基于互联网的省级“政府信息公开”评价研究

晏艳阳，袁 亮，邓嘉宜，乔嗣佳

（湖南大学，湖南 长沙410079）

一、引言及文献回顾

政府各部门在其行政管理过程中形成了大量信息，但在过去很长一段时间内，这些信息不仅没有得到很好利用，而且因为信息透明度差容易产生暗箱操作问题，以致严重影响了政府部门的形象，因此，“政务诚信”成为我国社会信用体系建设重点之首。学者们的研究发现政务活动失信现象的根本原因在于公共信息不对称所造成的信息鸿沟[1-6]。要消除这一鸿沟，促进信息合理利用，先决条件就是信息公开，也正因为这样，国务院于2007年4月发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》），对于政府信息公开的范围，公开的方式与程序，以及监督和保障等方面做出了明确规定。政务信息的公开，不仅使得政务部门的行政过程暴露于阳光之下，也为信息共享创造了条件，为其它部门、机构、个人运用信息、开发信息提供了机制保障。

虽然《条例》要求政务信息公开，但由于在对公开内容的理解、信息化发展的程度、管理水平等方面的不同，使得各地政务公开的程度、质量、数据的及时性以及公开的主动性等出现了较大差异，有的甚至出现应付和做表面文章的情况。作为社会管理的基础信息，政务信息的利用率还非常低，与此同时，社会各界对于政务信息的需求却远未得到满足。因此很有必要对政务信息公开的情况进行评价，通过评价促进信息公开的规范和完善。

《条例》颁布后，有学者相继对如何利用互联网进行政务信息公开的问题进行了研究，研究集中于对各地政府网站的评价。在评价方法的研究中，一方面是基于不同的视角构建评价指标体系，另一方面是采用不同的统计方法进行综合评价。廖奇梅（2010）基于政府信息公开的功能提取关键指标，综合评价方法是层次分析法[7]。王芳等（2011）根据《条例》中的相关条款设计评价，综合评价方法综合了层次分析法和德尔菲法[8]。韩春晖（2014）同样认为应当以《条例》为依据构建政府信息公开评价指标体系，其研究还发现政府信息公开有利于防腐治腐[5]。申亮（2013）的评价重点放在政府投资透明度方面，并且将透明度细分为决策透明度、实施透明度和监管透明度三个维度[1]。白清礼（2013）认为应当重视关键评价指标的来源以及相应选择标准，并构建了由制度建设、组织体系等11个一级指标组成的评价体系[2]。另有部分学者对地区政府网站信息公开进行了评价，杨魏浦等（2011）以广西壮族自治区所管辖的部分市级政府门户网站为研究样本，设计了相应的政府信息透明度评价体系[9]。赵国洪和黎小兰（2012）对10个地市级政府网站信息进行了评价研究，实证研究了政府信息公开与公众参与、地区GDP等因素之间的相关关系，并以此提出了驱力模型来动态地监测政府信息公开的程度[10]。闫霏（2012）以中国软件测评中心公布的政府网站信息公开指数为依据，对32个省市的政府门户网站进行定性与定量的综合评价以确定其公开效果，并对评价结果进行了比较分析[11]。寿志勤等（2013）从公众满意度角度构建评价体系，并以合肥市政府门户网站为例进行实证检验，测算了信息公开满意度指数[3]。郑烨（2013）等通过对西部某省126个县级政府网站进行测评研究，从而验证政府网站建设中某些关键因素对政府信息透明度具有显著影响[4]。王佩等（2016）则通过分解公共部门信息再利用的信息增值流程，对政务信息的质量问题进行了研究。[12]

与上述研究不同，本文的研究在两个方面有所创新，首先，基于政府网站这一信息公开平台，对全国范围内各省级单位的政府信息公开程度进行全方位评价；其次，针对当前的研究大多只是描述性的指出政务信息共享机制存在的问题，并没有提供确切的可量化的方法来探究这些问题的本质原因[13-14]的不足，本文进一步研究影响政府信息公开的相关因素，剖析其信息共享过程中出现的主要问题，进而提出解决这些问题的政策建议。

二、我国省级政府信息公开共享现状评价

（一）指标体系

相对于政府公报、新闻发布会、报刊、广播、电视等传统媒体，互联网在政府信息公开共享中具有独特的作用，其所具有的信息受众多、互动性强、传播速度快等优势，为政府信息公开共享提供了高效的传播载体。国内外发展现状表明，互联网时代下，政府网站已经成为社会公众对政府形象进行评价，以及政府展示自身形象的一个重要渠道。因此，本文的研究也以互联网信息公开渠道为对象，以《条例》中要求政府部门主动公开的信息内容为基本框架，参考郑文晖（2007）[14]以及中国政府网站绩效评估网的相关研究成果，遵循指标选取的科学性、完整性、有效性和数据可获得性原则，根据政府信息公开的管理程序以及信息公开的功能要求构建评价指标体系。从6个不同方面进行考察，包括：政府信息公开指标、办事服务指标、互动交流指标、舆论引导指标、网站功能与管理指标、新媒体应用指标。具体说明如下：

1.政府信息公开指标。这方面的指标用于分析政府信息公开概况，包括政策文件、规划计划、人事信息、招标采购、统计数据、专栏建设情况、财政资金、行政权力、保障性住房、食品药品安全、价格和收费、环境保护、安全生产、信息公开目录、公共事业单位信息、公共资源配置以及公开指南和年报等信息，共计17个二级指标。

2.办事服务指标。政府相关机构的管理过程同时也是服务社会的过程，优质的政府管理应该表现为优质的便民服务。根据政府机构所承担的主要工作职能，本文整理了17个二级指标，分别为教育服务、就业服务、公用事业、企业服务、房屋产权登记、保障性住房申请、户口办理、身份证办理、生育服务证办理、住房服务、医疗卫生、社会保障、公积金贷款、机动车驾驶证办理、残疾人服务、企业优惠扶持服务以及老年人福利待遇。

3.互动交流指标。政府网站良好有效的互动交流是政府亲民友好形象的体现，有利于拉近政府机关与社会公众的距离，也有利于提高政府决策的科学性、民主性，提高决策质量和实施效率，更好地体现群众路线精神要求。本文设置了11个二级指标，具体为政务咨询渠道建设情况、政务咨询答复情况、在线投诉处理情况、在线访谈渠道建设情况、在线投诉渠道建设情况、意见征集效果、意见征集栏目建设情况、意见征集内容、在线访谈效果、智能互动知识库以及智能互动实时交流情况。

4.舆论引导指标。互联网是一个十分敏感的信息勾通渠道，因此应该时刻密切关注信息动态，保证信息的透明公开，防止虚假信息发酵，引导网络舆论健康、有序运动。本文设计了5个相关二级指标，具体为决策解读栏目建设情况、新闻发布会栏目建设情况、决策解读内容建设情况、社会热点事件回应以及新闻发布会更新维护情况。

5.网站功能与管理指标。良好的网站功能与管理，有利于社会公众更多更方便地接触到政府网站各项功能，提高社会公众对政府的信任和好评。本文设计了14个二级指标，具体为：栏目结构、页面布局、可感知性、连接安全、内容安全、可操作性、可理解性、搜索质量、可用性、兼容性、公共搜索情况、搜索提供情况、百科平台整合以及网站漏洞情况。

6.新媒体应用指标。良好的新媒体应用有利于丰富政府的行政手段，提高政府行政效率，为社会公众和企业提供更加便捷、有效的服务。由于新媒体使用者众多，因此其影响力很大，通过这些媒体公开政府信息能大力提高信息公开效率。本文设计了6项指标，具体为：政务微博开通情况、政务微信开通情况、更新情况、微博影响力、维护情况以及服务实用性。

（二）各省得分值及层级划分

上述所有指标均为0-1变量，若该指标设定相关专栏并发布相关信息则得分为1，未达到则得分为0。由于本研究时点即2017年还未完全结束，因此本文将研究区间确定为2012年-2016年。将各省每个大指标下的评价指标得分按照相同权重进行综合得到6个维度指标得分，将6个维度指标得分等权加总得到最后的政务信息公开综合得分。所有指标均将其映射至0到10分之内。根据各省得分的数字特征，本文将所有地区从高分到低分划分为五个层级。各地区在分类指标上的得分及层级如表1-6所示，综合得分如表7所示。

下表1报告的是政府信息公开指标的层级与得分情况，从表1可以发现，政务信息公开指标得分最高的层级集中在南部各省，北京、天津、上海三个直辖市处于第二层级，说明在政务信息公开上，南部省份在这方面的建设更加完善合理。而少数民族较多的地区比如内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区以及广西壮族自治区等地区处于第三至第五层级，反映出这些省份政务信息公开水平较低。

表1 政府信息公开指标得分与层级划分

表2 办事服务指标得分与层级划分

上表2报告的是办事服务指标得分和层级划分情况。从表2可以看到处于前两个层级的省份大部分为南部省份外加上海、北京、天津三个省份，大部分北方各省以及自治区处于办事服务得分较低的第三至第五层级。

下表3报告的是互动交流指标的得分和层级划分情况。从表3可以看出，处于前两各层级（6分以上）的省份较多，说明各省在互动交流建设方面均较为完善。

表3 互动交流指标得分与层级划分

下表4报告的是舆论引导指标的得分与层级划分。从表4可以看出，大部分省份处于前两个层级，而处于第五层级的只有江西和内蒙古，说明各省舆论引导建设较为完善。

表4 舆论引导指标得分与层级划分

表5 网站功能与管理指标得分与层级划分

上表5报告的是网站功能与管理指标的得分和层级情况。从表5可以看到，处于前两个层级即得分在7分以上的有15个省，说明大部分政府网站管理功能较为完善，漏洞较少。在调查过程中，本文发现各大政府网站的主要缺陷包括：部分省份政府网站有部分链接不能正常访问，有些省份的政府官网搜索功能无法正常使用，还有部分省份政府栏目结构布局不合理，不易于查找。

表6 新媒体应用指标得分与层级划分

上表6为新媒体应用指标得分与层级情况。表中，处于前两个层级即得分在6分及以上的省份有23个，绝大部分省份基本开通了政府微博和政务微信。但在本文调查过程中发现，部分省份存在不能够及时进行内容维护、信息发布不及时的问题。

将各省在上述六个大类指标上的得分进行汇总，得到各省政府信息公开的综合得分。其中，重庆、贵州、四川省得分最高（10分），西藏自治区得分最低（0分）。得分在第一层级即8分以上的共有8个省份，大部分地区为我国南部省份；处于第二层级（5分—8分）同样有9个省份。从五个层级的分布情况来看，大部分省份处于前三个层级（3分以上）。具体情况如表7所示。

表7 综合指标得分与层级划分

三、政府信息公开省际差异影响因素研究

（一）政府信息公开影响因素分析

通过上节分析，本文发现虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》是针对全国发布的，但在实际操作中各省的差距较大，因此本文试图进一步研究政府信息公开因素。结合学者已有研究，本文认为以下几个方面的因素可能会影响不同省份政府政务信息公开共享状况。

1.地方经济发展水平状况。一般来说，地方经济发展水平高则意味着该省有充足的财政来源，即便地方政府将较低的财政资金投入到政务信息公开共享领域，其绝对支出水平也相对较高；相比之下，经济落后地区，资金较为紧张，在当前GDP政绩观仍占主导的大背景下，越是贫困地区的地方政府，越是倾向于将大量财政资金用于更具有增长效应的项目，如工程性基础设施等，从而挤压了短期增长效应不明显的政务信息公开共享项目的投入。

2.地方开放程度。一般来说，地方政府开放程度越大，为了吸引投资，政府就越有可能完善各方面服务，也越有可能具有较好的政务信息公开共享体系。

3.地方基础设施建设。基础设施建设越好的地区，越有可能重视各方面服务的完善，从而可能影响政务信息公开共享建设的发展。

4.地方腐败程度。一方面，在腐败程度较高的地区，社会不满情绪往往较大，政府不愿意对这些负面信息对外披露，从而降低透明度，避免被公众知晓。另一方面，各种寻租活动，从政府获取各种收益的“交易”是私下进行的，往往是制度的“灰色地带”甚至是正式制度所不允许的。显然，相关官员都不愿意将这些信息对外披露，以避免被公众或监管当局知晓。这些都可能导致较低政务信息公开共享水平。

表8 各解释变量定义

此外，本文还加入了其他可能影响到政务信息公开共享的因素，分别为地方教育程度、地方人口、地方制度、地方金融发展程度等。各变量及其解释见上表8。

（二）数据与模型

本实证研究所使用的宏观数据来自《中国统计年鉴》，腐败数据以及各省人口数分别来自各省的《检察年鉴》和《中国劳动统计年鉴》。数据的时间段取自2012-2014年。

本文选取如下回归模型进行检验：

式（1）中，被解释变量pub为政务信息公开共享得分，本文根据上节的分析取6个分组指标得分和总分取对数后分别拟合模型进行分析。gdp表示各省平减后的地区生产总值，pop表示地区人口，edu表示地区教育程度，ope表示地区开放程度，fac表示地区基础设施建设情况，ins表示地区制度建设情况，fir表示金融发展程度，cor表示地区腐败程度。

（三）实证结果

下表9为被解释变量总分的对数值表9是本文根据式（1）得到的回归结果，表中第2-7列为被解释变量分组得分的对数值。从回归结果可以看出，各省经济、金融以及人口等解释变量对政府政务信息公开的影响并不显著，从而本文可以判定经济发展程度并不是省级政府信息公开共享的关键影响因素。

在回归结果中，有两个变量值得关注。第一个变量为各省腐败程度。从腐败程度变量的回归系数可以看出，腐败对政府信息公开中的一级指标“办事服务”“舆论引导”“新媒体应用”以及最后的“综合得分”均有显著的负面影响，说明腐败问题严重的地区往往为了掩盖事实，降低了对政务信息公开共享的力度。不仅如此，腐败还会导致一系列经济发展问题，学者们的发现包括：腐败不仅导致经济主体从事寻租活动从而对经济增长产生负面影响，而且还会导致更低的投资投入、更高的投资成本、更严重的贫困程度和贫富差距[15-17]。张军等（2007）发现腐败会降低政府对基础设施建设的投入[18]，胡凯（2012）提供了腐败可能会降低省际资本流动的经验证据[19]。当然，也有学者发现腐败在经济发展中能起到“润滑剂”的作用，能够促进经济增长。当政府存在无效率和僵硬的规制，腐败能够放松这种规制从而提高经济增长，改进社会福利[20-21]。Lui（1985）通过构建排队非合作博弈模型发现腐败能够减少排队等待成本，提高公共管理效率[22]。Egger and Winner（2005）通过跨国数据实证发现腐败对外商直接投资具有刺激作用[23]，聂辉华等（2014）发现腐败对国有企业的全要素生产率具有正效应，而对私人控股企业则相反[24]。尽管腐败对经济发展的影响存在争议，从本文的研究结果看，腐败对于政务信息公开的影响是显著为负的。

第二个变量是各省基础建设程度。本文发现，基础设施对政务信息公开的影响在大部分结果中均显著为负，说明基础设施建设越好的省份政府政务信息公开共享情况越差。本文认为，基础设施建设较好的省份可能更重视看得见摸得着的物质上“硬实力”的发展，这些“硬实力”需要大量财政资金用于更具有增长效应的项目，如工程性基础设施等，而往往会挤压或者忽视了某些短期增长效应不明显但又同样至关重要“软实力”，不能端平“硬实力与软实力”这杆秤，导致政府政务信息公开共享情况较差。

此外，本文在回归方程中还发现：人口越多的地区，政务信息公开情况较好，主要表现在对办事服务指标和互动交流指标的提高。而意外的是，教育程度变量与网站互动交流指标却显著负相关。开放程度的提高会改善政府网站互动交流情况，但是同样会降低舆论引导的效果，这可能是由于虽然开放程度的提高使得政府网站与外界的互动交流更多，但是同时也提高了舆论引导的难度。地方制度对互动交流指标具有正向影响，然而，同样感到意外的是，它与舆论引导及网站功能与管理指标显著负相关，这可能是样本数量受限所致。

表9 政务信息公开共享影响因素回归结果

四、政府信息共享效果评价：从一个实际运用的角度

前文提到，我国社会信用体系建设的重点是“三诚一公”，而社会信用体系建设的基础是构建有效信用信息的披露及开发应用机制（常保平等，2007）[25]。事实上，信用信息的披露与传播是解决信息不对称问题的关键，李碧伟（2012）、Pagano. et al（1993）指出信息共享可以减少逆向选择及道德风险问题，增强信贷市场运行效率[26-27]。因此，征信工作就是围绕主体的各项体现其信用状况的直接和间接信息进行综合和合法披露。

在信用主体的活动中，有相当一部分信息是基础信息，而这些信息的来源正好就是政务部门，如身份信息、登记信息、资质信息、奖惩信息等都是政府部门在政务活动中所形成的信息，这些信息对于征信工作是不可或缺的“原材料”。

为了考察政府信息在我国当前社会信用体系中的作用，我们收集了由中国人民银行征信中心为代表的公共征信平台和2015年1月首批获得个人征信机构牌照的8 家征信公司所代表的市场化征信平台构成的相关情况，重点考察了这些征信机构信用模型评分维度，结果如表10所示。从中可以发现，各征信机构主要以银行交易、日常交易等商务信用信息为基础，而涉及行政诉讼、资质、登记等政务信息方面还比较少。这从一个重要角度反映了我国政务信息的公开共享还存在较大发展空间，在互联网+的大环境下，政府信息的恰当公开，政府信息共享，能够带动包括征信行业在内的其它产业的快速成长和发展。

表10 各征信机构信用模型评分维度

五、结论与启示

（一）主要结论

本文以《条例》为基础所做的省级政府信息公开评价及其影响因素研究，主要结论如下：

1.虽然《条例》规定对各地的法律意义相同，但在实际执行过程中，各地之间存在显著差异。并且，从分指标的得分与层级划分来看，同一地区在各指标上的表现基本上是一致的。

2.各地政府信息公开的主要影响因素是地区腐败程度和地区基础设施建设程度，值得注意的是，地区经济发展水平、金融发展水平等都不构成显著影响，这从一个侧面说明政府信息公开的基础条件已基本具备，关键在于对待政府信息公开这一事务的认识与态度。[28]

3.从政府信息在社会信用体系建设中的应用研究发现，政府信息的应用非常有限，主要问题在于供给不足。从这一角度可以折射出当前我国政府信息公开与共享在信息化社会建设中没有跟上时代发展的要求。

（二）启示

从本文的研究结果，我们可以得到如下启示：

1.应该建立常规的政府信息公开考评与奖惩机制，促进政府信息公开的效率和规范。当今信息化时代，政府信息公开不仅能促进其管理提高效率，减少暗箱操作和腐败，而且，通过为其他部门提供基础数据，能够大力促进其他行业的发展，进而促进整体经济发展。尽管如此，政府信息公开仍然会面临各种阻力，有些是工作环节上的，有些是制度上的，在初期阶段，信息公开不太可能成为一种自觉行动，因此需要通过制度来加以保证。

2.在政府信息公开的基础上，探索政府信息共享的机制，促进信息的高效利用。政府信息公开只是第一步，方便查询、方便使用才是政府信息公开的目的。而要达到方便使用，还需要将分散在不同政府部门的信息通过某种方式进行整合，消除信息孤岛。

3.政府信息在社会信用体系建设中的应用可以作为政府信息共享机制探索的试点标杆。我国社会信用体系建设对于政府信息的需求十分迫切，不仅表现在信息披露本身就是征信体系发挥作用的重要方式，而且还能为市场化的征信机构提供基础数据以生产征信产品。因此，政府信息的公开与共享应该以我国社会信用体系建设的标准和要求为参考，并以此为样板，树立政府管理工作的社会服务意识。

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