革和水权制度建设的新形势要求，应当推动取水许可管理改革。重点是应当对纳入取水许可管理的各类主体的权利内容进行区分，对于“既取又用”，包括工业企业等自备水源取用水户的取水权，应当对取水许可证量进行科学核定，并开展动态管理，在此基础上，明确赋予取水权以物权属性；对于“只取不用”的公共供水单位的取水权，明确不具备物权属性，按照特许经营权进行管理。同时，要按照物权稳定性和明确性原则，科学研究设定取水权的权利期限和权利义务内容。

三是适时推动出台国务院层面的水权改革指导意见，系统筹划水权水市场建设的顶层设计方案。开展水权改革，对现行取用水管理制度进行必要的调整和创新，是一项复杂的系统工程，只有更加重视“顶层设计”，加强总体规划，才能促进水权改革相关政策措施更加具有科学性、系统性、协调性，有效破除各种深层次体制机制障碍，为水权水市场建设创造更多有利条件。建议适时推动出台国务院层面的水权改革指导意见，既可以系统地对水权改革进行顶层设计，又可以为水权改革试点提供法律授权。

四是积极推动《水法》和460号令修订，为水权水市场建设提供法律保障。当前水权试点中遇到的一个普遍问题是改革工作缺乏法律支撑。当务之急是启动《取水许可和水资源费征收管理条例》修改。

修改重点是按照水权确权的要求，修改和完善取水许可证，明确取水权的期限以及具体的权利和义务；按照政府配置新增水权逐步引入市场机制的要求，逐步实行取水权有偿取得；按照水权交易的实践要求，扩大可交易水权的范围；按照权利保障的要求，加强用途管制，转变行政监管方式等。要适时启动修订《水法》，按照“物权法定原则”，在法律上明确水权的种类和内容，建立健全用水权初始分配制度。

五是深化水权关键问题研究，进一步破解制约水权水市场建设的深层次问题。在政府机构改革、水利部职能优化和职能转变的新形势下，如何按照习近平总书记新时代水利工作方针以及全面强化水利管理等新要求，进一步深化水权水市场建设，还有很多亟待深入研究的问题。例如在水权试点结束之后，未来水权之路如何走？在机构改革之后，如何处理好取水许可管理和水资源确

权登记的关系等等。为此，有必要深化水权关键问题研究，为水权水市场建设提供更为坚实的理论支撑和实践指引。 ■