内蒙古黄河流域水权交易制度建设实践

刘 钢，王慧敏,2，徐立中

（1.河海大学管理科学研究所，210098，南京；2.河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210098，南京；3.河海大学计算机信息学院，211100，南京）

内蒙古自治区位于我国北疆，是我国重要的能源基地和北部生态屏障，自治区土地面积118.3万km2，占全国的12.3%，但多年平均水资源总量仅为 545.95亿 m3，仅占全国的1.9%，耕地亩均水资源量仅为全国平均的1/3。内蒙古黄河流域的煤炭等矿产资源富集，经济发展较快，GDP占全自治区的65%，但当地年均水资源可利用量约89亿m3，其中黄河分水 58.6亿 m3，受“丰增枯减”原则制约，实际年耗水指标不足40亿m3。2011年，内蒙古黄河流域用水总量已达88亿m3，水资源短缺已经成为制约该区域生存发展的关键瓶颈。在用水总量的刚性约束下，推动地区间、行业间、用水户间开展多种形式的水权交易，盘活存量水资源，是破解该区域水资源供需矛盾的必然选择。通过十多年的水权交易制度建设实践工作，内蒙古黄河流域形成了一套适应于我国干旱半干旱地区的水资源高效利用模式，取得了显著的生态、经济、社会成效。

一、实施背景

2000年以来，随着我国改革开放和西部大开发战略的实施，内蒙古黄河流域经济社会快速发展，取用黄河水量也迅速增加，水资源问题成为制约当地经济发展的突出瓶颈，一方面工业发展用水紧张，有用水需求却无用水指标，另一方面农业用水大量浪费，需要节水却缺乏投资。因此，内蒙古黄河流域广泛开展了盟市内水权转换试点工作，取得了显著成效。

2013年之后，随着内蒙古经济社会的发展和京津冀地区对清洁能源需求的加大，工业项目需水大幅度增加。仅鄂尔多斯市因无用水指标而无法开展前期工作的项目有100多个，工业需水达5亿m3左右。同时，由于2000—2013年间已开展了大量的盟市内水权转换试点工作，除河套灌区外，其他灌区的节水潜力已经不大。在水利部和黄委会的大力支持下，内蒙古自治区在原有盟市内水权转换的基础上，在河套灌区开展节水工程建设，开启了跨盟市水权转让工作。同时，为推进跨盟市水权转让工作，内蒙古自治区在全国率先成立了内蒙古水权收储转让中心，这也标志着内蒙古黄河流域水权交易制度建设走向了市场化道路。

2014年内蒙古自治区被列为全国7个水权试点省份之一，2016年在中国水权交易所完成水权市场交易，内蒙古自治区不断在水权交易中引入市场要素，先后与多家用水单位签订水权交易合同，但由于种种原因，某些水权交易合同执行情况并不理想，出现了节水工程款迟迟不到位、用水指标闲置等问题，亟待提出解决方案。在这样的背景下，内蒙古自治区探索开展了广泛而深入的水权交易制度建设工作。

二、水资源开发利用困境

内蒙古自治区地域辽阔、地形狭长、横跨西北、华北、东北，东西长达4 000余 km，南北宽约 1 700 km，总面积 118.3万 km2，占全国总面积的12.32%。内蒙古自治区水资源总量为426.5亿m3，仅占全国水资源总量的1.3%，其中地表水占全国地表水资源总量的0.8%，地下水资源占全国地下水资源总量的2.8%。内蒙古黄河流域水资源总量为56.42亿m3（矿化度小于2g/L并扣除重复计算量），其中地表水资源量多年平均21.10亿m3，地下水资源量47.71亿m3。内蒙古黄河流域面积为15.19万km2，占全自治区面积的13.1%，但地表水资源量只占全自治区地表水资源量的5.2%，水资源严重匮乏且时空分布极不均匀。

内蒙古是我国经济发展最快的省（自治区、直辖市）之一。人均GDP较高。边境口岸众多，与京津冀、东北、西北经济技术合作关系密切，是京津冀协同发展辐射区。在内蒙古黄河流域，经济社会发展和城市化进程极为迅速。以鄂尔多斯为例。在农业主导的时期，鄂尔多斯曾是贫穷落后地区。随着西部大开发、国家能源战略西移等一系列重大战略的实行，作为国家重要的能源化工基地，鄂尔多斯市依托丰富的资源，着力构建“大煤炭、大煤电、大化工、大循环”四大产业，一大批煤电、煤化工项目纷纷落户鄂尔多斯，在这些工业项目的带动下，鄂尔多斯经济迅猛发展，城市化进程快速推进，经济社会发展取得重大进步。水煤资源不匹配进一步加剧了水资源供需紧张程度。

1980—2000年内蒙古自治区用水总量增加了60.9%，其中，地下水开采量增加了156.42%，地表水用水量增加了35.02%。随着水资源开发利用程度的提高，一系列经济社会可持续发展与水资源之间的矛盾也日益突出，如部分地区的农业生产用水开发程度高，但是利用效率低。部分城镇和集中开采区出现超采超用水资源现象。水资源紧缺与水资源浪费并存。水污染范围不断扩大，水生态环境恶化形势日趋严重。

内蒙古黄河流域水资源、能源、粮食资源不匹配导致的人水冲突、人人冲突催生了水权改革实践的需求。随着改革开放和西部大开发的实施，内蒙古自治区的社会、经济等各方面得到了迅猛的发展。内蒙古在城市化和工业化的进程中，水资源的供需矛盾日益突出，水资源问题成为内蒙古经济社会发展的瓶颈，严重制约着内蒙古地方发展。一方面国务院分配的黄河、嫩江等河流取水量己不能满足内蒙古用水需求，地下水超采问题迟迟得不到有效解决；另一方面传统以行政配置为主的水资源管理模式无法有效提高水资源的利用效率和效益，水资源紧缺的局面迟迟得不到有效缓解。总体看，内蒙古黄河流域水权制度建设实践，就是在传统的行政水资源配置手段无法解决水资源短缺与经济社会发展矛盾的背景下开展倒逼式水权制度建设，是从无到有、不断创新和完善的过程。

三、水权交易制度建设的路径

自2003年起，内蒙古在黄河流域开始了水权改革实践探索工作。总体上看，内蒙古黄河流域水权实践探索工作可分为三个阶段，第一阶段为盟市内水权转换阶段，第二阶段为盟市间水权转让阶段，第三阶段为市场化水权交易阶段。截至2016年初，盟市内水权交易解决了60多个工业项目用水，支撑了约2 600亿元工业增加值，为沿黄灌区筹措了60多亿元节水改造资金，引黄耗水量从转让前的60亿 m3降为现在的 40多亿 m3。从生态系统服务价值提升角度来看，内蒙古黄河流域水权交易产生的供给服务效益年均增幅25.29%，支持服务效益年均增幅18.44%，调节服务效益年均增幅9.69%，文化服务效益年均增幅27.24%。水权交易及其配套工程的开展促进了内蒙古工业经济的发展，提高了农业生产效率，改善了地区生态环境，水权交易市场活力逐步上升。

内蒙古黄河流域的水权改革实践探索，初步形成了以生态安全为底线，以政府引导、市场运作为模式，以农业节水、工程建设、工业用水为核心技术的经济、社会、生态协调发展的良性机制，走出了一条解决半干旱地区生态优先、绿色发展的新路子。

盟市内水权转换阶段（2003—2013年）。内蒙古围绕“投资节水、转让水权”的新思路开展了一系列水权制度建设工作，主要包括开展水量分配，编制转让规划，开展灌区节水，政府加强组织协调和监督引导，确定交易价格和期限。建设了一系列典型节水工程，主要包括阿拉善盟孪井滩扬水灌区水权转换项目、乌海市神华乌海煤焦化水权转让项目、鄂尔多斯市水权转让一、二期工程、包头市黄河灌区水权转让一期工程。出台了一系列制度，包括《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》《水利部关于水权转让的若干意见》《黄河水权转让管理实施办法》《内蒙古自治区人民政府批转自治区水利厅关于黄河干流水权转换实施意见（试行）的通知》等。

盟市间水权转让阶段（2013—2016年）。在水利部和黄委会的大力支持下，内蒙古在原有盟市内水权转换的基础上，在河套灌区开展节水工程建设，推动跨盟市水权转让工作，主要开展工作包括成立了水权交易平台、组织开展跨盟市水权转让、开展闲置水指标收储转让。这一时期的节水工程主要是内蒙古黄河干流水权盟市间转让河套灌区沈乌灌域试点工程。这一时期也出台了一系列相关制度，包括《内蒙古自治区人民政府关于批转自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见（试行）的通知》《水利部 内蒙古自治区人民政府关于内蒙古自治区水权试点方面的批复》《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》。

市场化水权交易阶段（2016年以来）。2016年在中国水权交易所挂牌交易水权，标志着内蒙古水权交易进入了市场化阶段，主要开展工作包括探索开展协议转让和公开交易两种方式的水权交易、相关盟市因地制宜开展水权交易、内蒙古水权中心积极探索水权市场化运作。这一时期的主要规定与做法主要有：建立健全自治区水权收储转让中心运作规则，制定《内蒙古黄河干流水权收储转让工程建设管理办法》《内蒙古黄河干流水权收储转让工程资金管理办法》《内蒙古自治区水权交易管理办法》。

四、水权交易制度建设的创新

内蒙古黄河流域水权交易制度建设是一项诱致型的改革创新实践过程，与国家及地方经济社会发展的变革息息相关，脱离不开现实的水资源管理体制、技术及水资源条件的变化情况。水资源供需矛盾达到临界点时，水权交易制度建设创新便成为了可能和唯一选择。在国家宏观政策变革，地方矿产资源成为区域经济社会发展的主导要素、水资源总量有限且以农业灌溉用水为主的水资源配置模式制约，为开展水权交易制度建设提供了客观条件。内蒙古黄河流域通过探索生态优先、内部挖潜、总量控制、提升效率的水权交易路径，将农业节水转换为工业水指标，开展了一系列水权交易制度建设的创新实践。主要包括理念创新、理论创新、制度创新、管理创新和技术创新五大方面。

①理念创新。内蒙古自治区通过十余年的探索，摸索出了一条适合于我国北部干旱半干旱区域的水权交易管理模式，形成了具有鲜明时代特征、区域特征的水权交易理念创新模式，即坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，坚持问题导向，坚持生态安全、农业安全底线思维，认识问题—分析问题—解决问题—完善认识的螺旋式理念创新模式，从政府配置水资源到政府引导、市场参与配置，再到市场成为水资源配置的主导力量，完成了从水权转换—水权转让—水权交易的三大水权交易理念创新实践。

②理论创新。内蒙古自治区按照国家新时期治水方略，以水权、水市场理论为指导，以流域和区域水资源总体规划为基础，以实现水资源合理配置、高效利用和生态优先、建设节水型社会为目标，以节约用水和调整用水结构为手段，通过政府调控，市场引导，平等协商，兼顾效率与公平，统筹水权交易全过程。形成了以问题为导向、以基层为主体、倒逼发展、自下而上的变迁过程为特征的诱致性水权制度变迁理论，提出了全局视角、动态平衡、两手发力为特征的水权交易总量动态调控理论。

③制度创新。突破传统区域内水权交易的天花板效应制约，流域统筹，探索了一条破解水资源供需矛盾的新路子。通过探索跨盟市的取水权交易，打通了区域间水资源配置、区域内对取用水户水资源配置、灌区节水改造、水权交易等多个环节，以及黄委会、自治区水利厅、盟市水利局、灌区管理单位、工业企业、水权交易平台等多个主体，形成了一种跨区域取水权交易的新方式。对于闲置水资源，由于其不是取用水户自身采取节水措施节约的水资源，无法按照《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定开展水权交易，出台了《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》，提出了一种盘活存量水资源的新思路。从改革实践需求出发，及时探索建立健全水权收储机制，较好解决了水资源供需不匹配问题，也为水权交易平台持久运行提供了重要支撑，构建了一种资源配置中政府市场协作的新模式。水权改革与吸引社会资本参与水利工程建设与运营等紧密相关。内蒙古黄河流域在推进水权交易过程中，统筹推进相关改革，发挥出了改革之间的合力，形成了改革的联动效应，探索出一条水权制度建设的新路径。

④管理创新。内蒙古水权交易的管理创新凝聚着内蒙古探索水权交易进程中政府部门组织创新，以及为解决水权交易过程的实际问题而做出的机制创新。组织创新主要包括在自治区政府、水利厅、各盟市三级均成立水权转让试点工作领导小组和办公室，成立内蒙古水权收储转让中心，依托信息化完善内蒙古河套灌区管理总局职能，组建巴彦淖尔市黄河水权收储转让工程建设管理处，在基层组织成立农民用水者协会等。机制创新主要包括从盟市内到盟市间的交易机制设计、闲置取用水指标机制、政府和买卖双方三方参与的水权交易协议定价机制、解决工程资金筹措的水权金融机制、水情全景式管理机制、水权交易监管机制、水权交易评价与补偿机制等。

⑤技术创新。内蒙古黄河流域水权交易的基础是农业节水，而农业节水技术创新就是保障水权交易的根基。内蒙古水权交易技术创新主要包含三大领域。第一是工程技术创新，典型技术主要包括渠道衬砌技术、农田激光控制土地精平与水平畦田灌溉技术等。第二是灌溉技术创新，典型技术主要包括多水源 （黄河水、淖尔水、地下水）联合应用滴灌技术、秋浇覆膜灌溉技术、作物立体畦沟结合灌溉要素优化组合技术、立体种植高效节水技术、盐渍化灌区水肥耦合高效利用技术、干旱区作物田间水分高效利用综合技术、膜下滴灌水肥一体化技术、加工番茄覆膜沟灌技术、玉米覆膜喷灌技术、渠灌玉米栽培耕作技术、抗盐碱节水新品种筛选技术。第三是信息化计量技术创新，典型技术主要包括田间用水精量化配置技术、田间用水精量化信息化管理系统、灌区用水信息化管理系统、黄河流域农业节水技术模式。

五、水权交易制度建设的发展战略

为了进一步提高内蒙古水权交易市场动力和活力，需要将水权交易战略定位于践行新时代水利工作方针的具体体现、实现水资源优化配置的重要经济手段、水资源管理理念的重大创新、实现水资源管理重要手段、建设节水型社会的重要保障。重点从以下三个着力入手开展工作。

①着力持续推进水权交易制度建设。面向国家水安全、经济安全、粮食安全、能源安全需求，针对内蒙古水资源、能源、粮食纽带关系，进一步推进水权交易的市场化建设，拓展交易主体与交易品种，规范交易标准，构建以水为媒的水—能源—粮食协调关系，保障内蒙古水资源可持续高效利用。

②着力加快水权交易平台信息化建设。以水权交易价值链为核心，形成从工程管理到水权确权，从交易转让再到使用监管的全流程信息化管理，全面推进水权交易智慧平台建设。水权交易平台应规划开发相应软件和程序，提升信息服务能力，提升水权交易的实时性。以业务流程为核心，打造水权交易系统的数据基础设施和云支撑基础设施，形成统一的水权交易系统的云支撑平台，建立水权交易网上配套工作机制，形成水权交易云业务体系。

③着力发挥政府市场两手发力作用。既要防止政府“缺位”，也要防止政府“越位”，需要积极发挥政府导向作用，建立健全水权交易法制体系、跨区域跨部门协调机制，保障生态安全底线与水资源高效利用目标。提升市场主体参与水权交易的能力与效率，推进水资源确权工作，优化水权交易准市场定价机制、培育水权交易市场、拓宽投融资渠道、建立长效监测机制、深化农业水价综合改革。通过政府市场两手发力，形成水资源—能源—粮食大系统的优化治理模式，促进水资源优化配置和高效利用，保障内蒙古自治区可持续发展。 ■