农业支持保护的测算及国际比较

吴天龙 张照新 习银生 姜楠

摘要：近年来，我国农业支持保护體系逐步健全，已经成为“三农”工作顺利开展的重要支撑。本文在前人研究的基础上，进一步明晰农业支持保护的概念和范畴，根据WTO测算方法和OECD测算方法分别分析了当前我国农业支持保护的水平，并进行了国际对比，得出可供参考的建设性结论。

关键词：农业支持；农业保护；国际比较

在中央重中之重战略思想和多予少取放活方针指导下，我国农业支持保护手段从少到多，由粗到细，成为保障“三农”工作顺利开展的重要支撑，是国家调节农业和农村发展的重要政策工具，对推动农业发展、促进农民增收、协调工农关系，调动农民生产积极性发挥了重要作用。但也有人对农业支持保护政策的认知不准、定位不清、对我国农业支持保护政策的支持水平不了解，因此有必要对农业支持保护政策的概念和范畴进行梳理和总结，并在此基础上将我国及典型发达国家的农业支持保护水平进行对比测算，分析各自的特点，寻找其间的差距。

一、农业支持保护的概念与范畴

1.农业支持保护是一个综合性的概念

农业支持保护既有支持，又有保护。有的专家认为支持政策和保护政策并无差别，是个一体化的概念；也有学者认为农业保护和农业支持的概念存在差异，应该分别研究，指出农业保护的重点是保护农产品价格，农业支持的重点是改善基础设施建设、提高劳动者素质、提高科技水平等，或者认为不发达地区由于农业竞争力较弱，多进行农业保护，而经济发达地区多进行农业支持（吴杨，2005）。目前，对农业保护和农业支持的区别和联系还没有比较权威的界定。国家“十三五”规划中也涉及到了完善农业支持保护制度的内容，规划指出要：“以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，完善强农惠农富农政策，提高农业支持保护效能。”从文件的表述中可以看出，“十三五”规划中是将农业支持和保护作为一个综合的概念提出来的，支持和保护并无区分。本文也认为农业支持保护是一个综合性的概念，可以认为是政府采取的一系列有利于农业发展的政策措施的总和。

2.农业支持保护的目标具有多重性

国家希望通过完善的农业支持保护体系实现多重政策目标，主要包括：保障农产品有效供给、促进农民增收、协调城乡关系、实现环境友好等。例如，取消农业税和收入性补贴是为了稳定种粮农民的收入预期，调动农民的生产积极性；生产性补贴是为了推动现代农业建设，保障了主要农产品的有效供给；进行农业资源保护补偿是为了保护农业资源环境，实现可持续发发展。即使是同一项支持保护政策，也往往可以实现多重目标。如目标价格政策既可以促进农民增收，又可以协调农业生产。

此外，农业支持保护的目标也不是一成不变的：在粮食匮乏时期，农业支持保护的重点是增产增效；在城乡收入差距持续扩大时期，农业支持保护的重点是促进农民增收。如今，经过多年不懈努力，我国农业农村发展已进入新的历史阶段，农业的主要问题主要体现在供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等方面，因此农业支持保护政策的主要目标是在确保国家粮食安全和农民持续增收的基础上，推进农业供给侧结构性改革，追求农业生产提质增效和绿色生态可持续，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

3.农业支持保护的范畴较广

农业支持保护涵盖范围比较广，政府采取的有利于农业发展的政策措施都在农业支持保护的范畴之内。从国际上看，乌拉圭回合《农业协定》的三大支柱分别是市场准入、农业国内支持和出口补贴（孔庆峰，2011）。由于我国在入世时承诺不再对任何农产品进行出口补贴，而且我国市场准入措施有限。因此，我国的农业保护支持政策主要是指农业国内支持政策，涉及到农业基础设施建设、公共服务、农业补贴、风险防范机制和市场调控等多个方面，内容覆盖了整个“三农”行业。包括以农业基础设施建设、投入品补贴、技术推广、农民培训为主要内容，以提高农产品产量为主要目标的生产扶持政策体系；以农业支持保护补贴、粮食生产补贴为主要内容，以调动农民种粮积极性为主要目标的收入性支持政策体系；以最低收购价为主要内容，以稳定农产品价格为主要目标的市场调控政策体系；以重大动植物病虫害防控等防灾减灾补助、政策性农业保险为主要内容，以降低灾害对农业生产和农民收入的影响为主要目标的风险防范保障体系；以退耕还林、退牧还草、伏季休渔等政策为主要内容，以促进农业可持续发展为主要目标的资源和生态保护政策体系。

二、对农业支持保护的测定方法与指标

研究农业支持保护政策需要测度农业支持保护的力度，在各种测定方法中，WTO和OECD两大机构的测评方法最具影响力，被广泛使用。

1. WTO测算方法

1994年签署的乌拉圭回合《农业协议》，依据农业保护政策对农业生产的扭曲程度，将国内支持分为“黄箱”政策、“绿箱”政策和“蓝箱”政策，同时还专门规定了最低减让标准（微量允许）和对发展中国家农业的特殊差别待遇等（穆月英，2008）。

“绿箱”政策是指那些不会对农产品贸易产生扭曲的国内支持政策，不受WTO规则约束，免于减让承诺，“绿箱”支持项目分为十一大类，分别是：政府一般农业服务、粮食安全储备补贴、粮食援助补贴、与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、自然灾害救济补贴、农业生产者退休或专业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴、农业环境保护补贴、地区援助补贴。“黄箱”政策与“绿箱”政策相反，直接影响农业生产者的生产决策，对贸易扭曲影响较大，受WTO规则约束，包括对农产品价格干预，种子、肥料、灌溉等投入品补贴，营销贷款补贴等。其中，低于微量允许标准的部分不需要减让：如果特定农产品的综合支持量（AMS）不足该产品生产的总值的5%，或非特定农产品不足全部农业生产总值的5%（发展中国家为10%，我国为8.5%），则不必计入综合支持总量中，也不需要削减。“蓝箱”政策是在限产计划下，按固定的面积、产量或牲畜头数，或基期生产水平的85%或85%以下，给予的直接补贴，不计入综合支持量，也免于减让承诺。

WTO规则中，主要是对“黄箱”政策進行了较为严格的规定，用综合支持量测算其支持水平。根据WTO农业协定条款，综合支持量以货币表示：总综合支持量=所有特定农产品综合支持量+所有非特定农产品综合支持量+所有特定农产品支持等值。政府通过市场价格支持、非免除的直接支付等手段向特定农产品提供货币支持。对于没有或不能包含在特定农产品综合支持量中的支持措施，累计所有非免除特定农产品的支持措施价值，计算出非特定农产品综合支持量。还有些特定农产品尽管使用了市场价格支持，但难以计算其综合支持量，则计算其支持等值。其中，市场价格支持=（适用的管理价格-固定的外部参考价格）x有资格接受适用的管理价格的产量-相关规费和税收。这里面所涉及到的固定的外部参考价格以1986-1988年为基期（我国以1996-1998年为基期）：对净出口成员，采用基本农产品的平均离岸价格；对净进口成员，采用基本农产品的平均到岸价格。

2.OECD测算方法

OECD农业支持政策评价体系创建于20世纪80年代中期（孙玉竹等，2015），测量范围比较大（张领先等，2016），将补贴、帮助等所有支持措施转化为货币价值来体现对农业的支持水平，用总支持水平估计值（TSE）表示。TSE由三个部分组成，分别是生产者支持估计值（PSE）、消费者支持估计值（CSE）和一般服务支持估计值（GSSE）。

在这三类农业支持政策中，生产者支持（PSE）所占比重最大，是指按照农户销售价格测算出来的、由农业补贴政策措施产生的、每年由消费者和纳税人转移到农业生产者的净现金转移额的指标，在总支持水平中所占比重最大，包括市场价格支持（MPS）和转移支付（BT）。其中，在计算农产品市场价格支持（MPS）时，需要根据某种农产品占全部农产品总产值的比重选定MPS计算应涵盖的商品范围，OECD方法要求涵盖的商品范围占过去3年全部农产品总产值的70%以上。然后，计算选定范围内商品的市场价格支持。最后，根据所涵盖商品的总产值占全部农产品总产值的份额推算出全部农产品的市场价格支持（王永刚，2011）。

消费者支持估计值（CSE）是指消费者因政策措施所获得的转移支付总量。包括为保证国内农场交货价格高于边境价格而进行的支付和为特定群体提供的补贴。CSE为正值，表示消费者获得纳税人和农业生产者的补贴；为负值，说明消费者被隐性征税。

一般服务支持估计值（GSSE）是政府对农业生产者源于财富预算的转移支付，是提供给农业部门用于社会一般性服务方面的支持，并不针对某个特定的生产者和消费者。2014年OECD最新报告，对一般服务支持的定义做了修改，缩小了GSSE的统计范围，更突出了对农民的支持。

此外，为比较不同经济体农业支持水平和结构，OECD提出了%TSE、%PSE、%CSE、%GSSE和%MPS等指标。%TSE表示TSE在GDP中的比重；%PSE、%CSE、%GSSE表示PSE、CSE、GSSE在TSE中的比重；%MPS表示MPS在PES中的比重。

WTO和OECD的测算法都是世界范围内测算农业支持水平的主流方法，但也各有特点。例如：WTO重点关注农业生产和国际贸易两个方面，其目的是减少农业支持政策对国际贸易的扭曲，方法比较简单，适用于国际对比研究，但它所定义的国内保护政策覆盖面不全，不包括关税和出口补贴等保护政策，而且数据更新较慢；OECD比WTO测算的农业支持水平更为全面，但其评价指标是根据发达国家市场经济的背景设置的，在应用到我国时，会出现虚假收入转移、农民税外负担的计量、政府支持政策的效益流失等问题（潘盛洲，1999）。因此，在利用这两种方法进行农业支持保护水平测定时，应根据国情背景和实际需要进行合理的选择。

三、当前我国农业支持保护的水平

考虑到我国是WTO成员国，应该在WTO农业协定的框架下实施和完善我国的农业支持保护政策。因此本文采用WTO标准评价农业国内支持保护水平。

当前我国向WTO提交的农业国内支持通报的最新数据更新到2010年，数据略有滞后。因此，本文运用近年来国内“三农”支出数据和2010年WTO通报的数据对我国农业的总体支持水平进行客观分析。分析结果显示，我国农业保护和支持表现出三方面特征。

1.对农业支持保护的力度逐年增加

近年来，中央财政用于“三农”支出的经费逐年增加，而且增速高于财政总支出的增速。用于“三农”支出的经费从2006年的3397亿元，增加到2013年的13799亿元，7年间增加了4倍多；占中央财政支出的百分比从2006年的14.47%，增加到2013年的20.14%。2014年以后，三农支出的统计口径有所变化，“三农”支出金额可以参考农林水支出总额，支持总量仍然呈逐年增加趋势。

2.“黄箱”政策尚未用足，剩余空间较大

根据最新通报，我国特定产品与非特定产品的支持均未超过WTO规定的上限，且所余空间较大。2010年，我国农产品“黄箱”支持总量约为总产值的1.96%（如表1），小于我国承诺的8.5%水平。此外，还有学者对我国2013年“黄箱”支持水平进行了估计，其结果也是2%左右（朱满德等，2015）。

最近两年虽然没有估算数据支持，但估计我国“黄箱”支持水平可能略有下降。原因有二：一是我国农产品连年丰产，农业生产总值连创新高，计算分母增大；二是我国粮食市场化改革拉开帷幕，2016年，我国取消了在东北三省和内蒙古自治区实行了八年的玉米临时收储制度，粮食最低收购价下调，价格支持减少。因此，我国免于消减空间的“黄箱”政策剩余空间较大，如何用足用好这项权利值得研究和探讨。

3.“绿箱”政策占比较高，以支持生产为主

由于我国暂时不存在与限产计划相关而免于削减的“蓝箱”支付，所以我国的对农业的国内支持保护只有“绿箱”政策和微量允许标准内的“黄箱”政策。其中，“绿箱”政策支持空间没有上限，在我国的支持总量也最大。2010年，我国“绿箱”政策支持5346.32亿元，占国内支持总额6576.47亿元的81.3%。

WTO规定的 “绿箱”支持項目共11大类，到2010年，我国使用了7项目（见表2）。其中，一般服务支持水平最高，2010年支出约2500.76亿元，约占当年全部“绿箱”支持总额的46.78%。

我国“绿箱”政策的重点是促进生产，补贴资金主要倾向于有利于促进农业生产的基础设施建设、粮食收储，以及利于农业可持续发展的环境补贴、灾害救济等。2010年数据显示，对消费者进行补贴的国内食品援助项目支持额仅有0.59亿元，所占比重非常小，还有四项政策没有实施。2016年我国开始实施轮作补贴，属于农业结构调整投资补贴范围，但对农业生产者进行直接支付农业生产者退休或专业补贴、收入保险计划以及农业资源储备补贴的支持仍然为0。

四、对农业支持保护水平的国际比较

对农业的支持保护不仅是农民生活水平不断提升的基本前提，也是促进社会稳定，保持综合国力持续提升的基础保障，关系到国计民生。有学者将不同国家的农业政策进行了对比分析，发现发达国家的政策目标相对稳定。其中，美国、日本、欧盟三大经济实体是农业国内支持政策的主要使用者，也是比较具有代表性的国家或地区，因此本文运用WTO公布的最新数据对美国、欧盟、日本三个国家和地区的农业财政投入总量和结构进行分析，并与我国农业支持保护水平进行比较。其中，欧盟和日本的最新数据更新到2013年，美国的数据更新到2014年（见表3）。

1.从投入结构来看，各国对农业支持保护的重点具有一定差异

各国政府根据自身国情和时代特点，分别制定了有利于本国农业发展的支持保护体系。WTO公布的各国最新支持数据显示，各国的农业支持保护政策基本遵守了贸易协定，而且支持目标和内容具有一定相似之处，但支持结构的差异也比较明显。

在WTO规则限制下，各国的支持保护政策均以“绿箱”为主。在“绿箱”政策中，我国和日本的一般服务支持比较高，分别占“绿箱”支持总量的46.78%和66.48%；美国和欧洲各类补贴所占比重较高，分别达到“绿箱”支持总量的91.51%和86.13%。具体分析可以发现在各国的保护政策中：我国支持保护的重点是保证生产，而且由于临储政策和最低收购价的实施，我国的粮食安全储备补贴在四个国家中最高，分别是日本的64倍，欧盟的11006倍（美国这项补贴为0）；欧盟的政策箱使用最全面，所有的补贴项目都有涉及，而且注意提高农民收入，支出最高的是与生产不挂钩的收入补贴，占政策箱总支出的41.18%；美国比较重视农产品消费者的利益，粮食援助补贴占比最高，占“绿箱”支持总量的82.61%；日本人多地少，资源稀缺，黄箱支持较高，达到375.06亿元，占支持总量的24.60%。

2.从支持量上看，我国农业人口人均支持力度较小

在“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予少取放活”的方针指导下，我国农业支持保护力度越来越大，2010年农业支持总量已经达到6576.47亿，即使和2013年的欧盟、美国、日本相比，也高于欧盟和日本，仅比美国低16.55%。但是，由于我国农业人口较多，农业支持总量分摊到以后，人均支持量不高。2010年，我国农村人口6.71亿人，农村户籍人口9亿人，同时期欧盟农业人口1100万，美国农业人口300万左右，日本农业人口只有200万左右，尽管统计口径不同，但也能看出我国农业人口比这些国家高出几十到几百倍。如果按照农村人口计算，2010年我国农业人均支持水平980元，即使完全按照国内统计口径，2013年“三农”总支出13799亿元，人均支持水平也只有2200元，远远低于对照的几个国家和地区。

通过对我国农业支持保护水平的分析，可以看出近年来我国农业支持保水平不断提高，但与发达国家相比还有一定差距，政策箱的运用的还不彻底。其中，“黄箱政策”剩余空间较大，“绿箱政策”尚未完全使用，“蓝箱政策”闲置未用。因此，未来如何充分合理的发掘“黄箱”和“绿箱”政策空间，适度实施 “蓝箱政策”，值得深入研究和探讨。

参考文献

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（作者单位：农业农村部农村经济研究中心）

责任编辑：凌玉