行政区划档案规范管理策略研究

□贺 彬 郦 伟 刘 宁

2018年10月10日，国务院发布的《行政区划管理条例》(国令第704号)第二十条规定对行政区划档案作出了较为明确的规定，“县级以上人民政府民政部门，应当加强对行政区划档案的管理。行政区划管理中形成的请示、报告、图表、批准文件以及与行政区划管理工作有关的材料，应当依法整理归档，妥善保管。”[1]按照《行政区划管理条例》，可以将行政区划档案归纳分为两大组成部分：第一部分是在行政区划日常管理工作过程中形成的档案；第二部分是在行政区划变更过程中形成的档案。但是，该条例并没有制定下发配套的规范化管理规定，导致大部分的行政区划管理尤其行政区划变更，难以按要求完整且准确地建档。因此，针对目前行政区划档案管理中存在的问题，就行政区划档案规范管理提出建议，显得尤为重要。

一、行政区划管理的现状和存在的问题

(一)行政区划档案管理体系不清晰。自2018年《行政区划管理条例》发布以来，对于行政区划档案管理仅限于在第二十条中“……具体办法由国务院民政部门会同国家档案行政管理部门制定”[1]作出规定，但至今国家民政部门、国家档案行政管理部门并没有针对行政区划档案进行统筹规划，没有对行政区划档案管理主体、管理职责、管理内容等事项进行明确界定，比如行政区划档案有哪级谁来管理，档案实体以什么形式保管，档案管理实施细则由谁来制定，档案管理由谁来监督等，使得行政区划管理处于较被动状态。

(二)专业档案人员介入节点滞后。目前行政区划档案是在各级行政区划管理部门移交到档案管理部门后，再由档案管理部门对其进行专业管理。在此之前都是由行政区划管理人员兼职负责管理。这些人员普遍存在档案意识和档案专业知识缺乏的问题，不能认识到行政区划变更各项材料的重要性，导致一些重要文件材料不能做到应归尽归。同时，档案管理单位因为没有从源头上参与到行政区划变更的工作中，所以对其专业档案形成过程难以做到全面掌握。

(三)行政区划档案整理归档标准不统一。2018年开始至今，河北省乡级行政区划调整多达168件，但因行政区划档案管理相关规定并未出台，缺少对行政区划档案整理归档案的统一实施标准，导致各级民政部门对行政区划档案整理归档操作流程理解各有不同，档案管理工作者对行政区划档案的管理和指导力度稍显薄弱。在实际工作中，各级民政部门整理归档的行政区划档案“千差万别”“各自为战”。有的立档单位将行政区划变更整个过程中形成的文件按照形成时间进行整理，使得同一行政区划变更文件分散到不同的年度中；有的将变更过程中形成的文件按照变更批复前和变更批复后实施两个阶段进行归档；有的将请示批复、会议纪要等按照文书档案整理，变更实施阶段按照专项档案整理，使得同一行政区划变更文件存在“件”“卷”两种基本整理单位。

(四)行政区划档案管理信息化水平不高。一是行政区划档案仍以纸质档案保存为主，虽然有的立档单位对其进行了数字化，但是尚未形成有效的档案数字化副本，使得行政区划档案数字资源体系还不完备。二是大部分立档单位的行政区划档案仍以传统手工管理方式为主，缺少科学、系统、高效的行政区划档案管理系统，导致查询利用档案需要耗费大量人力和时间。

(五)行政区划档案管理开发利用模式单一。当前，“互联网+”已经融入工作、生活的各个领域，但行政区划档案开发利用仍停留在传统的档案借阅模式，仅能为用户提供较为粗浅的单层次服务，信息化、数字化程度较低，难以满足现代社会公众对档案信息获取方式便捷化、全方位的需求，一定程度上影响了档案信息资源的高效开发利用。

二、规范行政区划档案管理的策略

(一)健全行政区划档案管理体系。行政区划档案管理主体是行政区划管理的根据《中华人民共和国档案法》第九条规定：“中央国家机关根据档案管理需要，在职责范围内指导本系统的档案业务工作。”[2]《行政区划管理条例》第二十条规定：“县级以上人民政府民政部门，应当加强对行政区划档案的管理。”[1]因此，笔者认为行政区划档案的管理主体应为县级以上人民政府民政部门。行政区划档案工作应在国家档案行政管理部门统筹规划、监督指导下，由国家民政部统一领导，县级以上各级民政部门分级负责、具体实施。国家民政部应按照《条例》要求会同国家档案行政管理部门制定行政区划档案管理办法，规范。各省级民政部门应根据本地区的具体情况，建立健全本地区行政区划档案管理实施细则等配套制度。县级以上人民政府民政部门要主动与本级档案行政管理部门联系，加强协调与沟通，建立行政区划档案议事制度。县级以上档案行政管理部门负责对本级行政区划档案工作进行业务指导，解决档案管理过程中的难点；县级以上民政部门负责本级行政区划档案的具体管理工作，要指定专职人员对档案实体实行集中统一管理，配备符合“十防”要求的专业库房和档案装具，并建立完善相关管理制度。

(二)建立行政区划档案前端控制机制。20世纪80年代法国档案学者诸加雷最先提出了前端控制理论，他认为档案的工作人员不仅要重新考虑他们在文件生命周期中进行干预的时机，甚至还需要重新思考这种生命周期本身[3]。笔者认为，所谓档案前端控制就是档案管理工作者根据“文件生命周期理论”，对应整理归档的文件资料进行超前管理，简而言之就是提前介入。行政区划变更工作特别是县以上行政区划变更过程往往工作周期长、程序复杂、涉及部门多，如果缺少档案管理部门在档案资料形成前提前介入管理，会导致档案的真实性、完整性、系统性受到一定影响。只有建立行政区划档案前端控制机制，通过业务与档案管理同步开展工作，“同频共振”才能保证行政区划档案管理后续工作的顺利进行。目前河北省地名区划档案资料馆与河北省民政厅区划地名处建立业务合作机制，在行政区划变更前结合档案相关专业知识，根据变更工作的实际，确定行政区划变更所需文件材料的收集范围。变更工作启动后，档案管理人员同时介入行政区划变更的实际工作中，跟踪行政区划变更工作的全过程，指导行政区划档案的收集工作，这样就可以有效避免档案资料收集不全、归档文件质量不高等问题。

(三)制定完善的行政区划档案管理流程。一套操作性较强、科学合理的档案管理流程是档案规范管理的有力保障。以河北省地名区划档案资料馆为例，档案管理科针对行政区划档案形成的过程，结合河北省省级行政区划档案的实际情况，对行政区划档案的收集、整理、立卷等管理环节进行了完善，确保行政区划档案管理工作的有序进行。

1.行政区划档案的收集。对行政区划收集范围进行分类分析，将行政区划档案分为日常管理类和行政区划变更类，并根据文件材料的保存价值，责任单位、形成时间、文件内容等基本要素,细化归档范围，建立健全完整的行政区划档案收集工作体系。

行政区划日常管理类档案主要以行政区划日常管理工作中形成的各类文件材料为主，包括：国务院、上级人民政府或者其主管部门对行政区划管理工作作出批复、意见、条例、规定等文件材料；本级人民政府或者主管部门建立健全行政区划管理制度的有关文件材料；行政区划信息报、更新等过程中形成的有关文件材料；有关行政区划沿革的书、图编制过程中形成书稿、文件材料；违反《行政区划管理条例》行为的处理性文件材料。

行政区划变更类档案主要以行政区划变更过程中形成的各类文件材料为主，包括：行政区划变更过程中形成的请示批复、情况报告、会议纪要、表图等有关文件材料；审批机关或者被授权审批机关批准或者备案行政区划变更的有关文件材料；申请变更行政区划提交的申请书、风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众等意见的情况报告、组织实施总体方案、变更前的行政区划图和变更方案示意图等有关文件材料；承办行政区划变更工作时实地调查、审核论证、研究办理等过程中形成的有关文件材料；行政区划变更完成情况报告及组织实施过程中形成的决议、记录、方案、请示、报告、意见等有关文件材料；风险评估、专家论证、征求社会公众等意见过程中形成的结论报告、工作记录、意见建议等有关文件材料；相关部门或机构出具的统计数据、规划图件、情况证明、意见建议等有关文件材料；与更新后的行政区划图、变更后的行政区划代码相关的文件材料；涉及行政区域界线变更及勘定的有关文件材料按照《行政区域界线档案管理办法》规定的归档范围归档。

2.行政区划档案的整理立卷。行政区划日常管理类档案的整理立卷按照以年度为单位进行整理立卷。同时编制档号，档号结构为全宗号-ZY·QH(为“专业·区划”的首字母)-RC(“日常”首字母)-年度(阿拉伯数字的公元纪年)-卷号(自然流水号)。案卷内文件材料应按照形成时间先后排序，并于次年6月底前完成整理立档。

行政区划变更类档案的整理立卷按照“一事一案”的原则进行整理立卷。同时编制档号，档号结构按照“全宗号-ZY·QH(为“专业·区划”的首字母)-行政区划代码(变更后的行政区划代码)-卷号(自然流水号)。案卷内文件材料应按照形成时间先后排序，特别注意的是行政区划变更中涉及行政区域界线变更及勘定案卷应当设立分册，并按照《行政区域界线档案管理办法》相应要求进行整理，并于行政区划变更工作完成后6个月内完成整理立档。

行政区划档案是对行政区划管理工作的全面记录，对全国和本区域的行政区划研究、规划具有长远利用价值，所以将行政区划档案的保管期限统一定为永久。

(四)加大行政区划档案信息化建设力度。“档案信息化建设再上新台阶”是《“十四五”全国档案案事业发展规划》明确的主要任务之一。为此，河北省地名区划档案资料馆加强专业档案的数字化建设，按照“存量数字化，增量电子化”的要求，加大馆藏的地名、区划、界线档案数字化工作力度，利用数字化扫描、OCR等专业技术，共完成85,376件地名、区划、界线档案的数字化工作，建立健全省级行政区划档案数字资源体系。结合专业档案自身的管理特点，研制开发《河北省地名区划档案资料馆地名区划界线档案管理系统》，实现行政区划档案方便快捷地查询、调档、数据统计等功能，并且给省厅自动化办公OA系统预留链接端口，为业务处室实现“读屏阅档”提供了先决条件，提升行政区划档案管理信息化水平。

(五)创新行政区划档案开发利用模式。开发利用档案是档案管理的最终目的，是传承历史文化的重要方式。随着社会公众对各类档案信息的需求越来越多、越来越高，应采用多种多样的开发利用模式，变传统化档案查阅模式为多层次的全方位服务，更好满足社会对档案信息的多样化、特色化需求，提升档案利用率。一是行政区划档案是行政区域按一定原则划分的证明，可以充分挖掘行政区划档案中的历史信息，利用其内容编纂当地的沿革志、地方志等文献资料，如河北省地名区划档案资料馆编纂出版的《河北政区沿革志》《河北行政区划变更大典1949—2005》《河北省政区大典》等工具书就是利用行政区划档案直观系统地反映河北省行政区划调整和行政区域界线的变化情况，为了解河北省社会发展历史，指导行政区划规划提供了科学依据。二是随着互联网和新媒体技术的不断发展，各级立档单位可以通过自身建立的网站、微信公众号发布有关行政区划管理工作的相关信息、提供网上查档服务。同时积极开发数字化行政区划档案文献，深入研究行政区划档案的历史信息，确定主题定期以推文的形式发布，增加公众对行政区划档案的认知度。三是可以借助3D建模、虚拟现实等技术举办网上展览，还原行政区划档案所记录的历史信息，将行政区域历史沿革进行“生动”展示，让行政区划档案真正“活起来”“亮起来”，使公众更加深刻了解本地区行政区域变迁。

三、结语

行政区划管理工作具有涉及面广、参与单位多、历时久等特点，如果没有从前端明确规范，就不能系统、准确、完整地进行档案材料的收集和管理，仅仅把请示、批复这一重要节点形成的文件材料作为档案，对我们来说也是一种损失。所以制定可操作性强、规范性强的管理规定和工作流程，是全面推进行政区划档案工作高效有序进行的重要保障。