国外水权水市场建设的经验借鉴

俞昊良，陈金木，李 政

（水利部发展研究中心，100038，北京）

开展水权水市场建设，充分发挥市场作用优化配置水资源、破解水资源供需矛盾、促进水资源节约保护，已成为国际社会的广泛共识。近年来，我国大力推进水权水市场建设相关工作，全国水权试点圆满完成试点任务，水权确权基础不断巩固，水权交易实践持续涌现、水权水市场制度体系逐步完善，国家水权水市场建设进入理论研究和实践推进的新阶段。从国际上看，许多国家在探索推进水权水市场建设、解决本国水问题的过程中，形成了较为成熟的制度和经验。本文收集分析了其他国家在水权确权、水权交易和水市场培育等方面的做法，以期对我国深入推进水权水市场建设提供借鉴。

一、典型国家的水权改革探索

综合考虑气候地理、社会发展、水资源禀赋和水权改革进展等情况，分别选取美洲、欧洲、大洋洲的代表性国家如美国、澳大利亚、英国和智利，就上述国家在水权确权、水权交易和水市场建设方面的情况进行研究分析。

1.水权确权

（1）美国

美国地表水权确权制度各州之间差异较大，主要包括滨岸权体系、优先占用权体系、综合采用滨岸权和优先占用权的混合或双重水权体系以及公共水权体系等四种。滨岸权体系广泛应用于水资源比较丰富的东部地区，早先河岸土地所有人自动获得使用与河岸土地相连水体的权利（即滨岸权）。近年来美国取水许可制度不断发展，滨岸权的获取也必须获得主管机构的许可，且获得的水权是合理取用水的权利而非所有权。优先占用权主要应用于美国西部干旱地区，主管机构根据申请的先后顺序颁发优先占用水许可，先取得水权者比后取得者在水资源短缺时期可享受优先用水。公共水权体系则是为保障航运、生态保护、渔业、休闲娱乐等公共需求而专门设立的。

（2）澳大利亚

澳大利亚早期实行滨岸权制度，水权私有且可以继承。20世纪初，联邦政府立法明确分离水权与土地所有权，并由州政府通过颁发水权许可的方式进行确权。根据不同需求，水权包括四种类型：一是长期水权，水权持有者可以长期、稳定的获得水权；二是临时水权，水权持有者根据季节性水量变化获得相应的水权；三是输水权，是指将水输送到某个特定地点的权利；四是用水权，是一种附有约定条件和义务的用水权。

（3）英国

英国早期依据滨岸所有权进行取水，在土地私有的背景下，水权与土地权没有分离。1963年《水资源法案》首次提出取水应申请取水许可，1991修订版《水资源法案》和2003年新《水法》进一步明确了取水许可对取水量和取水时间的限制。目前英国依然部分保留了滨岸所有权的原则，如地表水两岸土地的占有者无需取水许可，便可以不受限制地取水用于生活等一般用途。但除此之外，取用水均需要申领取水许可证。取水许可证由英国环境署颁发，根据取水量需求的不同，可分为一般取水许可、输水许可、临时许可三种，有效期通常由各流域的 “流域取水管理战略”决定。此外，英国环境署在河流流量或地下水水位低于一定阈值时，可以按照一定的优先次序降低甚至暂停许可证持有者的取水行为。

（4）智利

智利为解决水资源短缺问题，立法明确水资源为国家所有，国家负责水使用权的初级分配，个人可以依法申请地表水和地下水使用权。依据水权持有时限，可分为永久性水权和暂时性水权。当水资源不充足时，永久和暂时性水权量均与河流流量或渠道流量成比例缩减，按比例计量。同时，智利高度重视并鼓励利用水市场来促进水使用权的次级分配，在水法中规定地区水权分配完毕的情况下，新增水权需求仅能通过水权交易获得。

2.水权交易与水市场培育

（1）美国

美国水权交易主要包括三种类型：行业间交易、用水户间交易和政府主导下的水权再配置。在复杂的水权确权体系背景下，各种交易类型又都包含多种交易形式。

常见的行业间交易形式有水权转换、干旱年份特权等。水权转换属长期交易，多应用于农业灌溉用水向城市用水永久性转变。干旱年份特权则属短期交易，指城市在与农场主或灌区达成协议后，遇到干旱年份时付给约定数额的资金，便可以获得灌溉用水的使用权。常见的用水户间水权交易有用水置换、优先权放弃协议等。用水置换指水权人可以与其他水权人进行协商交易，在对方取水的水源地储存或取用水。优先权放弃协议指用水优先级别较高的用水户在特定条件下，向优先级较低的用户让渡优先用水权利，并获得一定补偿。政府主导下的水权再配置的主要形式是水银行。20世纪90年代初，加利福尼亚州结合大型调水工程，组建了世界首家水银行。其基本逻辑是，政府组织成立类似于金融银行的中介，从拥有多余水权的用水户购买或租赁一定量的水权，并将其出售或出租给有用水需求的其他用户。

考虑到水权交易的外部效应，美国各州都重视加强行政审查来控制水权交易对环境、经济和社会的影响，审查重点通常包括该交易是否符合公共利益，是否会对州范围内的鱼类、野生生物和其他河道内用水造成不合理的影响，是否符合“不损害他人”原则等。

（2）澳大利亚

澳大利亚常见的水权交易形式包括水权买卖、水融通、水股票等。其中，水权买卖属长期交易，水权所有者通过管理机构批准成立的交易平台，将水权有偿并且完全转移至受让人。水融通则不涉及水的所有权，只对短期水量使用权进行交易，买卖双方用水户在谈判的基础上签订合同即可。水股票制度是澳大利亚维多利亚州于2007年率先探索提出的，即在土地登记制度中，土地附着的水权自动转换为水股票，取水许可也由管理机构转换为水股票。水股票价值可变且可以买卖，但所有权则具永久性。另外，澳大利亚政府能够直接参与购买水权用于环境保护等用途，显著影响了澳大利亚水权市场的交易量和交易价格。

澳大利亚各州均制定了强化水权交易监管的规章制度，一是注重强化用途管制，严格限制城市和工业用水挤占灌溉水权和环境用水，例如维多利亚州规定，从农业向非农业转移的长期水权量不得超过其总量的4%；二是严格限制地区间交易。考虑到跨州水权交易存在地理空间、政策和制度等方面的障碍，总体上各州政府对于跨州水权交易均持较为谨慎的态度。

（3）英国

英国允许交易取水许可，但需要环境署审批，且限制条件较多。例如，英国目前仍有相当一部分取水许可是无期限或无“停止取水流量或水位条款”的，这部分水权一旦交易，将被新的取水许可代替，而新的取水许可将包含有效期和限制性条款。总体上看，英国水权交易市场并不活跃，主要原因是多数河流的可分配水量超过发放的取水许可量，水权交易需求较低。

（4）智利

与美国、澳大利亚相类似，智利的水权交易也可分为短期交易和长期交易。交易量小、时限短的短期交易手续简单，仅需用水户间达成共识，不需要正式协议且不受法律约束。长期交易则须在公共登记处注册备案，交易过程也要符合法律规定，但不需要政府审查审批。由于水权交易管理相对宽松，智利国内形成了水权金融市场，水权不但可以买卖，也可以抵押。智利成立了水总董事会专门负责水市场的运作管理，在各个地区则由用水户协会具体负责。

二、国外水权水市场建设的经验与启示

从上述各国水权水市场建设的做法看，其水权水市场建设总体上是建立在私权的基础上，这与我国在水资源属于国家所有的公权基础存在着本质的差别。尽管如此，国外水权水市场建设仍有一些经验值得我们参考和借鉴。

1.水权水市场建设应有效平衡政府作用与市场作用，实现政府与市场两手发力

从国外水权水市场建设发展历程看，在水权管理上存在限制私权、加强管制的趋势。这种趋势是在私权过于强大、水权交易过于自由的背景下产生的，其目的在于有效平衡政府作用和市场作用，实现效率与公平兼顾。一方面，在水权确认上，国外实行私有制的国家，在将水权作为私权、遵循私权自治的过程中，逐步发现水权的行使可能对公共利益造成损害，希望有一部分水资源作为国家处置的公有资产实施保护。如美国、英国正在从私有水权制度向取水许可制度转变。另一方面，在水权交易上，智利的水权交易强调市场的自由性而弱于监管，在资源使用效率最大化和资本驱使下，对资源、环境和第三方造成了一些负面影响。相比之下，美国加利福尼亚州政府主导与市场调节相结合下的水银行，表现出具有预防性、针对性和快速付诸操作的优点。

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，市场经济条件下，水资源的合理配置有赖于政府调控以保障公平，也需要市场调节来提高效率。鉴于目前我国水资源管理中主要运用行政手段、较少运用市场手段的现状，在水权水市场建设过程中，需要更多发挥市场作用和更好发挥政府作用，实现政府与市场两手发力。这和国外基于私权过于强大、水权交易过于自由因而限制私权、加强管制的路径是“殊途同归”的，都是更有效地平衡政府作用与市场作用。

2.从本国水权权利体系出发，构建水权确权与交易制度体系。

法律上建立水权的权利体系，是进一步开展水权确权与水权交易制度体系建设的前提和基础。各国都是基于各自的法律权利传统和国情水情，构建起本国的水权权利体系，并以此为基础明确水权的取得和开展水权交易。例如，美国包括滨岸权、优先使用权等多种类型的水权权利体系，衍生出了适用性不同的、复杂的水权交易方式。澳大利亚将水权区分长期水权、临时水权、输水权、用水权四种，并以长期水权和临时水权为主，在此基础上产生的水权交易也主要是永久交易和临时交易两种。

目前我国法律规定了水资源所有权和取水权两种权利类型，对于水资源所有权，国家正在探索开展中央政府与地方政府分级代表国家行使所有权的体制，衍生出了区域水权问题。为此，我国水权确权与交易制度体系，也应主要以区域和取用水户的水权为基础加以构建。在区域层面，重点是依据区域用水总量控制指标、江河水量分配方案等，明确区域水权，并允许区域之间开展水权交易。在取用水户层面，重点是依据取水许可制度，明确取用水户的取水权，进而探索开展取水权交易。同时，基于所有权与使用权分离理论，在从水资源所有权中分离出取水权过程中，逐步探索建立政府有偿出让水权制度，进一步落实水资源所有权人权益。

3.水权交易市场的培育和发育是一个循序渐进的过程，应同时避免过于激进和过于保守

总体看，水权水市场建设得比较好的国家，在培育市场和引导发展阶段都注重循序渐进，既不过于激进，也不过于保守。以澳大利亚为例，随着经济社会和资源条件的变化，干旱导致的供水紧张、更为灵活多变的用水需求以及对环境流量的关注使得水资源供需矛盾问题日益突出。政府在探索解决问题的过程中，逐渐放松对水权交易的限制并不断完善配套制度体系，使得水权交易及水权市场自下而上的出现并日趋成熟。澳大利亚的水权交易实践始于20世纪80年代，经历了10余年的探索积淀后迎来突破：1994年 “水改革框架”和2004年“国家水计划”从法律上明确了长期水权允许交易，建立了交易规则和监管制度，开发了交易平台和审核计量系统，为后续水权市场的有序发展奠定了基础。

有鉴于此，中国应当立足于国情水情，从面临的新老水问题出发，循序渐进地推进水权交易市场建设。一方面，中国水权交易市场建设不宜激进，在市场条件尚未完全成熟时，应尽可能地对可能出现的不利影响进行充分预测，并通过建立预案等方式规避潜在风险。另一方面，水权交易市场建设也不应过于保守，无需将所有市场要素全部到位和所有政策制度均制定出台作为允许水权交易的前提，应坚持问题和目标导向，给市场发挥在资源配置中起决定性作用的空间，逐步开放和培育水权交易市场，并根据实践中出现的新情况新需求，持续不断地对交易规则及相关政策制度进行改革与完善。 ■