当下中国农村土地治理存在的问题及对策

王云华 彭 升

自改革开放40年以来，我国农村实行了家庭联产承包责任制，农民拥有了对土地的承包权、经营权、使用权、占有权及收益权等，激发了广大农民的生产积极性，我国农业在一定时期内得到了迅速的发展，解决了13亿人口的温饱问题。然而，随着改革的深入，现代化、工业化、信息化、城镇化的不断加剧，越来越多的农民进城务工，导致了广大良田的荒置与浪费，我国的“三农问题”成了亟需解决的问题。当下中国经济转型时期，农村土地治理中存在“产权不明、土地分置、土地征用”的三大主要异化现象。因此，理清当下中国农村土地治理存在的主要异化问题对实施我国的乡村振兴战略具有重要的理论价值与现实意义。

一、当下中国农村土地治理存在的三大主要异化问题

产业结构的调整带动了农民就业结构的调整，越来越多的农民放弃务农走进城市务工，成为了新生的农民工力量。正因为农村的主要劳动力进城务工成为普遍现象，导致了我国大量的良田良地变荒地现象越来越严重，一方面是我国的耕地减少，18亿亩耕地红线难保；另一方面是广大农村地区的良地荒废现象严重。长期下去，我国的粮食安全问题也会引发出来。当前，我国农业在我国国民经济产业结构中的严重失衡与良地变荒地现象严重是当前我国农业面临的主要问题，随着这一问题的日益凸显，引发了当下中国农村治理的三大主要异化问题。

（一）异化问题之一：产权不明

2002年，我国政府出台了《土地承包法》，该文件蕴含了农村土地产权私有化的性质，虽然形式上土地属于集体所有，但从本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限。

马克思产权理论认为：所有权是所有制的法律形态；财产权并不是单一的权利，而是一组权利的组合体，不仅包括所有权，还包括占有权、使用权、支配权、经营权、索取权、继承权和不可侵犯权；在这一组合体中，财产的各种权利可以是统一的，也可以是分离的，这种分离具有各种形式。①吴易风：《产权理论：马克思和科斯的比较》，《中国社会科学》2007年第2期。

根据马克思产权理论，我们不难发现现有的《土地承包法》存在着两大问题：一是一方面财产权中的所有权、占有权归国家、集体，性质为公有，农民拥有使用权、支配权、经营权、索取权和不可侵犯权等，性质为私有。而使用权包含了土地的性质和用途，支配权也包含了抵押权。另一方面，根据我国现行法律，土地使用性质和用途改变的权力在于政府，如农村集体土地征用时改变土地的性质与用途在于政府，最终决定权还是在于基层地方政府，这种土地所有权与使用权分离会导致所有者和使用者两个主体出现利益冲突。二是依据产权理论，如果不使农民承包的土地私有产权融入公共领域，不仅需要明确界定产权的归属，同时更重要的是有效地保护土地产权。土地法界定了土地的各种权力大多属于农民，但却不能保证农民能真正拥有其权利。基层政府可以通过各种不同形式的地方政策或在土地征用中侵占或剥夺农民真正所归属的权利，尤其是由于土地产权的分离性，农用地的抵押权、转让权就等同是缺失的，这可称之为“虚拟的真实权利”。究其原因就在于产权不明、重要权利的分离性所引起的结果。

因此，笔者认为：当下中国经济转型时期农业治理中存在的较大的异化问题是土地产权不明或产权分离的问题。土地产权是土地占有权与使用权等核心权利的权力主体在为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的使用、用益、流转、经营、管理权等。在我国广大农村，农用地承包到户时，每户农民就拥有了对其自家农地的使用权、承包经营权、收益权等，其他权利并不清晰。此外，产权关系是一种交易关系还是一种生产关系?“按照西方产权经济学的理论，产权问题之所以重要，是因为市场交易需要花费成本，不同的产权机构可以产生不同的效率结果。因此，交易费用的大小就成了决定和选择产权结构的主要依据。产权问题首先是一个生产关系的概念，而不是交易概念。”②程恩富：《马克思主义经济思想史》，上海：中国出版集团东方出版中心，2006年，第190页。“从马克思和恩格斯对所有制关系进行分析的具体方法来看，作为一个生产概念的所有制关系本质上是直接生产过程中发生的生产关系，是一个客观的经济过程，这一过程与分配和交换不是割裂开的，而是相互联系的。”③程恩富：《马克思主义经济思想史》，上海：中国出版集团东方出版中心，2006年，第191页。一方面，土地所有权高度集中而缺乏明确的所有者代表，土地集体所有制赋予每个集体组织成员平等拥有土地的权利，名义上归集体所有，由村委会这个农村基层的自治组织来管理土地使用权与分配权，再由乡政府、区、县、市政府等层层管理，实际上个人所有者是没有实际拥有权的，从而严重背离了产权的排他性原则，即所有权缺位。因此，农民很少愿意对土地进行长期投资，并进行掠夺式经营，导致农业资源无序配置；相反，村委会在对闲置土地进行出租时，商人则会考虑土地的使用年限并进行掠夺式大面积经营，而这种经营往往是以牺牲环境为代价的经济至上的短期效益的增长。另一方面，土地使用权分属于不同的利益主体而其对土地的合理使用及对所有者不承担任何经济和法律的责任关系。这就使土地资源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。也即是享有土地使用权的主体——农民虽为集体经营组织方的主体，但实际上是往往没有话语权的，真正的使用权、分置权等都在基层自治组织单位——村委会。

因此，确立完善的土地产权制度，明晰与规范土地产权权利及义务内容，完善农村土地权利体系和保障机制，并对农村产权组织予以重构，必须从土地法律关系上有其重要作用。“三农”问题从微观方面关系到农民的权益，从中观方面关系到农村的稳定和农业的发展，从宏观方面关系到国家的安全与稳定。

（二）异化问题之二：土地分置

土地分置即是“三权分置”，农地的三权是指所有权、承包权、经营权。随着我国改革的不断深入，城镇化的加速发展让原有的承包经营权即“二权合一”，使现有的农村生产力出现了不适应当前发展的局势，如大量的农民工进城，荒地闲置，零散个人土地较多且分散，土地经营流转不灵活等，因此，我国政府审时度势，与时俱进，将原有的“二权分置”改为“三权分置”。即在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。这在很大程度上是农业改革的重大创新，坚持国家或集体公有的所有权，稳定农户的承包权，放活经营权等，进一步解放与发展了农业的生产力。

首先，“三权分置”不能解决集体和个体农民对土地处分权行使的矛盾。其中国家或集体享有绝对的土地处分权，承包的个体农民同时享有相对的处分权。前者是公有，后者是私有，后者在行使处分权时对前者存在一定的异化现象。土地所有者或使用者有依法处置土地的权力，包括出卖、出租、赠送、遗赠、抵押等。土地处分权通常由土地所有者行使，在某些情况下可由土地所有者授权土地的使用者行使部分处分权。如国有土地的使用权可授权其承包期内的使用权享有者有部分的处分权，转让使用权后且在承包内的可将部分处分权转让给他人等。农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。因此，农民在承包农地期间原本享有一定的处分权，但实际上这种权利是真空的，土地处分权是民事权利人将土地的自然形态予以变更或者对土地的权利形态予以处置（如转让、抵押、抛弃等）的行为或法律事实。也就是在法律允许的范围内决定土地最终归宿的权利。土地处分权是土地所有权中最基本的核心权能，有无土地处分权是区分土地所有权和土地使用权的界限。现在中国农民的土地处分权受到严格限制。因而，个体农民所拥有的土地处分权是现行制度体系下的异化，农民在承包期内行使较多的是占有、使用、经营、收益等权利，即使在承包期内，农民对土地也是没有处分权的，真正的处分权在于代表集体土地管理者的村委会或上级自治组织。

其次，“三权分置”中的承包权与经营权的分离有利于解决当前广大农村出现的良田荒置的现象，稳定了承包权，同时放活了经营权，但仅凭“三权分置”并不能确保土地的有效流转。因为“三权分置”从形式上来看对土地进行了确权，但从本质上是剥去了土地承包经营权流转的具体环境下的抽象性基础。各种相关权利的流转总是在不同时空的具体环境中进行的，在土地流转实践中，各地不同的人地关系，第二、三产业发达的程度的供给状况等都影响着土地承包权、经营权的流转，“三权分置”的土地流转从根本上取决于社会现实的需要与条件。

从理论上来说，土地分置过程演变实质上是由原先的多元主体对同一土地拥有部分产权后转为各个主体对同一土地拥有的部分产权更为清晰，而这些相对清晰与完整的产权通过市场的供求关系使得土地价值提升。土地分置从理论上不仅基本上解决了产权不明的问题，而且实现了土地价值的最大化，同时让农民受益。但实际并非政策制定时的想象，土地分置是在中国经济转型时期农村治理中出现的异化现象。拥有承包权、经营权、支配权及使用权等的农民在土地流转及征用上受到基层政府的控制，征用地价格受到特定时期市场需求与土地供求关系的影响，土地实为国有，基层政府却成为当地农用土地处置的官方代理机构，对土地的处置权远大于基层农民。因此，名义上拥有对土地支配权与占有权的农民却基本上丧失对土地的支配与占有，这在某种意义上可以说是土地分置权的异化。

（三）异化问题之三：土地征用

土地征用是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征用权是一项具体的行政征用权，是一种社会公共权力，用以垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现。

土地征用的异化主要是指对土地拥有多元权力的农民在土地流转中基本上是毫无权力，而政府对土地具有绝对的处置权与支配权。土地征用的异化主要表现在土地征用的过程异化。目前，我国的农用地管理制度及征收制度并不健全，因此造成土地征收的程序与过程异化。首先，土地征用的程序目前尚未以明确的法律加以规范，而土地征用的过程在其实质上就是“国家为了特定的公益事业建设，依法从农村村民集体成员所有者中取得土地的所有权。它是发生在国家和农民集体成员之间的土地所有权转移，将农民集体所有土地转变为国家所有。对农民集体成员土地征收的一个直接的法律后果是农民失去集体土地的所有权，同时也失去了土地的使用权，成为丧失土地的农民，并依照法律规定获得一定经济补偿”。①曹圣明：《土地征收法律制度及完善》，北京：法律出版社，2013年，第4页。农民在土地征用过程中一直处于弱势的状态，在整个土地征用过程中农民只是被动地接受信息，而没有主动的参与权与真正的话语权。其次，在现代宪法中，正当程序原则是财产权保护的核心。“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”②王万华：《行政法程序研究》，北京：中国法制出版社，2000年，第76页。通过程序规范权力主体的运行。目前国家为了建设与发展，用地、征地不可避免，而对财产的保护，主要是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性、合法性进行监督与审核。在现行土地征用程序中，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，一方面，这与正当程序原则要求相差甚远，主要体现在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时缺失公开听证制度；在征地补偿中，缺失独立于政府与农民之间的第三方中立的评估机构；在发生纠纷时，农民缺失相应的司法救济或法律支持。另一方面，由于征用程序与过程不规范、不透明，结果导致中间环节产生了大量的权力寻租行为，并滋生了层层腐败与集体贪污行为。从某种意义上说，土地征用过程的异化也是代表农民利益的基层村委及政府组织权力的异化。

二、经济转型时期中国农村治理异化问题的对策

第一，针对产权不明的异化问题，我们首先应在法律上明确产权，在明确所有权与使用权分离的情况下，重点界定农民的使用权、承包权、经营权、支配权、不可侵犯权等，从法律上明确提出保护以上权利不受侵犯并明确相关权利受到其侵犯时对应的责罚制度；在承包期间，农地可由专业的机构进行地价评估，并在国内农地市场流通。依照马克思的地租理论，绝对地租的产生是由于对土地所有权的垄断，而极差地租的产生是因为对经营权的垄断。我国以《宪法》为主的相关法律规定我国农村土地归农民集体所有，但对于“集体”这个共同体，法律上却没有明确规定代表“集体”是指哪一级行政部门管理事务。因此，大部分农民认为农村集体土地的所有者是国家，只有少部分的认为是集体。由于这种土地所有权不明确，导致了大部分农村集体土地的所有权最终是在村委会与党委支部，尤其是两委合一的乡村，集体农地所有权被代表当地村民利益的村支书或少数几个核心干部所控制。税改前，农业税等集体提留等绝对地租经常被他们所“节流”；时下土地征用与流转时而发生，村委会不是村民的“守夜人”而是“代理人”，非法占地、卖地，集体贪污征地补偿款甚至自行处置土地等，农村集体所有权名存实亡。

因此，我们从根本上解决农地的问题，首先就必须完善土地产权制度，明确各主体的各项权利。只有明确产权，才能确保各经济主体合理利用土地，最大限度促进土地资源的优化配置。那么，明确各主体的各项权利之前需要理清各权利主体之间的相互关系。其次，建立代表农民利益的经济合作集体组织，它的主要职能是代表当地村民管理经济事务，包括土地出租、土地流转、土地征用、经销农产品、销售种子、农具、农药等。因为我国当前的农地所有权不明确，集体所有权真空，农民的土地使用权、支配权、处分权等受限。因此，建立一个非行政的经济合作集体组织可以相对减少贪污腐败、农民利益受损严重的情况。再次，农用地的抵押权、转让权在农民承包土地期间可以以不超出承包剩余年限为限进行市价评估到银行抵押，当然，我们可以建立一个具有公信力的农地地价评估中心，所有农地必须到这个国家指定的中心进行地价评估。最后，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发，利用土地的，土地使用权不得转让。土地使用权转让应当签订转让合同。此外，土地使用权转让的合同基层行政单位必须严格实行备案，同时实行电子信息大数据管理，上级行政单位及各级行政部门可监督管理。土地使用权转让中必须规范土地转让者不得随意更改土地的用途、性质等，国家也须要将此立法，明确到土地使用的管理条例中去，使之有法可依。

第二，针对土地分置的异化，我们可建立一个公开公正的由政府组织与监管农地交易平台。土地分置土地承包经营权为代表的土地流转问题不仅是一个效率问题，还是一个社会公平问题。土地承包经营权的流转应该较好地体现等价交换、尊重土地承包经营权人的意愿以及社会公平公正的原则。

第三，关于土地征用的异化问题，我们一定要采取公开的地价招标，让农民与政府一起参与农地征用的管理，征用过程与结果要公开、公正、公平，让价格显化、利益共享。

正因我国土地征用过程中农村与农用地管理制度的缺失，导致了一些土地征用的异化问题。因此，首先要加强与完善农村及农地管理制度。现行的土地制度存在着权利多元、价格扭曲、增值收益分配不公等弊端。我们须建立一个以农民民主选举产生组成一个处理多方事务的“农委会”，通过农委会形成一个中介力量，他使得土地交易价格透明化、市场化，当然土地的所有权仍然属于国家，农用地属于集体所有制土地，只是可以出售土地的使用权与经营权等；关于土地的增值收益可由农委会组织农民组成议员参与会议民主决定收益分配。其次，特别是对当前广大农村存在的大量荒地现象，要用法律规范农用地、荒地、二用地等不同农地的处置规定。再次，对于农用地转其他用途的规范性法律也需加强，农用地的处置权中的抵押权如何保护等问题也是当前亟需解决的问题。比如农地可抵押给银行让农民进行信用贷款进行农地的规模化经营或二次地创业等。此外，土地改革的核心还是要形成一个同地同权的交易体系，实现土地价格的市场化。农用地的管理必须实行规范性法制化的管理，从立法上明确农民的土地权与管理权等，地权的有效分置将大大提升土地的使用价值与总体价值，实现农业社会的极大进步。因此，我们只有以法治农、规范农地、分置地权、完善结构、改进民主、关注民生、增值地价、提高收入等，将政府宏观调控与基层微观管理相结合，调动一切生产力要素，搞活地权、稳定农地、流通地市，最终建成一个以现代农业为基础、规模化经营的多元生产要素相结合的和谐、生态的新农村。

产权不明、土地分置、土地征用等三大异化问题其核心就是要在立法上明确产权，并有相应的保护其拥有权的相关法律；改变行政机构权力集中、监管无效的状态，我们亟需建立一个由民众选举投票组成的具有与基层政府权力相制衡的组织或行政机构，此机构作为第三方监管的代表农民利益的组织巡视与监察村委与党委的执政事务，同时赋予这个机构平时重要的职能就是经济职能—经销农产品、流转经营权、有效解决荒地等问题，这样才能从根本上解决以上问题。

最后，中国特色社会主义新时代的乡村振兴之路决不能单方面以牺牲生态为代价，走资本主义发展的老路，必须重新审视我们曾经在改革高速发展过程中所留下的历史问题。因此，我们必须高度警醒地认识到农村走生态、和谐发展的重要性。我国农业、农村的治理必须走一条以农业现代化为基础、农村环境保障为前提、农业产能效益为导向，从而实现“生产兴旺、生活富裕、生态宜居”的“三生农村”。

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