促进地区间财力均衡的转移支付问题研究

摘 要：随着经济的发展，中国的GDP总量在逐年增加，但中国各地区的财力差距越来越明显，突出表现在各地区的人均收入差距在逐步扩大，各地区的公共服务设施相差也很大。本文从中央对地方转移支付的角度入手，研究当前我国的转移支付制度在调节地区间财力平衡中存在的问题，并结合实际提出了一些改革措施。

关键词：财力均衡;转移支付;转移支付结构

中图分类号：F812      文献标识码：A      文章編号：1008-4428（2018）07-0075-02

一、 财力均衡与转移支付的概念

（一）财力均衡的概念

财力均衡是指各地方政府为本地区提供公共服务水平的能力是均衡的。财力均衡可分为纵向财力均衡和横向财力均衡。纵向财力均衡是指中央与地方的财力均衡，横向财力均衡指各地政府间的财力均衡。纵向财力不均衡主要是由中央与地方筹集财政收入资金特别是税收资金的能力不同造成的，主要原因是中央与地方的税种划分与分配比例不同;横向财力不均衡是由各地区的地理环境、人口因素和经济发展水平等因素引起的，可通过各地区的基本公共服务水平差异来体现。

（二）转移支付的概念

转移支付是指各级政府通过一定的形式和途径对地方政府的财政资金转移，其目的是解决财力失衡实现基本公共服务均等化，体现的是非市场性的再分配关系。转移支付的对象可以是实物也可以是现金，“转移支付既包括上级政府对下级政府财政收入的补助，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解，以及地方同级政府间的横向收入转移”，即政府间的财力的转移和划拨关系都可被视为转移支付。

二、 转移支付在财力均衡中发挥的作用

（一）保障地区间的横向均衡

由于不同地区的地理环境、资源禀赋等自然因素和文化背景、产业结构、经济发展水平等社会因素的不同，各地区政府筹集收入的能力存在很大差异，且各地区的财政支出需要也是不同的，在这种情况下仅仅依靠市场的再分配关系，是不能调节财力平衡的。经济发展越发达的地区筹集的财政收入越多，地区公共服务越完善，从而经济越发达。而经济发展越落后的地区，政府筹集财政收入越低，地区基本公共服务越欠缺，经济越落后，这就造成了社会的不公平。地区间的转移支付就可以把财力充盈地区的部分财富横向转移至财力匮乏的地区，实现各地区之间的财力均衡。

（二）保障地区间的纵向均衡

我国现有的财权事权划分原则存在很大缺陷，地方政府需要承担的事权范围很大，但财权却很小，结果就会导致地方政府没有资金保障提供本地区完善的公共服务。而中央政府掌握着大部分的财权，事权却较小，这种中央与地方之间的财权与事权不匹配的存在就会导致财力的纵向失衡。转移支付是中央政府对于地方政府的财力补助，把一部分财力转移给地方用于弥补地方财力不足的缺口，增强地方政府的财力水平。一定程度上保障了各地区财力纵向的均衡。

三、 当前转移支付的弊端

（一）目标不明确

我国现行的转移支付模式中，只有一般性转移支付能够很好地实现调节政府间财力失衡、均衡经济发展的目标。专项转移支付要求资金必须专款专用，中央在一定程度上决定了资金的用途，地方政府只能按照中央意图使用这些资金，再加上很多学者根据实践认为这类资金在使用过程中存在严重的挪用和挤占，因此专项转移支付对于财力均衡的目标不够明显。而税收返还则表现为目标不明确，据统计数据可知，2015年中央对东部地区人均税收返还达464.25元，对东北地区的人均税收返还为420.92元，而对中部地区的税收返还仅为人均259.20元，对西部地区的人均税收返还为347.68元。可以看出，对于人均税收返还来说，东部和东北地区人均税收返还数额明显高于中部和西部税收返还。但人均财政收入东部地区是远高于中西部地区的，因此人均税收返还不仅没有均衡各地区财力反而加大了各地区间的财力不均衡，与转移支付的目标是相违背的。因此说转移支付部分项目的目标不够明确，一般性转移支付缩小了地区间财力差距，而税收返还加大了差距，彼此矛盾，影响了中央转移支付的效率，同时对于促进地区间财力均衡也是无益。

（二）转移支付结构不合理

1. 一般性转移支付占比过低

据2017年中央财政预算数据显示，2017年一般性转移支付达到35030.49亿元，占中央对地方税收返还和转移支付的53.35%。一般性转移支付的主要目的是各地区财力均衡，进而实现地区间基本公共服务均等化。因此一般转移支付在调节地区间财力平衡方面发挥着不可代替的重要作用。尽管自1994年分税制以来，我国一般转移支付的总量及占比在逐年上升，但比重一直没有达到60%的水平，这不仅限制了一般性转移支付在地区间财力均衡的调节能力，而且占比过低也大大削弱了一般性转移支付的财力均衡效用。因此，当前一般性转移支付占中央总税收返还和转移支付的比重较低，转移支付结构不合理，都不利于地区间的财力均衡。

2. 专项转移支付占比过重

2017年专项转移支付为21481.51亿元，所占中央税收返还和转移支付的比例达32.72%。与专项转移支付对于财力均衡的效用相比，这个比例过高。且从2017年中央财政预算可知，专项转移支付的支出项目多达69项，从整体来看，相比较2016年，整体预算数是上涨的趋势。专项转移支付是指中央在某种程度上指定资金用途的转移支付资金，目前我国专项转移支付范围过宽，资金覆盖面过广，因此转移转移支付资金存在严重的资金挪用和挤占问题，缺乏严格的制约机制，形成大量的“跑部钱进”现象，这就大大减低了转移支付的效率，而且为滋生“行政寻租”提供了可能性，另一方面，资金的分散使用，覆盖面过宽，也难以发挥规模效益。很多学者认为，专项转移支付对于均衡地区财力的作用有限，而目前我国转移支付体系中专项转移支付占比过高，这在一定程度上阻碍了地区间财力均衡。

3. 税收返还的存在

2017年中央对地方税收返还9138.00亿元，占中央总转移支付的13.91%，这个比例对比2015年的占比10.55%来说，两年内提高了3个百分点。税收返还的增长速度及总量的不断增加，会对地区间的财力平衡起到抑制的作用。根据近几年的中央财政预算数据计算可知，各省的税收返还和人均财政收入呈正相关关系，即人均财政收入越高的地区税收返还数额越高，人均财政收入越低的地区税收返还数额越低。这一关系说明，税收返还不仅不能调节地区间的财力平衡，反而会在一定程度上加大各地区财力水平的差距。因此说，税收返还的存在是不合理的，其与转移支付的目标是相矛盾的。

四、 促进财力均衡的转移支付改革措施

（一）明确转移支付政策目标

转移支付的目标是地区间财力均衡进而实现基本公共服务均等化，很明显，目前我国转移支付的目标不够明确。我国转移支付的职能大致可分为四个方面：一是补助职能，即中央政府对于有财政缺口的地方政府给予的经济补助;二是可分配职能，即中央政府对于财政收入的再分配，是一部分财政资金无偿地转移到落后地区，以逐步缩小地区间财力差距;三是资源配置职能，即中央从全局的角度出发，利用转移支付的方法，引导财政资金的合理流动，使资金从发达地区流向不发达地区，实现整个社会的公平;四是宏观调控職能，即转移支付解决财政横向和纵向的不均衡等促进地区经济均衡发展的职能，创造良好的宏观经济环境和优良的政策氛围。上述职能的实现与地区间财力均衡化发展目标是紧密相连的，均离不开财政转移支付的政策设计和目标设定。从上文分析可以看出，我国现有转移支付的目标不明确，要实现各地区财力均衡，必须明确转移支付的政策目标。

（二）提高转移支付规模

要改变地区间财力不均衡状况，就必须要提高转移支付规模。从上文中数据可知，转移支付数额对于各地方财力来说是非常之少，这就导致了转移支付对于财力均衡的作用是很小的，要想使各地区的财力均衡，实现基本公共服务提供水平的均等化，就要增强财政用于转移支付的财力保障。中央政府应提高转移支付规模，使转移支付的资金随着地区财力的增长保持持续的增加，加大中央对于经济落后地区的转移支付力度，进而实现基本公共服务均等化的支出效果。

（三）完善转移支付结构

1. 加大一般性转移支付所占比重

我国目前转移支付的结构有很大的不合理性，税收返还反而拉大了各地区的财力差距。为了实现各地区财力均等化以保证公共服务均等化，需要加大用于均等化的资金，减少税收返还、专项转移支付，中央的新增财力要更大力度地用于财力性转移支付，另外，中央应加大对中西部地区的转移支付力度，还要加强考虑县乡的财政困难。一般性转移支付对于解决地区间财力均衡具有重要作用，对于我国各省的经济发展具有明显的收敛作用，能够有效平衡各省间的经济发展水平，目前我国一般性转移支付比重不超过60%，严重影响了转移支付低于地区间财力的均衡作用，我国应加大一般性转移支付在转移支付中所占比重。

2. 对专项转移支付进行清理与整合

由上文分析可知，专项转移支付对于财力均衡的效用与其所占中央税收返还和转移支付的比例是不合理的，在转移支付的改革中，应对专项转移支付进行清理与整合。主要从以下几个方面入手：一是专项资金使用过程规范化。从项目的立项，再到专项转移支付资金的拨付，再到项目的绩效评估过程，都要体现财政预算的完整性与严肃性，加强监督，提高资金使用的透明度和公开度;二是逐步减少资金配套项目的运行。在对专项转移支付资金使用时，尽量减少配套资金的要求，降低地方政府对于资金挤占的现象;三是严重打击腐败行为，让真正有需要转移资金的地方政府获得支持，减少“跑部钱进”现象的发生;四是降低专项转移支付的比重，避免由于专项资金专款专用的特点而造成的财政资金的使用效率低下，同时也要结合各地市实际情况，避免由于达不到配套要求而使财力严重缺失的地区发展受到阻碍。

3. 取消税收返还

由上文分析可以看出，税收返还和人均财政收入几乎成正比，我国目前税收返还不仅没能解决地区间财力失衡，反而加大了地区间财力的不均衡，不利于社会的公平。所以对于转移支付的改革中要尤其注重这一现象，减少税收返还所占比重，甚至于取消税收返还。当然还是要结合中国实际情况，循序渐进地改革转移支付制度，逐步增加一般性转移支付的比重，缩小地区间的财力差距。

参考文献：

[1]李凡.转移支付、财力均衡与基本公共服务均等化[D].济南：山东大学，2013.

[2]贾晓俊，岳希明，王怡璞.分类拨款、地方政府支出与基本公共服务均等化——兼谈我国转移支付制度改革[J].财贸经济，2015（4）：5-16+133.

[3]程毓.一般性转移支付对地区公共服务水平影响探讨[J].商业时代，2014（10）：78-79.

作者简介：

袁昭颖，女，河南商丘人，河南财经政法大学财政税务学院财政学硕士，研究方向：财政学。