新时期我国水权交易的时代特征及制度供给

佟金萍，王慧敏，马剑锋

（1.常州大学商学院，213164，常州；2.河海大学管理科学研究所，210098，南京）

自2014年水利部实行水权试点以来，我国已形成多种行之有效的水权交易模式。2016年，中国水权交易所正式挂牌成立，截至2017年年底，已促成交易42单，累计交易水量14.68亿m3。各试点积极探索因地制宜不同形式的水权交易，较为充分地发挥市场在水资源优化配置中的作用，促进水资源向高效益领域的流转。然而，水权改革是生态文明体制改革的重要内容，涉及面广、难度大、任务重，试点只是第一步，下一阶段改革任务更加艰巨。当前，我国水资源时空分布不均为水权交易提供了宽阔的市场空间，习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针要求我们必须要重新表达水权交易的时代特征，摸清水权交易制度的现实需求，才能给出恰当的水权交易制度供给，从而达到新时期市场调节水资源配置、缓解空间水紧缺的目的。

一、我国水权交易制度创新的演进与实践

从2000年浙江东阳义乌水权转让案例首次实现地方层面的水权交易，到2016年国家级水权交易所成立，直至2018年7个水权试点逐个通过验收，中国水权改革以渐进式和试点方式逐步推进，在实践探索中不断提升。表1是我国水权改革和水权制度建设近二十年的时序创新进程表。随着水权改革加强，水权制度的不断完善，水权交易行为已开始由小范围的个别案例向全国范围的普遍行为转变，由偶发事件向必然趋势迈进，水权交易的深入人心将促使我国水权交易、节水补偿等由顶层设计向民间自觉节水成为可能。

目前，我国在最严格水资源管理制度下，严守“三条红线”，基本明确农业、工业、生活及生态用水量，并针对农业用水主体、工业用水主体分别发放水权证和取水许可证。例如，宁夏将总用水量指标分解到各城市和县区，然后将其量化到各用水户，总计发放农业水权证353本，取水许可证60本，3年试点工作使得该地区万元GDP用水量下降了28.7%，农田灌溉水的有效利用系数从0.464提高到0.511。经过实践，主要形成了以下几种水权交易模式：第一，用水户间水权交易，如在甘肃武威市凉州区开展的农户个体间的水权交易，2016年交易水量603万m3。第二，行业间水权交易，如宁夏通过有偿方式将农业节约下来的水资源转化至工业部门，大大提高了单方水效益。第三，跨区域水权交易，如鄂尔多斯市与巴彦淖尔市之间的水权转让，通过实施农业节水，交易1.2亿m3的水资源总量，使得35个工业项目有用水指标，在确保粮食安全的同时，也满足了工业逐步增加的用水需求。第四，在国家层面，中国水权交易所于2016年正式成立，实现公开上市、单向招标和交易公告等交易功能，促成区域27.52亿m3的水权交易量 （截至2018年7月1日）。同时，国家水资源信息管理系统已基本完成，中央—流域—省级平台相互连接，建成了15000个国家水利监测点，实现对我国70%以上的许可水量的在线检测。

回顾近二十年的制度实践探索，我国水权交易制度不断创新，呈现出交易水权逐渐明晰，交易条件比较明确，交易规则简单明了、交易程序规范有序、交易过程透明公正等特点。再经过3年多的试点工作探索，基本确立了现阶段我国水权交易的基本实践程序，即确权（前提）—交易（载体）—监管（保障）。可以看出，虽然我国先有水权交易实践，但水权交易行为却促进了水权交易制度的不断演进和创新，为水权交易技术进步、生产力发展提供了广阔的市场空间。之后，水权交易制度创新又成为水权交易行动的巨大动力，二者相互促进。尽管如此，我国水权改革和水权交易制度建设仍处于探索阶段，新时期国家治水思路对水权交易制度建设提出新的要求。

表1我国水权交易制度创新的时序进程表

二、新时期水权交易的时代特征

水权即水资源产权，水权交易一般指水资源使用权在不同主体之间的流转，包括水权转让、水权租赁等。客观的基本水情和严峻的水资源形势使得我国水权交易改革必须要重新审视水资源与经济、生态、国家的关系，水权交易改革方向应以促使治水理念向人与自然和谐共处转变、促使水资源配置向需水管理转变，促使治水手段向市场配置转变。因此，新时期水权交易应赋予新的时代特征，具体表现在：

①交易理念人本化。人水关系的不断恶化加剧了水资源管理过程中人—用水关系的紧张，水资源管理不仅要考虑“三条红线”问题，更要平衡和解决用水过程中异质主体利益冲突问题，所以当前水权交易在人水关系变更和人人关系的互动基础上，交易主体要不断适应环境和调整规则来促成水交易，确保以人为核心的生活用水、生产用水和生态用水安全，从而达到协调人人用水关系，实现人水关系的和谐，这才是新时期水权交易的行动理念。

②交易行为生态化。水权交易是落实最严格水资源管理制度的有效手段之一，而最严格水资源管理制度的底线是要保障水质与水量要素。“三条红线”可以说是新时期水权交易不可突破的安全底线，交易行为应为绿色的、生态的，在尊重自然规律、历史规律的前提下，既要保证交易内容水质水量的安全，又要保证交易过程中技术信息安全，更要保证交易主体的使用安全，做到量水而行、因水制宜。

③交易规则灵活化。中国水域纵横万千，地域差异化明显，水权交易因地域地理位置、气候变化、经济社会发展、风俗文化等各异将面临种种交易障碍，因此交易规则设计要灵活，要因地制宜、因事制宜、因时制宜，发挥市场手段在水资源合理配置中的决定性作用，缓解水冲突和水紧缺。

④交易过程全景化。提到交易，人们常以时间角度去计算交易过程。然而，随着我国水资源情势的复杂变化，水权交易不应只考虑时间，更要考虑空间，从时空尺度上进行全景式水权交易过程分析，全景交易将透过多维多尺度的交易过程，达到公开、公正和公平的目的。

⑤交易监管全民化。节水是一场社会化运动，需要全民参与。水权交易作为节水行动的市场手段，不单单是小范围的、局部的、试点工作，更应该是全社会了解、关心和主动参与的过程，目前大多数人还没有意识到水资源商业化和市场化的时代即将来临。全民参与的目的不是说要人人参与水权交易，而是为了更好地监督管理交易过程，促进水权绿色交易。

三、新时期我国水权交易制度的现实需求

水权交易的时代特征同样对水权交易制度建设提出新的需求，既要处理好人水之间的关系，更要通过制度调整协调好以人类活动为核心的人与生产、水资源开发利用与节约保护、政府与市场、流域管理与区域管理等关系。研究认为新时期水权交易制度创新需求应体现在：制度建设要相对稳定，但也要具有动态适应性；制度设计要公平，但也要协调平衡各方利益；制度实施要有效率，体现政府服务性；制度建设要具有权威性，依法交易；制度之间要有集成性，又能兼顾各方参与共治特征。

①制度稳定与适应性。考虑气候等不确定因素对水资源开发利用的影响，提高水权交易能力建设是有效应对水资源需求的增加和供给的不确定的重要路径。适应性体现在对不确定环境下水资源供需关系的适应，即对人口规模、经济发展水平、技术更新、用水结构、气候因素等等要素的变化的应对能力。由于水权交易的核心思想与社会—生态系统的供需关系紧密相关，影响供需关系的各类要素的变化都会对水权交易造成影响。可从水资源配置结构、水资源价格、水资源供给量等方面进行制度设计，既要适应水资源环境变化，又要确保在一定时期内具有稳定性，才能有效调控水权交易过程中的变化，从而保持水资源供需关系的平衡。

②制度效率与服务性。水资源属于准公共物品，在许多情况下难以明晰产权，造成水资源过度开发、污染等问题，在无有效约束的条件下导致一些流域出现断流等严重现象，导致水权交易难以实现，由于市场失灵才需要政府的干预和管理。有效的政策和制度体系能够实现水资源的统一调度、排污标准的落实和节水设施的使用等，提高政府管理的效率，从而扩大水权交易市场规模。同时政府依据自身优势，可有效提供各区域水权交易的相关信息和数据，为水权交易提供可靠、有效的依据，提供更好的服务。在水权交易过程中，政府的干预和管制主要通过一系列政策法规、规范章程等体现，约束各类利益相关者的行为。

③制度公平与协调性。水权交易过程包括确权、交易和监管，受到各类因素的影响，其监管工作也涉及到水利部、农业部等多个部门和主体。从系统的角度提倡多主体的参与和协商，是实现科学、合理水权交易的重要保障。如何规范或协调好多主体协商机制，需要制度设计时要考虑水权交易多方主体的公平以及制度实施过程中的协调与平衡，制度公平更为重要，既可以保护水权交易主体的弱势群体，又可以保证制度透明，促进制度更为有效落实。

④制度权威与法制性。尽管《水法》及其他法律明确了水资源所有权和取水权，但尚未明确界定水权交易处置。水利部颁布的《水权交易管理暂行办法》也仅就水权交易的主体、类型和范围等做了规定，尚未规范一些技术性准则，特别是缺乏明确的确权计量标准。此外，水权维护也很困难，一旦遭遇特大干旱，按时按量供水便难以保证，极易造成各类社会矛盾。因此，水权交易制度需要法制约束，依法交易，重在有法可依，才可以做到违法必究。

⑤制度集成与共治性。水权交易涉及到各类利益相关者，不同利益相关者具有自身的知识和信息储备。面对各类水资源问题，需要综合各类知识，制定出更为合理、科学、有效的交易模式和制度安排体系。还要注重各项制度之间的逻辑性，制度间的联系性，避免制度重复与叠加，强化制度制定与落实的有效集成和融合，促使制度体系科学、严谨、完善与优化。

四、新时期水权交易制度供给的建议

①强化动态适应的水权交易服务功能。立足我国基本水情，水权交易要适应区域经济社会的动态发展和资源禀赋结构变化，提供差异化的交易规则、交易模式、交易补偿、交易制度等服务功能，如宁夏、江西将水权确权和交易纳入了水资源条例，内蒙古出台闲置取用水指标处置办法、水权交易管理办法，盘活水权指标等。同时理顺政府与市场的关系，努力发展水权交易市场，进一步完善中国水权交易所服务公共平台，开展综合水权管理下的水权注册制度，健全水权交易市场化运营体系和交易风险管理体系，通过政府引导，以激励约束惩罚相结合的方式，促进水权交易绩效，提高交易服务效率。

②夯实立法质量的水权交易法律法规。以《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等相关法律法规修缮为契机，夯实水权交易制度改革的法律基石，杜绝法律失序现象。构建“硬法—软法”相结合的法律体系，根据流域特色完善水资源、取水权等相关法律，明确水权交易各部门的权责划分和隶属关系，确立水权交易的法律地位和职能，强化水权交易制度的法治性和权威性，提高立法质量，为水权交易工作提供法律依据，提高水权交易的规范化、法制化水平。

③完善软硬双侧的水权交易技术体系。要完善水权交易的 “软”技术，主要指水权交易全过程中所涉及到的技术标准、技术细则和技术规范等，如交易确权的技术标准依据可参考将水权与耕种土地使用权绑定，其余类型土地不具有水权或仅被赋予临时水权，或者对水权额度内用水和水权额度外用水实行差异化定价标准，并对水权额度外用水征收水资源补偿费。要加强水权交易的“硬”技术改造，即加强水资源运输工程设施建设，积极支持改善通航河流航运条件，及时调整各航运调度技术设施，保障交易的水量和水质，促进水权交易顺利完成，提高交易率。

④建立大数据驱动的水权交易信息平台。水权交易亦呈现大数据驱动的管理与决策特点，如交易规则需深度定制化、交易过程需全周期沉浸式交互、交易存在跨组织整合和多主体决策现象等。为了促进全信息下的水权交易，在国家水资源信息管理系统基础上，要进一步同化处理全局视域下水权交易所涉及的遥感、语言、文本、视频、音像、图片等各类数据信息，建立水权交易的大数据资源池，搭建大数据驱动的交易信息云平台。

⑤推进全民认知的水权交易监管行动。将公众参与纳入过程水权交易监管体系，进行信息渠道建设，建立公众参与机制，完善交易信息发布制度、安全反馈机制和举报制度，提升公众参与的积极性，构建公开、民主、透明的水权交易监管体系，全面推进水权交易管理中的社会监管，提升交易的水安全率。 ■