高校内部控制建设研究

张蕾

摘 要：当今世界的综合国力竞争，说到底是人才竞争，人才越来越成为推动经济社会发展的战略性资源，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。高等学校在人才培养方面担负着重要的使命。高等学校的管理是人才培养的保障，因此，高校必须做好内部控制建设工作。本文基于实践中存在的状况，从组织架构、预算管理和合同管理出发，探讨了高校业务层面内部控制存在的问题，并提出了相应的解决对策。

关键词：公立普通高等学校;内部控制;预算管理

中图分类号：G475      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）07-0003-02

一、 引言

习总书记在十九大报告中强调：“优先发展教育事业。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”当今世界的综合国力竞争，说到底是人才竞争，人才越来越成为推动经济社会发展的战略性资源，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。高等学校在“两个一百年”奋斗目标实现、中华民族伟大复兴中国梦实现的进程中，担负着重要的使命。要认真履行好高校在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承中的职责使命，高校就必须做好内部控制建设工作。

高校承载着全面建成小康社会、实现中国梦的伟大使命，而关于资金的使用除教学、科研活动外，还涉及采购、基建、后勤保障等方方面面。与高校事业的迅速发展相匹配的必然是大量资金的投入，那么，如何实现“以战略导向为引导，在保证高校经济活动合法合规、资产安全完整和有效利用的前提下，提高财务信息透明度，降低资金使用风险与提高资金使用效益，提高办学效率效果，进而实现高校的长远发展”的内控目标，是亟须解决的现实问题。

我国公立普通高等院校可分为省属高校和部署高校两类。省属高校是隶属于各省、自治区、直辖市，由地方行政部门划拨经费的普通高等学校。部属高校是教育部直属管理的高等学校。二者在经费投入和管理上存在明显区别，并且省属高校占我国公立普通高校的绝大部分，所以本文中的高校指我国地方省属的公立普通高等院校。

二、 高校内部控制建设的现状及存在的问题

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），本文主要从高校的单位层面及业务层面，对目前我国高校内控建设中存在的关键、突出问题进行剖析。

（一）组织架构存在缺陷

我国的高校属于事业单位，提供的是公益性的教育、科技、文化等领域的公共服务，服务不以营利为目的，并由政府出资设立，经费绝大部分来源于公共财政，包括国家財政拨款和学费收入。所以，从组织架构来说，我国的公立普通高等院校由于权力机构的缺位，其具有天然的组织机构设置存在缺陷。一般情况下，组织内的监督机构应由权力机构授权，与决策机构同极，并负责对决策机构和执行机构进行监督。但缺失权力机构的高校只能设立一个与执行机构同级的内部监督机构，根本无法对处于上一级的决策机构进行有效的监督。

（二）沟通协调机制存在障碍

内控建设中，首先强调的就是职责要分清、权责要一致，但过分强调职责划分的负效应就是信息沟通不畅。各部门、岗位均从自身的职责出发考虑问题、处理业务，而忽视了高校作为一个整体的全局意识。信息沟通不畅，各个业务流程之间的衔接存在问题，导致内控执行过程中的效率低下。

有些高校为了实现各部门之间的沟通，率先实现了信息化，但大部分信息系统仅为本部门的工作需要服务，不能打通“信息孤岛”的现实窘境。此外，各部门缺乏沟通，还会造成相同的信息系统重复购买、开发的情况，资金浪费现象严重。

（三）预算控制没能形成有效的闭环结构

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中最重要的一条的主导思想就是“以预算为主线”，把其他五项经济业务贯穿起来。要求强化经济活动的预算约束，使预算贯穿于经济活动的全过程，发挥其事前计划、事中控制、事后评价反馈的控制和提升作用。但大部分高校的预算仅限于预算编制和执行，弱化或没有绩效考评环节，这就使预算在内控中的提升职能大打折扣。只有通过有效的考评机制，才能倒逼下一年的预算更加贴合实际，而不是因循守旧，根据以往经验调增或调减预算。

预算是高校开展各项工作的起点，无论是收支管理，还是采购、资产、建设项目和合同，都要在年初做好预算，预算业务控制在整个内控体系中发挥着重要的作用，预算的准确性直接影响高校内控实施的效率和效果。

（四）从合同签订到合同终止归档缺少必要的控制环节

高校中的很多经济活动往来都涉及合同，如政府采购业务、开展工程建设等。合同业务包括合同前期准备、合同订立、合同执行、合同后续管理等环节。目前存在的问题往往是合同前期准备不充分，对必要性缺乏准确的论证;由于缺乏专业的法律人员，合同的内容无人把关;合同执行过程中无人对付款进度和完成程度是否与合同相符进行监督;合同没有统一的归口管理部门，查阅困难。

三、 高校内部控制建设存在问题的解决对策

（一）完善内控机制建设，弥补组织架构缺陷

由于高校的组织架构存在缺陷，因此建立完善的内部控制机制，无论是从理论角度还是实践角度，都具有重要的意义。从单位层面来说，应首先建立起科学的执行程序和制度规范，并通过有效的监督和评价机制倒逼内控制度的有效执行，以此实现内部的牵制与制衡，达到决策权、监督权、执行权“三权”分离的目的。

除了“三权”分离，还要建立风险评估机制、议事决策机制和议事决策问责机制。高校应定期对其经济活动进行风险评估，明确各经济活动的风险点，采取必要的控制措施，防微杜渐。高校应制定议事决策的工作流程，并明确审批权限，规定具体的决策原则。除了议事决策机制，还应有配套的议事决策问责机制，适当公布议事决策结果，对议事决策过程进行详细记录，按照“谁决策、谁负责”的原则实行责任追究机制。