论建立水权登记制度

王克稳

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006)

我国是水资源使用效益较低的国家。为提高水资源使用效率，国家出台了一系列政策、文件，着力推动水权制度建设。而建立水权制度，水权的含义是首先需要明晰的问题。域外凡实行水资源公有(国家所有、全民所有或公共所有)的国家或地区，水权的含义一般均为水资源使用权。但在我国，有关水权含义争议极大。有学者认为，水权是水资源所有权和水资源使用权的总和[1]；有学者认为，水权是指水资源使用权[2]，包括取水、用水、排水等权利；有学者认为，水权就是取水权[3]。在立法上，1988年制定的《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)规定了水资源所有权制度和取水许可制度，没有规定水资源使用权，也没有规定统一的水权。2002年修订的《水法》除明确水资源全部属于国家所有、取消了水资源集体所有并设定了取水权外，对水资源使用权和水权没有进一步规定。此后，《水法》又于2009年和2016年两次修正，但在水权的规定方面没有突破。2007年通过的《物权法》第123条对取水权的物权属性作了确认性规定，明确取水权为具有用益物权性质的权利。2020年通过的《民法典》第329条保留了《物权法》第123条对取水权物权属性的确认性规定，对其他的水资源使用权同样没有涉及。因此，我国立法上只有取水权的含义和性质是清晰的，水资源使用权和水权的含义、范畴和性质仍处在争议之中。基于此，本文只讨论取水权的登记。若无特别说明，文中的水权与取水权同义。

一、建立水权登记制度的必要性

在大陆法系国家，物权的设立和变动需要法律的确认，法律上对不动产物权设立和变动的确认制度就是不动产登记，不动产登记是不动产物权有效设立和有序转移的法定条件。水资源不是民法上的不动产，水权也不是传统民法物权。因此，传统的不动产登记并不包括水权登记。为将水权纳入不动产物权体系，凡是将水权视为不动产物权的国家和地区，都单独建立起水权登记制度。

我国的水权登记制度至今没有建立起来，对具有用益物权性质的水权，建立水权登记制度的必要性是不言而喻的。首先，建立水权登记，是健全和完善自然资源资产产权登记制度的重要内容。早在2013年，党的十八届三中全会就提出，健全自然资源资产产权制度，并提出对包括水资源在内的自然资源进行统一确权登记。而自然资源产权登记，不仅包括资源所有权的登记，也包括对以资源所有权为基础设立的具有物权属性的资源使用权及其他资源权利的确权登记。因此，建立水权登记，是健全完善水资源资产产权制度的重要内容。其次，建立水权登记，是构建独立、完整、排他的水权制度的前提。在我国，包括水权在内的水资源权利都是围绕水资源国家所有权构建的，水权被视为从国家所有权中分离出来的部分权能形成的水资源使用权，水权权能不明，与水资源国家所有权之间关系不清，水权高度依附、受制于国家所有权。建立水权登记实际上就是为了明晰水权的权能，实现水权与水资源国家所有权的分离，确立水权为一项完整、独立、排他的物权。最后，建立水权登记，是完成水权物权制度构建的重要标志。在《水法》上，水权一般被视为不动产物权；在《民法》上，我国从《物权法》到《民法典》都将取水权视为用益物权并将其规定在用益物权编。由于用益物权主要是以不动产为客体设立的，因此，不动产登记，是包括用益物权在内的所有不动产物权制度的重要内容，也是不动产物权设立和变动的前提条件。将水权视为不动产物权，纳入不动产物权体系，必须建立水权登记制度。

我国妨碍水权登记制度建立的因素有很多，主要的因素有二：一是水权的物权属性没有得到《水法》的确认，二是水资源分配一直被视为一种行政管理手段而非资源配置和权利授予行为。《水法》上水资源分配的主要手段是取水许可，这一制度建立于20世纪80年代，是一种典型的水资源分配审批管理。国家提出建立水权制度后，实践中就直接将这种审批管理手段转化为授予取水权的手段。除法定例外情形，所有需要取用水的单位和个人，都必须申请并取得取水许可证。很多人因此认为，在已经建立取水许可制度的情形下，再建立水权登记制度会造成功能与制度的交叉与重叠，水权登记没有必要。实际上取水许可与水权登记的功能与作用完全不同，无法相互替代。水权登记与取水许可的区别主要体现在以下方面。

第一，取水许可只是获得水权的手段之一，水权登记则覆盖了整个物权性水权体系。在水权取得方面，除了依许可取得的水权外，还有依合同取得的水权、免于许可的水权、依继承取得的水权、依强制执行取得的水权等。取水许可只是适用于初始水权的取得，水权人之间或水权人与其他单位、个人之间的水权交易以及水权的出资、抵押、置换、继承等水权活动都是平等主体之间的水权活动。尽管水权的交易、转让等活动需要行政机关审批，但这种审批只是对水权交易的监管而非出让水权的许可，水权人通过市场交易取得的水权属于合同水权。即使是初始取得的水权，在许可水权之外，还存在免于许可的水权。在《水法》上，并非所有初始水权都是依许可取得的。《取水许可和水资源费征收管理条例》第4条对免于许可的取水权的情形和范围作了规定(1)《取水许可和水资源费征收管理条例》第4条规定，下列情形不需要申请领取取水许可证：(一)农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；(二)家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；(三)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水的；(四)为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；(五)为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。。对免于许可的水权中具有物权属性的水权，也必须经过登记才能发生物权效力。此外，作为物权性权利，水权具有可继承性，可以依法由继承人继承；具有可执行性，可以作为强制执行标的物，通过强制执行变更水权主体，等等。因此，取水许可只是获得水权的手段之一，没有覆盖整个水权体系。而水权登记则必须覆盖所有具有物权属性的水权，无论是依许可取得的水权，依合同取得的水权，免于许可的水权，抑或依继承取得的水权，依强制执行取得的水权，只要是依法取得的具有物权属性的水权，都属于登记的范围。

第二，取水许可是赋权行为，水权登记是确权行为。取水许可是赋权行为，是水行政机关以水资源所有者代表的身份授予相对人水资源使用权的行为。水权登记是确权行为，是登记机关以管理者的身份将水权的设定、变更和消灭的事实记载于登记薄的行为。取水许可只是赋予资源使用人水资源使用权，至于资源使用人依取水许可所取得的水资源使用权是一项什么性质的资源使用权、是否具有物权属性不是由取水许可而是由水权登记确认的。而且，我国现行的取水许可和许可证的功能和制度基础也决定了它们无法直接作为水权凭证。我国目前的取水许可更多是作为一种水资源行政管理的手段而非设立物权的手段，而对取水权进行确权登记，是确认取水权具有不动产物权属性的重要制度，因此，许可水权的内容和权利属性也需要经过水权登记确认。

第三，物权性水权的范围及其与债权性水权之间的界分需要通过水权登记予以界定。在民法上，对物的使用有物权性使用与债权性使用之分，水资源使用也存在类似情形。并非所有的水权都具有物权属性，物权性水权只是水权的一部分，水权也有物权性水权和债权性水权之分。物权性水权与债权性水权需要通过登记进行界分，凡物权性水权都需要经过登记，而债权性水权则为免于登记的水权。理论上一般认为，凡是具有持续排他使用属性的取水权多为物权性水权，反之不具有持续排他属性的合同水权、临时性用水权、应急性用水权、季节性用水权等水权都属于债权性水权。对于依取水许可取得的水权，其物权属性没有异议，但在许可水权之外，还有免于许可的取水和水权，而免于许可的水权并不都是债权性水权，也有部分水权为物权性水权，免于许可的水权中哪些水权具有物权属性需要经过登记进行确认。根据现行《水法》的规定，免于许可的水权中面最广、量最大，应当赋予物权属性的水权是农村集体经济组织及其成员取用本集体所在地的水塘和本集体组织修建的水库中的水的权利。同时，农村集体水权交易也是我国水权交易的重要组成部分，对这部分水权的确权登记是水权登记的重要组成部分。此外，完善的水权登记制度也便于国家对水资源使用的调控和监管。我国对于免于取水许可部分的用水，尤其是集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，目前的监督管理还非常薄弱，甚至连这部分水的总量尚未完全调查清楚[4]139。水权交易中依合同取得的水权也有物权性水权与债权性水权之分，依合同取得的水权中哪些水权具有物权属性也需要通过登记进行识别。从法律上将物权性水权与债权性水权区分开来，其意义不仅是为了加强对物权性水权的保护，也是对市场配置和可交易水权范围的界定，物权性水权通常可交易、可出资、可抵押、可继承、可予强制执行，而债权性水权一般不可交易、出资、抵押，不得作为强制执行标的物，亦不可继承。

鉴于水权登记与取水许可在制度功能方面的不同和区别，取水许可无法替代水权登记，建立独立的水权登记制度是构建物权化的水权必须具备的制度性条件。

二、建立水权登记的制度前提：赋予水权物权属性

水权登记，是将法律赋予物权属性的水权以登记的形式加以确认，登记只是对已设物权性水权的确认，而非创设新的物权性水权。因此，建立水权登记制度，首先需要明确赋予水权物权属性。

现行《水法》中物权化的水权制度没有建立起来，水权的不完善性集中体现为物权属性的缺失。水权物权化，应当以水权完整、独立、排他为基础构建。物权化的水权并非是分离水资源国家所有权的部分权能形成的权利，而是拥有完整权能、具有独立性和排他性、特别是独立于国家所有权并有能力对抗和排除国家所有权非法干预的物权性权利。而且，水权的完整性、独立性、排他性不是作为所有权代表的水行政部门让渡和赋予的，而是来自于《水法》的规定。这相应要求《水法》的修改应转变立法思路，以物权的观念主导水权的设定，将水权视为一项独立的财产权，明确赋予水权完整权能和排他效力。

在法律上，决定或影响一项权利物权属性的因素有很多，包括权能的完整性、权利的排他性、稳定性和可预期性、可交易性、可分割性、可执行性等。在这些因素中，决定物权属性的是权利的排他性。在民法上，排他性被认为是物权最本质的属性。对于被视为物权的水权来说，排他性同样是必须具备的最基本属性，水权物权化的重点是确立水权的排他性。构建物权化水权，最大障碍在于水权排他性与水资源公共性之间的冲突。水权物权化，必须承认并赋予水权排他属性，而水资源的公共属性，又要求水资源的非排他使用，我国水权物权化制度建设迟滞的主要原因正在于此，水权公共性有余、物权化不足是我国水权制度的主要问题。如何解决水权排他性与水资源公共性之间的冲突成为困扰水资源立法的一大难题。近年来，尽管国家不断推出水权制度建设及其市场化配置的改革方案，但目前水权的市场化配置试点主要是在水权的二级市场，在水权的一级市场即水权的出让环节，不要说水权的市场化配置和竞争性出让，甚至连水权的有偿出让制度都没有建立起来，水权有偿出让难以建立的根源在于水权物权属性的缺失。解决水权排他性与水资源公共性冲突的出路在于，实行私人水权与公共水权的分离，依据功能和使用目的的不同，将水权区分为私人水权和公共水权。私人水权是水资源使用单位和个人依法或依许可从国家取得的水权，这类水权以满足私人用水需求为目的，是水权物权化制度建设的重点，也是市场化配置和水权交易的对象，应当依法赋予私人水权物权属性。公共水权包括水运用水权和生态用水权，生态用水权又包括林业用水、鱼类和野生生物用水、冲沙用水、保持河流最低流量或水量用水等水权，这类水权的配置由政府主导，其公共性由《水法》《渔业法》《野生动物保护法》《森林法》《环境保护法》以及《水上交通运输法》等法律予以保障，公共水权不得使用市场化的配置方式，也不得进入市场进行交易。

由水资源的流动性、储量的不确定性、分布的不均衡性以及边界的模糊性等特征所决定，水权人无法象民法物权人那样通过对特定区域或流域水资源的物理支配而实现水权的排他，因此，水权的排他性是由法律拟制的。在现代各国(地区)水法上，水权的排他性是通过法律上设定水权优先权的方式实现的。水权优先权的设立包含两个方面：一是不同用水目的的水权的优先权的排列，二是相同目的的水权的优先权的排列。

关于不同用水目的的水权优先权的排列顺序，《水法》第21条作了规定，但这一条仅是对水权优先位序的原则规定，实践中并不具有可操作性和可执行性，更无法作为确立水权优先权和解决水权争议的依据。

首先，《水法》没有为不同目的的水权排序规定明确的标准。“首先满足”“兼顾”“充分考虑”的具体涵义都不明确，在不能完全满足各类用水需求时如何“兼顾”、如何“充分考虑”均缺少明确、具体的规定。我国幅员辽阔，地区之间气候、降水条件差异极大，水资源分布极不均衡。总体上，东南部沿海地区雨量比较充沛，西部地区、北部地区干旱少雨。水资源储量不同，会对各类不同的用水需求产生影响，也直接影响到水资源使用的排序。因此，地区水资源储量的差异性决定了《水法》事实上不可能对全国的水资源使用作出统一的排序。正因为如此，《取水许可和水资源费征收管理条例》授权各省级人民政府规定具体的用水排序。关于排序标准，实践中也是由各地方根据本地的水资源分布状况和水资源储量确定。

水权的优先位序由政府主导排列，存在的问题是民意基础比较差，行政性强，权威性不够，且容易受到利益集团或群体的干扰。因此，政府主导的排序不太容易为水权人所接受，执行起来阻力会比较大。水权分配涉及所有水权人的切身利益，排序靠后的用水人必须接受在枯水季节减量使用甚至无水可用的现实，干旱及半干旱地区更是如此。法定化的用水排序多经过广泛讨论，具有较强的民意基础，易为各方所理解和接受。更重要的是，确立水权的优先位序就是确定水权的排他性，或者说就是赋予水权物权属性。因此，水权优先位序必须实行法定原则，而不能授权行政机关规定。现行《水法》第21条已经对水权的优先位序作了原则规定，水权优先位序的排列只要将这一规定细化为可操作、可执行的规则即可。考虑到我国南方与北方、东部与西部以及不同流域、区域之间水资源分布与储量的差异，设立全国统一的水权优先位序既不科学，也不可行。因此，建议由《水法》授权省、自治区、直辖市人大根据《水法》的原则规定、结合本行政区域水资源现状规定不同用水目的的水权优先位序。从域外水权的排序看，一般都将居民生活用水、农业灌溉用水、生态环境用水等水权置于优先位序中绝对优先的位置，而其他用途的水权排序则视区域水资源条件而定。我国《水法》第21条也将城乡居民生活用水作为首先需要满足的用水，但其他用途的水权如何排列并不明确。理论上多主张以用水效益作为水权优先位序的排列标准。实际上，不同目的的水权是无法以效益作为排序标准的。若以效益为标准，工业、服务业用水的效益肯定远高于城乡居民生活用水、农业灌溉用水、生态环境用水，但没有一个国家将工业用水置于水权优先位序的最前端，因为保证生活用水、保证粮食生产涉及民众的生存、社会的稳定、国家的安全，这都是不能完全以经济效益衡量的。即使用途相同，行业不同，其用水效益也是不同的。同为工业用水，生产行业、经营行业、服务行业的用水效益也各不相同，如果完全以用水效益作为排序依据，那么，效益较低的行业用水可能就得不到有效配置。因此，水权排序需要兼顾和平衡各类不同的用水需求。

其次，不同用水的优先位序是固定的还是应当实行动态的和不断调整的？现行《水法》没有规定。有人认为，优先权应是不断变化的。政府应当不断甄别用水经济效益，根据效益高低排列用水的优先位序[1]。如果由政府不断甄别用水效益，并根据甄别结果不断地调整水权的优先位序，那么由政府主导的水权初始配置永远不会结束，稳定、排他的水权就难以建立起来，水权市场也就无法形成。因此，水权的优先位序一旦法定化，不得再授权行政机关对法定的优先位序进行调整。如果地区水资源环境和条件发生变化，需要调整水权的优先位序的，应当通过修法进行调整。

最后，《水法》没有明确在水量不足以满足所有用水需求的情形下对不同用水的限制标准。《取水许可和水资源费征收管理条例》(下文简称《条例》)规定，当水量不足以满足所有用水人的用水需求时，水行政机关可以对取水单位或者个人的年度取水量进行限制，但如何限制，是按比例进行限制，还是按优先位序和许可证的取得时序进行限制？《条例》未作规定。这直接涉及用水人依许可证取得的水权是平等的，还是排他的。如果不分优先位序、不分取水许可证取得的先后顺序而按比例进行限制的话，那无疑是对水权排他性的直接否定。在水权优先位序确立后，法律应当明确规定，当水量不足以满足所有用水需求的情形下，排序在先的水权应享有优先权。

《水法》除了需要明确不同用水目的水权的优先权排列顺序外，对于用水目的相同、处于同一顺序的水权，当水量不足以满足所有水权人的用水需求时，也需要通过建立相应的排他规则以解决同一顺序水权的排他性问题。在域外，解决同一顺序水权排他性的规则主要是先占原则。对于自然形成的水权，依先占原则取得水权，即先到者权优先；对于依许可取得的水权，以申请取水许可的先后时序作为水权优先权的依据，当水量不能满足同一顺序所有水权人的用水需求时，排在前面的水权人就取得了优先取用水资源的权利，对排序在后的水权产生排他性。我国目前对目的相同、处于同一顺序的用水，其优先权如何确立同样没有明确规定。这样，用水目的相同、处于同一顺序的水权之间就只有相关性而没有排他性，当发生水量不足以满足同一顺序用水人的用水需求时，只能由行政机关动用行政权力对各用水人的取水量按比例进行削减，这样做的结果又是对水权排他性的否定。因此，对于用水目的相同的水权，在存在多个水权人的情形下也需要确定其优先权，从而使同一顺序的水权之间产生排他性。在水权的排他性建立之后，就可以通过市场机制解决水权人的用水需求，譬如排序在后的水权人可以通过向享有优先权的水权人购买部分水权的方式满足其用水需求。

在水权的物权属性确立之后，《水法》只需要规定，水权视为不动产物权，水权登记准用不动产登记的规定就可以了，至于水权登记的具体模式以及水权登记的具体制度内容可由《水法》实施细则以及规范不动产登记的法规、规章予以规定。

三、水权登记制度的主要内容

如前所述，水权登记是对水权物权属性的确认，是构建物权化的水权制度的重要内容。在我国，建立水权登记制度，既要保持与现行取水许可制度的衔接，又要实现与整个自然资源资产产权登记制度的衔接。

(一)水权登记制度模式与登记机构

水权视为不动产物权，因此，水权登记制度应当比照不动产登记制度构建。但在制度构建方面，是比照不动产登记制度建立独立的水权登记制度，还是将水权登记统一纳入不动产登记的范围、准用不动产登记的规定呢？在我国台湾地区，水权登记的主管机关是水行政主管机关而非土地等不动产登记机关，水权登记独立于一般的不动产登记。水权与其他不动产物权的差异决定了水权由水行政部门登记有一定的合理性，而且，初始取水权主要是依许可取得的，由水行政部门登记，可以使水权登记与取水许可制度有效衔接起来。但在另一方面，水资源又是自然资源的组成部分，水权的登记又应当与整个自然资源资产产权登记衔接起来。《生态文明体制改革总体方案》提出，建立统一的自然资源确权登记系统。2016年国土资源部等7部门联合印发的《自然资源统一确权登记办法(试行)》(国土资发〔2016〕192号)所规定的自然资源统一确权登记仅是对自然资源所有权的登记，不含自然资源使用权的确权登记。在登记模式与登记机构方面，水资源所有权的登记统一纳入不动产登记的范围，由不动产登记机构办理。按这一改革思路，如果水资源使用权由水行政部门登记，会造成水流所有权与水资源使用权登记机构的不一致，不利于建立统一的水资源资产产权登记制度。为保持与水资源所有权登记一致，水权宜合并到不动产登记范围。在水权视为不动产物权的情形下，将水权纳入不动产登记的范围也是顺理成章的制度安排。由于水权登记制度尚未建立起来，水权目前尚不在《不动产登记暂行条例》所规定的不动产登记的范围。将水权纳入不动产登记的范围，需要通过修改《不动产登记暂行条例》，明确将水权纳入不动产登记的范围；或者在修改《水法》时，明确规定将水权登记纳入不动产登记的范围。合并登记可以实现水权登记与不动产登记的衔接，并将水资源所有权与水资源使用权的登记统一起来。

(二)水权登记的类型和内容

不动产登记的类型是由不动产的设立和变动的类型所决定的，一般分为初始登记、变更登记、他项权登记、预告登记、异议登记、更正登记、查封登记、注销登记等。由于水权活动涵盖了不动产物权的所有活动类型，因此，上述不动产登记的类型应当适用于水权的登记。在登记内容上，水资源与土地、建筑物等不动产的差异性决定了水权登记的内容有别于土地、建筑物等一般不动产的登记，水权登记由取水目的与用途、取水地点、取水量及其水量计量方式、取水方式、取水期限与取水起始时间、退水地点与退水方式等内容构成。关于登记内容的确认，对于依许可取得的水权，因登记内容大多已由取水许可证明确界定，登记内容与取水许可证内容保持一致即可；对于通过水权交易取得的水权，应当依水权交易合同确定的内容进行登记；对于存在争议的水权以及通过强制执行取得的水权，经司法裁决后凭生效的法律文书进行登记。此外，由于水权是以优先位序及时序确立排他的，因此，水权登记还应当根据《水法》的规定对登记水权的优先位序进行排列，这对于确立水权的优先权以及解决水权争议特别重要。

水权登记中比较复杂的是对免于许可的水权的确认，特别是农村水塘、水库中的水权的确认。1988年的《水法》规定农村水塘、水库中的水实行集体所有、集体使用制度；2002年修订的《水法》取消了集体所有制度，保留了集体使用制度，规定包括农村水塘、水库中的水都属于国家所有，由各该农村集体经济组织使用。但国家对农村水塘和水库中的水资源所有权至今未进行相应的确权登记。因此，当务之急是要将农村水塘、水库中的水的水量调查清楚，完成这部分水资源所有权的确权登记，从而为水权的登记扫清障碍。关于农村水塘、水库中的水使用权登记，主要的问题是水权主体如何确定，是将这部分水权主体确定为农村集体经济组织还是直接登记到用水农户。我们认为，将农村水塘、水库中的水权登记到用水农户不具有现实性和可操作性。在现行法律上，凡是全民所有由农村集体经济组织使用、管理的自然资源，其资源使用权多是直接确定给集体经济组织，再由集体经济组织以承包经营合同等形式分配给本集体经济组织的成员从事农业生产经营。因此，对于农村水塘、水库中的水权，建议借鉴《渔业法》《海域使用管理法》《森林法》《草原法》等法律的规定，将这部分水权统一确权登记给农村集体经济组织，由农村集体经经济组织进行水资源的使用、分配、交易和管理。

(三)水权登记程序

水权登记是一个涉及申请人、其他水权人或利害关系人、取水许可机关等相关主体水资源权利的确认活动。因此，水权登记的程序设计应当有利于清晰界定各方的水资源权利。对于依取水许可取得的水权，应当凭有效的取水许可证申请登记；对于免于许可的水权，应当凭水源所在地水行政部门确认的水权内容申请登记；对于依合同取得的水权登记，应由合同双方持水权转让合同共同申请登记；对于依强制执行取得的水权，应当凭生效的法律文书申请登记。登记机构受理登记申请后，对拟登记水权存在或可能存在权属争议，涉及或可能涉及其他水权人利益关系的登记申请，应当听取申请人、相关水权人或利害关系人及取水许可机关的意见。登记机构在审查中认为取水许可证记载的内容不明的，可以要求取水许可机关作出说明或解释。鉴于水权与公共利益及其他水权之间的关系密切，为避免争议，水权登记程序中还应当设置水权登记的公告及提出异议的程序。登记机构经初步审核认为符合登记条件的，应当进行公告。相关水权人、利害关系人、社会公众、取水许可机关都可以在公告期间对登记申请提出异议。经审核，登记机构认为提出的异议成立的，驳回登记申请；认为异议不成立或者在公告期间无人提出异议的，登记机构对登记申请予以登记，并颁发水权证。登记机构对异议是否成立无法作出判断、认为进行登记会引发水权争议的，或者认为拟登记水权存在权属争议的，中止登记，由申请人通过法定程序解决了争议后，持生效的裁判文书申请恢复登记。

需要说明的是，由于水权只是视为不动产物权而非真正的不动产物权，且与土地、建筑物等不动产登记内容存在极大差异。因此，水权登记只能准用不动产登记的基本原则与基本规则，登记的具体制度内容与程序仍需要通过制定具体的水权登记办法加以明确。为此，建议制定统一的《水权登记办法》，明确水权登记的具体制度内容与程序。