以当事人管辖选择权为视角探析行政案件跨区域管辖改革路径之完善——兼论山东法院改革方案的具体构建

刘白鸽

引言

我国行政诉讼一般管辖规定将案件确定在行政机关所在地的中、基层法院，基本上是按照行政区划的范围来设计案件的管辖法院，这种管辖制度的设计背后体现出我国依据行政区划设置司法管辖区域的理念，其产生有着特殊的历史及政治背景。但由于行政审判具有被告恒定是行政机关的特殊性，行政区划与司法管辖区划的高度重合，对行政审判的公正性和公信力产生了很大的负面影响，行政诉讼管辖制度改革一度被学界视为通向法治梦想的“瓶颈”。自党的十八大以来，全国各级人民法院按照中央和最高人民法院的统一部署，积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度，通过设立跨行政区划法院、依托铁路运输法院实施跨行政区划集中管辖、利用普通法院实施相对集中管辖、提级管辖、异地交叉管辖等多种方式，探索出各具特色的管辖制度和丰富的改革经验，取得明显成效，也出现不少问题亟待下一步的改革实践予以深化完善。

一、理论上的准备：行政诉讼管辖制度改革学术观点与顶层设计的平衡

（一）国内主要学术观点

国内学者、实务界专家对于行政诉讼管辖制度的研究已有很多年，普遍地认为行政诉讼管辖范围与行政辖区相重合，存在着重大的制度性漏洞，行政诉讼的价值实现受到极大影响，迫切需要切实有效的改革。基于对改革力度以及所触及到的体制、机制问题的考察角度划分，总结起来主要就是两种观点。一种观点主张，在法院组织形式上借鉴欧洲大陆国家设立行政法院的模式管辖行政案件。主要考虑是：一是我国历来是一个行政集权国家，法院审理行政案件，遇到的最大阻力正是来自现实中存在的行政集权与司法程序中要求的依法裁判之间的矛盾。在现有行政审判制度基础上进一步加强行政审判的独立性，设立行政法院从而加强对抗强大的行政集权的能力，是顺应世界法治文明潮流的有力之举。包括法国、德国、意大利、西班牙、挪威、瑞典、荷兰等在内的几乎所有大陆法系的国家，都建立了行政法院。特别是德国式独立行政法院的模式应成为可资借鉴的重点。二是设置行政法院，会使立法机关加强对行政法院履行职务的保障，从而使行政法院在制度上有能力排距行政非法干预，也会引起社会对行政审判的重视，社会舆论对行政审判的监督与评价，有利于防止司法腐败，客观上也遏制行政机关干预审判的冲动，有利于行政法院借助于公众的力量与行政机关的干涉抗衡。行政法院作为独立主体会增强审判人员的自身凝聚力，从而在整体上加强排距干预维护独立审判的意识。①张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，中国法制出版社1999年版，第278—280页。另一种观点则主张，在现有法律框架内对管辖制度可能适用的诸如提级管辖、异地管辖、交叉管辖模式或集中管辖机制进行再探索再实践。主要考虑是：一是我国尚不具备建立行政法院模式的本土资源与制度环境。在大陆法系国家，公私法的划分是确立普通法院体系与行政法院体系二元司法体制的基础。目前我国公私法划分理论尚不成熟，我国法院内部虽有行政庭与民事庭之分，但这种公私法划分的理念过于微弱，远远无法成为建构行政法院的前提条件。二是按世界大多数国家通过行政诉讼对行政行为进行“司法审查”的含义，目前，无论大陆法系国家还是英美法系国家大都建立起了一套比较成熟的体系。英美法系国家如英国、美国、澳大利亚等国家虽然没有建立独立的行政法院系统，但行政裁判所大量涌现、迅速发展特别是逐步司法化并取得社会公众和行政机关的一致认同。行政裁判所对行政行为审查的力度甚至大于大陆法系国家。作为对国家和行政权进行控制的一种基本法律制度，行政诉讼由普通法院主管，还是由设立专门的行政法院主管，并非实现这一制度价值的关键问题。从实证角度而言，两种模式都不乏成功经验。从理论上来说，即便是大陆法系的学者也并不认为必须由特别设立的行政法院来主管行政诉讼。德国学界也普遍认为，只要法院能够公正、独立作出裁判即可，其是否为独立的行政法院在所不问。②刘飞：《行政诉讼制度专题研究：中德比较的视角》，法律出版社2016年版，第13页。三是设立行政法院或者跨行政区划法院仍未有明确的立法支持，这是最大的现实法律障碍。③2018年6月19日，《人民法院组织法》（修订草案）提交十三届全国人大常委会第三次会议二审，有关设立行政区划法院的规定被建议搁置，建议待条件成熟时再作规定。当前，我国四级法院行政审判庭建制完备，行政审判力量经过三十年的积累已经发展壮大，在不触及法院组织体系改革的基础上，通过提高审级或跨区域的集中管辖改革，能够较为稳妥、有效地减少行政机关对司法的不当干预。

（二）中央顶层设计与修法同步跟进

习近平总书记强调，凡属重大改革要于法有据。完善司法管理体制和司法权利运行机制，是我国司法制度和司法体制的重大改革，许多改革举措都涉及现行法律规定，必须坚持顶层设计，需要修改法律的，应当先修改法律，做到先立后破，在法制轨道上推进改革，确保实现改革目标任务。一是顶层设计方面，探索设立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划人民法院，这一有关司法体制改革的顶层设计来源于中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。④2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推定依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。此后，最高人民法院的相关顶层设计方案陆续出台，从2013年1月4日最高人民法院印发《最高人民法院关于开展行政案件集中管辖试点工作的通知》，到2014年10月16日《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，再到2015年2月26日《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》、2015年6月17日《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，逐步确立了行政案件集中管辖改革以普通人民法院为主，同时可以充分挖掘其他可利用司法资源，诸如铁路运输法院、林区法院、农垦法院、油田法院及开发区法院等潜力的改革导向。⑤2013年1月4日，最高人民法院印发了《最高人民法院关于开展行政案件集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号），决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。2014年10月16日，最高人民法院下发了《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》（法〔2014〕257号），确定北京、上海、吉林、辽宁、江苏、陕西、广东等7个省（市）在全国先期开展铁路运输法院管辖改革试点。后甘肃、海南、天津、浙江、云南等5省也相继开展了铁路运输法院管辖改革试点。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》后，最高人民法院制发了《关于北京、上海跨行政区划人民法院组建工作指导意见》。2015年2月26日，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（法发〔2015〕3号，即“四五改革纲要”）指出，“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。” 2015年6月17日，最高人民法院印发《关于人民法院跨行政区域管辖集中管辖行政案件的指导意见》（法发〔2015〕8号），对全国各级人民法院跨行政区划集中管辖行政案件提出了具体指导意见和要求。该意见要求：“行政案件集中管辖改革以普通人民法院为主，同时可以充分挖掘其他可利用司法资源，诸如铁路运输法院、林区法院、农垦法院、油田法院及开发区法院等潜力。”二是修法同步跟进方面，2015年5月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”之所以允许人民法院跨区域管辖行政案件，主要基于以下三点考虑：一是从世界范围看，行政审判机构实行专门化与跨区域相结合已经成为趋势。据统计，设立行政法院的国家近几十年来快速增长，已达70多个，不仅包括大陆法系国家，还包括不少伊斯兰法系国家，以及少数英美法系国家。为了防止可能的行政干预，它们确定行政法院的司法管辖区时基本采取跨行政区域的方式，这一经验值得借鉴。二是在人民法院审判工作中，行政审判体制改革作为司法改革的重要组成部分，破除地方干预的需求最为迫切，最需要首先破题。为此，本条款规定人民法院可以跨区域管辖第一审行政案件。⑥江必新：《贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉专题讲座》，人民法院出版社2015年版，第53页。三是在另行设立行政法院，将现有铁路运输法院等改造成特别的审理行政案件的专门法院等方案未被立法者采纳之后，最高人民法院通过修法为中央改革方案提供依据，对行政审判体制问题留下了继续调整的空间。这一规定体现了最高人民法院长期以来致力于调整管辖制度的阶段性成果。⑦袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版2014年版，第60页。

二、实践中的探索：设立与行政区划适当分离的司法管辖制度

（一）改革基本模式

从最高人民法院汇总的各地改革情况来看，全国几乎全部的省、市、自治区均开展了不同形式、不同程度的集中管辖改革试点工作。综合来看，各地试点改革主要有以下几种模式：一是由跨行政区划法院集中管辖行政案件。此种模式目前只有上海和北京采用。上海市在上海铁路运输中级人民法院加挂牌子设立了全国首家跨行政区划法院——上海三中院，目前形成了一审行政案件主要由上铁法院审理，二审行政案件主要由上海三中院审理的行政案件集中管辖格局。北京市在北京铁路运输中级法院加挂牌子设立北京四中院，作为跨行政区划人民法院，集中管辖以本市区（县）人民政府为被告的第一审行政案件。二是依托铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件。各地依托铁路运输法院实施行政案件集中管辖的具体方式有很大差异，主要有四种情形，分别是由铁路运输法院集中管辖试点地区几乎全部一、二审行政案件、由铁路法院集中管辖试点地区部分行政案件、指定铁路运输法院管辖部分行政案件、由铁路运输法院集中管辖试点地区的部分类案。三是由普通基层法院开展相对集中管辖。此种模式主要有以下两种情形，分别是在全省范围内开展相对集中管辖、指定部分地区实施相对集中管辖。有些省市，如广东、天津等地，既实施了铁路运输法院集中管辖改革又实施了普通基层法院集中管辖改革。四是由铁路法院以外的专门法院实施集中管辖。采取此种模式的主要是海南省和新疆高院兵团分院。五是在全省实施异地交叉管辖。其中，重庆、福建、甘肃、贵州等省市在实施基层法院行政案件相对集中管辖的基础上，又对中级法院部分一审行政案件实行了异地交叉管辖。河南省未实施相对集中管辖，而是在全省范围内对基层法院一审行政案件和中级法院以地市级政府为被告的一审行政案件采用异地循环交叉管辖方式，即“推磨”方式实施交叉管辖。六是由当事人选择管辖。⑧江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法·应用》2017年第31期。其中，以山东省自2016年4月1日开始在枣庄开展的“以当事人选择管辖”为核心的跨区域管辖试点改革最为典型，在“相对集中”的行政区划“片区”内赋予原告选择管辖的力度最大。除此之外，还有部分试点地区，如浙江宁波、江苏无锡等地区，在特定条件下也赋予了原告一定的管辖选择权。

（二）成效与问题

1.取得的明显成效

试点法院普遍反映，跨行政区划管辖行政案件基本解决了行政案件“立案难”问题，行政案件“审理难”问题也得到明显改善。一是实现了司法管辖区划与行政区划错位分离，减少行政机关对司法的不当干预。各省、市、直辖市在推进管辖改革以来，大多选择了异地集中的方式，实现了司法管辖区划与行政区划错位分离，优化了行政审判司法环境，受案法院更大程度上能防止和排除干预，符合党中央作出的司法管辖制度重大改革部署。二是凸显了人民法院居中审理裁判的基本规律，有力促进行政审判良性发展。法院作为专业化的裁判机构，位居纠纷解决体系的中心，其权威来自于对民众与政府的居中地位，居中审理裁判是基本审判规律。实现司法管辖区划与行政区划的错位分离，直接凸显了这一审判规律在行政审判中的特殊意义，人民法院依法独立行使审判权，作出忠实于法律的裁判，从而树立司法权威，提升行政审判公信力。

2.出现的突出问题

试点地区普遍反映，非集中管辖法院行政审判庭功能弱化甚至被边缘化是相对集中管辖改革目前面临的最突出的问题。一是行政案件跨行政区划管辖后，非集中管辖法院大多只保留非诉行政案件审查职能以及上级法院赋予的协助做好集中管辖法院审理相关职责，导致非集中管辖法院行政审判庭出现功能闲置状态。许多行政审判战线的骨干力量被调离岗位，具有行政审判司法经验的法官流失严重，行政审判明显边缘化。二是非集中管辖法院与当地政府沟通桥梁和纽带作用明显降低，导致法院自身对行政审判重视程度降低，行政审判法官职业尊荣感受到挫伤，同时也削弱了基层法院在当地通过行政诉讼宣传法治的作用，司法权威受到一定程度影响。此外，通过对全国范围内的行政诉讼管辖改革模式的观察来看，目前的管辖改革绝大程度上是由法院行政权主导的相对集中管辖，普遍呈现出异地集中管辖法院是固定的“静态”管辖模式，这种管辖模式又主要带来了三个方面的问题。一是跨行政区划管辖大大增加了司法成本和司法负担，当事人在追求公平正义与经济价值之间需要衡平，直接减弱或淡化当事人本身的诉讼意愿和司法需求。二是随着改革的推进和时间发展，跨行政区划集中管辖法院与被管辖地区政府之间不可避免形成新的密切联系甚至共同利益链，跨行政区划审理行政案件仍无法避免新的干预。三是法院行政权主导下的管辖改革，虽然以行政强制权保障了司法管辖区划与行政区划的错位分离，但赋予当事人（原告）的管辖选择权却非常有限，民众对管辖改革的参与、互动程度不够，人民主体地位尚未得到凸显，无法从根本上打消对行政审判不信任的顾虑。

三、路径上的完善：尊重人民主体地位赋予当事人管辖选择权

（一）山东地区管辖改革试点探索——当事人管辖选择权的提出

2013年，经最高人民法院批准，山东省高级人民法院确定枣庄、济宁为试点开展了行政案件相对集中管辖改革，在法律框架下实现了司法管辖区域与行政区域的有限分离，减少了行政干预，改善了行政审判司法环境，提升了司法公信力，得到了当地党委、政府和社会各界的理解和支持。⑨《枣庄市中级人民法院关于行政案件集中管辖工作的社会调查报告》显示，91%的被调查人支持行政案件的集中管辖试点工作，61.8%的社会群众和50%的行政机关、律师认同行政案件的跨行政区域异地管辖。社会各界对试点工作大多给予了积极的评价，并对进一步推进司法体制改革给予更高的期望。近三年的试点实践，同样也出现了全国各地集中管辖改革中普遍存在的突出问题，如非集中管辖法院的行政审判出现边缘化、集中管辖法院跨行政区划审理行政案件难以避免新的行政干预等亟待解决的现实难题。

2015年下半年，山东地区在全面总结试点经验基础上，经过反复论证，在严格遵循司法工作规律和纠纷解决规律、科学划分相对集中行政片区的基础上，充分尊重人民主体地位赋予当事人选择管辖法院的权利，合理界定跨行政区域管辖行政案件的类型，形成了“以当事人选择管辖”为核心的跨区域管辖方案，并根据最高人民法院批复同意，先后在枣庄、济宁、临沂启动了跨行政区域管辖行政案件改革试点，经过坚持不懈的探索实践，形成了比较成熟的经验，引起了很大反响。以枣庄试点为例，“以当事人选择管辖”为核心的跨区域管辖方案的主要做法是：在不违反级别管辖、专属管辖规定的前提下，继续沿用相对集中管辖试点改革中将枣庄中院辖区划分为两个片区的做法，每个片区包括3个基层法院，当事人（原告）可以在片区范围内选择管辖法院，如果当事人愿意选择在本辖区法院提起行政诉讼的，由其所在辖区法院受理；当事人不愿意在本辖区法院起诉的，可以选择片区内其他法院起诉。试点三年以来，枣庄、济宁、临沂三试点单位异地管辖比例超过20%，实体裁判率、行政机关败诉率、服判息诉率都有了明显提高。试点实践证明，以“当事人选择管辖”为核心的跨区域管辖改革，是践行以人民为中心发展思想、实现司法民主的典型范例。

（二）当事人管辖选择的可行性论证

1.价值层面

（1）赋予当事人管辖选择权是尊重人民主体地位发扬司法民主的重要举措

“人民法院”规定了我国法院的基本性质，审判权是由体现人民意志的宪法和法律赋予的，为人民掌好、用好审判权就是落实司法为民的要求。⑩《最高人民法院研究室负责人谈人民法院改革问题》，载《人民法院报》2004年12月8日。党的十九大报告深刻指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想”。充分尊重人民主体地位，赋予民众更多参与司法特别是重大司法改革的权利，增强民众与法院之间的相互交涉、选择和沟通，正是体现中国特色社会主义司法制度的人民性，也是扩大司法民主、提升司法公信力的客观需要。全面推进跨行政区划管辖行政案件试点工作，赋予当事人案件管辖的选择权，让当事人自主自愿地选择信得过的管辖法院，既彰显了人民群众在司法工作中的主体地位，也体现了人民法院为人民的本质特征。

（2）赋予当事人管辖选择权契合管辖制度改革的宗旨

行政诉讼管辖制度改革的宗旨在于规制法院与行政机关之间的关系，切断行政力量对受诉法院的不正当干扰，使法院回归行政审判居中的地位。切实发挥审判权的监督作用是行政区域与司法区域相分离原则的核心要求，赋予行政诉讼当事人一定选择法院的权利则能更好地推动司法发挥其应有的监督作用，这也是法治国家行政诉讼管辖制度构建的趋势。法国在行政合同方面的协议管辖制度、美国的“择地行诉”管辖制度都体现了对当事人管辖选择权的尊重和对当事人诉权的保护。[11]在法国的管辖规定中，为了方便当事人以及便于法庭对案件进行审理和调查取证等原因，针对不同类型的案件赋予侵权行为发生地、原告所在地等行政法庭都有管辖权，原告可以根据自身的情况选择一个更信赖或者便捷的法院。行政合同的双方当事人在行政争议发生以前，还可以约定案件的管辖权法庭。美国法律规定，在专属管辖之外的案件中，原告可以选择行政机关所在地及其官员居住地、侵权行为发生地、原告居住地等法院进行案件的审理。赋予原告诉讼管辖的选择权，原告可以选择便于诉讼、节约成本的法院起诉，逐步抬升原告的弱势地位，最大限度地平衡诉讼程序中原、被告双方的地位和利益。[12]方芳：《行政诉讼管辖制度研究》，复旦大学硕士专业学位论文。在原告选择法院的过程中，将实现行政权力、司法权力和行政相对人话语权的动态平衡，因此该权利的设立是与管辖制度改革的宗旨相呼应的。

2.理论层面

（1）行政诉讼目的与价值之要求

我国行政诉讼法第1条即明确了行政诉讼的目的在于“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。该条规定是建立行政诉讼具体制度的总依据，蕴含了行政诉讼法在实体以及程序上的价值取向与利益取舍。行政诉讼本身就是相对人认为自身合法权益遭到行政主体侵犯而向法院提起的救济程序，是相对人借助法律保护权益的途径。对行政相对人权利的保护应是行政诉讼的重点。因此，要真正发挥行政诉讼的解决纠纷与行政监督的功能，使得行政相对人在行政诉讼中权利的保护得到应有的重视。[13]肖梦：《行政诉讼跨区域管辖制度研究——以当事人管辖选择权为视角》，北京交通大学硕士专业学位论文。落实到跨区域管辖这个具体的制度中来看，赋予当事人选择法院的权利有利于当事人诉权的积极行使，为后续行政诉讼程序的正常进行提供一定的保障，这样的设计符合行政诉讼目的及价值的内在要求。

（2）诉权保障与当事人法律地位之平衡

行政诉权的设置理念应该与行政诉权的目的相呼应，主要目标应当定位于行政相对人权利的保护。案件管辖制度的设置直接影响当事人诉权的行使，首先应当保障行政争议能够进入正常的行政诉讼程序。管辖法院的确定是启动行政诉讼程序的关键，在特定的容易受行政干预的案件中，给予当事人选择一个相对公正的法院的权利将成为后续诉权行使的有力保障。行政诉讼法虽然明确规定当事人在行政诉讼中的法律地位平等，但原告和被告在行政诉讼中的地位存在天然的不平等，要想实现实质意义上的双方法律地位平等，人民法院不受行政机关干涉而独立行使审判权，就应当赋予原告更多的权利来平衡双方的地位。[14]比如，行政诉讼法设置的作出具体行政行为的行政机关对其行政行为合法性的举证责任，明显不同于民事诉讼中“谁主张谁举证”的一般举证责任。行政诉讼上诸如这种对双方当事人诉讼权利义务作不同规定的特殊立法，正是为了打破诉讼实践中当事人地位天然不平等的困境，通过制约行政机关，赋予行政相对人更多的诉讼权利，从而使得双方能够真正平等对抗，通过中立的司法程序追求实质意义上的平等与公正。因此，在行政案件中，赋予原告一定的管辖选择权不是对当事人的偏袒，反而是为了减少行政诉讼所受的行政干预，使案件在一个相对人信任的法院进行审理，能更好地保障相对人的权益。

3.技术层面

当事人管辖选择权的构建，与实践探索中提高审级、异地管辖、交叉管辖、集中管辖等改革方案的基本目的一致，与法学界反复倡导设立独立的行政法院改革方案的价值追求也具有一致性。在跨区域管辖中赋予当事人管辖选择权是在不颠覆整个法律框架的前提下，利用既有的制度设置和司法资源对行政诉讼制度作出的灵活变通。该制度充分运用现行行政诉讼法和司法解释中已确定的异地管辖制度、跨行政区划审理行政案件制度等设计，并在探索实践中进行深化完善，为司法机关实现依法独立审判创造了更为宽松的空间。与提高审级、设立独立的行政法院等改革方案所耗费的巨大成本相比较，显然更具可行性。

四、方案的提出：构建山东地区行政案件跨行政区划管辖方案

（一）总体构想——“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区域管辖布局

山东地区自2013年3月开始在最高人民法院的指导下，在枣庄、济宁地区开展行政案件集中管辖试点工作，根据试点法院管辖改革实施情况，于2016年4月调整了管辖改革方案。长达五年的管辖试点改革实践，为行政案件跨区域管辖改革积累一定的本地经验，也铺垫了比较好的民意基础。为进一步推进改革，在总结试点工作经验的基础上，尝试构建山东地区行政案件跨行政区划管辖方案，努力为全国行政诉讼管辖改革贡献山东经验提供“山东范本”。在多次征求行政案件跨行政区划管辖改革顶层设计主管机关的意见与建议，积极争取指导与支持的基础上，经过科学论证，提出在全省中院以下全面推开以“当事人选择管辖”为核心的跨行政区域管辖改革，将济南铁路运输两级法院纳入管辖选择范围审理部分行政案件。其基本考虑是：保留中、基层法院所有行政审判庭的功能，避免在此次行政诉讼管辖改革机遇中弱化部分普通行政区划法院的行政审判职能，谨防行政审判专业人才 “边缘化”；在“相对集中”的行政区划“片区”的大前提下，充分尊重和保护当事人动态的管辖选择权，弱化受诉法院和同级政府之间由于管辖法院固定而产生的密切联系，有效缓解管辖法院固定所可能引起的新的行政干预；坚持原则性与灵活性相结合，充分兼顾便民诉讼、法院负担均衡、便于法院正确、公正、有效地行使审判权。

（二）具体方案——铁路法院改造与普通区划法院管辖改革同步推进

（1）铁路法院纳入选择管辖之论证

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第3条第2款规定，专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。该条款的规定，明确了铁路法院改造为跨行政区划法院审理行政案件的法律依据。北京、上海跨行政区划法院改革成果也为最高人民法院充分肯定。广州、杭州、南京、兰州等地依托铁路运输法院跨行政区划管辖行政案件，也为我省启动此项改革提供了可参照、可借鉴的外省经验。与其他省市相比，山东省还具有将铁路运输法院改造为跨行政区划法院管辖行政案件的司法环境、案件资源、人力资源优势。更为难得的是，济南铁路运输两级法院还具有管辖区位优势。从设置上看，济南铁路运输两级法院案件整体管辖区域与山东省行政管辖区域一致，中级法院设在省政府所在地，两个基层法院分别设在济南、青岛两个副省级城市，一西一东，交通便利，布局合理，对行政案件实行集中管辖能够较好地兼顾公正、便民原则。同时，在山东开展行政案件跨行政区域管辖改革，不涉及跨省协调以及铁路运输法院跨省管辖行政案件的问题，操作起来简便易行，能够为全国法院推进相关改革提供可复制、可借鉴的经验。

（2）基层法院的制度设计——全面推开试点改革

在全省基层法院全面推开“以当事人选择管辖”为核心的行政案件管辖试点改革，将济南铁路运输法院、青岛铁路运输法院纳入到选择管辖范畴。其基本做法是：赋予当事人对一审行政诉讼案件选择管辖法院的权利，在不违反级别管辖规定前提下，当事人（原告）可以对一审行政诉讼案件管辖法院进行适当选择，既可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》第18条第1款规定向管辖法院提起诉讼，也可以向确定的片区基层法院或者全市基层法院提起行政诉讼；设定当事人对一审行政诉讼案件选择管辖法院范围，各中院要将本辖区内各基层法院划分片区，原告可以选择被诉行政机关所在地基层法院提起诉讼，也可以选择管辖法院所在片区其他法院提起诉讼，部分中院也可根据当地实际情况不划分片区，由当事人在辖区各基层法院之间自主选择管辖法院。济南、青岛铁路运输法院分别管辖当事人向其起诉的原属济南、青岛两市基层法院管辖的一审行政案件，即当事人既可以向原辖区法院所属片区范围内的法院起诉，也可以向济南或者青岛铁路运输法院起诉。当事人对济南、青岛铁路运输法院作出的行政裁判不服的，应当向济南铁路运输中级法院提起上诉。

（3）中级法院的制度设计——分两步走方案

中级法院层面的管辖改革分两步走：第一步，在济南市中级人民法院、青岛市中级人民法院和济南铁路运输中级法院先行试点选择管辖，即铁路运输中级人民法院参加济南市中级人民法院、青岛市中级人民法院管辖的一审行政案件的管辖选择。其基本做法是：济南铁路运输中级法院管辖当事人向其起诉的原属济南、青岛中级人民法院管辖的一审行政诉讼案件，即当事人既可以向济南、青岛中级人民法院起诉，也可以向济南铁路运输中级法院起诉。为便于在青岛开展跨行政区划管辖行政案件工作，济南铁路运输中级法院应在青岛设立审判法庭，实行就地办案。第二步，待条件成熟时，在全省各中级人民法院和济南铁路运输中级法院全面实行第一审行政案件跨行政区划管辖。

结语

我国行政诉讼管辖制度改革的初衷就是如何缓解司法活动中的行政干预，使法院处于居中的审判地位，从而提高行政审判司法公信力。但由于目前的管辖改革绝大程度上是由法院行政权主导的集中管辖，普遍呈现出“静态”管辖模式，管辖法院不可避免会受到新的干扰。加之长久以来社会大众对于行政诉讼管辖制度所积累的不信任、无信心，导致其在诉讼中很有可能存在畏惧、排斥心理。山东地区的管辖改革探索正是在这种大背景下，在充分尊重人民主体地位的前提下赋予当事人充分的管辖权，在强力破除行政干扰和打消当事人诉讼心理顾虑的具体举措上，体现出了深化改革所应有的魄力与担当。山东试点地区经验也已经表明，原告在被充分赋予管辖选择权的情况下，近80%的当事人仍然选择了当地法院进行管辖，选择跨行政区划管辖的案件主要集中在违法拆迁、违建查处、行政强制等几类矛盾对抗激烈且当事人认为可能存在行政干预的案件类型中。被赋予管辖选择权的当事人切实参与到管辖改革中来，其基于诉讼便利、心理信赖所作出的慎重选择，对于案件的审理与判决结果，自然就打消了很多顾虑，也有效松动了社会公众对行政诉讼管辖改革过程中的司法行政主导印象。山东地区调整后确定的以“当事人选择管辖”为核心的跨行政区划管辖行政案件改革完善方案，也是在目前法律框架范围内较为科学、民主的优化过渡方案，适合山东地区实际，其重要目的是在实践中不断探索筛选、界定易受干扰的“特殊案件”，为将铁路运输两级法院改造成跨行政区划法院，逐步形成普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局做统筹铺垫。