“枫桥经验”演进中的村规民约成效检视及前瞻

(杭州师范大学 沈钧儒法学院,浙江 杭州 311121)

“法治兴,则国运兴”,一个国家的良性发展离不开法治保障；一个地方的法治发展程度在一定意义上也反映出其文明水准和现代化程度。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,决定指出,要“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、源头治理,提高社会治理法治化。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这些文件精神为基层法治建设提供了极为重要的指引,即基层法治建设的目标是实现基层社会“民主法治”,工作重点是强化“基层社会依法治理”,创新载体在于“基层自治规范建设”。党的十九大报告明确提出了乡村振兴战略,要求加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。乡村治理现代化进程中,一个重要的标志就是“村民自治章程和村规民约”现代化。自1977年枫桥当地村庄制定《治安公约》以来,村规民约的发展已成为“枫桥经验”的重要内容之一,对于预防乡村纠纷、维护农村稳定、规范乡村自治、调整社会关系起到了重要的作用。随着农村城镇化、村民自治、基层法治、平安建设进程的加快,村规民约随着时代的发展呈现出一定的滞后性,调整、充实、提高村规民约的规范化和法治化水平,成为新时代发展“枫桥经验”的重要样本之一。

一、村规民约的历史发展

民间规约一般都具有较强地域性与多形态性。“它们可以是家族的,也可以是民族的;可能形诸文字,也可能口耳相传；它们或是人为创造,或是自然生成,相沿成习；或者有明确的规则,或更多表现为富有弹性的规范；其实施可能有特定的一些人负责,也可能依靠公众舆论和某种社会亚团体”[1]。

所谓民间规约,实际上是指人们在长期共同生活之中形成的,存在于人们的观念之中或某种特定的文本之中,在一定地域内实际调整人与人之间权利和义务关系的非官方行为规范。刘笃才教授对中国古代民间规范所做的研究证明:“民间规约是国家法律的重要补充,它的产生标志着公共领域从来都不是为国家所独占的。唐代后期的社邑规约、宋明时期的乡约、明末清初产生的民间慈善组织规约和清代晚期的乡规等都有着自己的必要生存理由。中国历来是个乡土社会,民间规约在维护基层社会秩序方面具有积极意义”[2]。

“枫桥经验”源于浙江省诸暨市枫桥镇,是著名的社会治理经验。当前“枫桥经验”逐渐从基层综合治理经验逐渐转变为基层社会治理现代化的新样本。一般而言,村庄价值生产能力强的地区,就是具有强地方性规范的地区。地方性规范是一个地方关于应该如何行动的准则。强地方性规范使地方上的人们具有明确的行动目标和道德标准[3]。枫桥镇是我国典型的南方乡镇,其内生性地方性规范的生产能力明显较强。2003年前后，“枫桥经验”的重心逐渐由综合治理转向基层民主法治建设。村规民约的内容也从早期侧重村庄治安开始延伸到民主治村的方方面面。

二、枫桥等地村规民约建设进程中存在的问题

自1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布实施以来,保留着我国乡治传统特色的村规民约重新获得了生命,并迅速在全国扩展开来。村规民约最大的特点之一,就在于它作为一种地方性知识,与特定的社区、地域、人群的风俗习惯、文化传统紧密相关。正由于这样一种“地方性”局限,村规民约经常超出国家法律的范围。如何使那些“溢出”部分具备相应的合法性,或使其回归国家法律,成为我们考虑村规民约时必须特别关注的问题。就是说,正确处理国家法与地方村规民约的关系,成为实施地方自治过程中村规民约体制建构的关键所在。因为村规民约建立在基层社会的土壤之中,有其独特的发展方式和适用逻辑,而国家法本身固有的局限性注定无法将这些发展逻辑包含在内。质言之,国家法不可能巨细无遗地体现这些逻辑。国家法所代表的一般是一套农民所不熟悉的逻辑,很多情况下与村民生活逻辑有一定距离。村规民约是村民自治组织依据国家法律法规,结合本村实际,为维护本村社会秩序和道德风俗而制定的一整套约束村民行为的自治规范。一般说来,它是村民自治组织自主制定的,“合法性”仍是对村规民约的最基本要求。从自治法理上讲,自治规范的主旨应该是在法治框架下,极大增进村民福祉。但如果自治规范中包含侵犯村民合法权益的条款,即使被表决通过,在法律上也应当是自始无效的。这就要求我们非常审慎地看待村规民约的制定工作,处理好村规民约与国家法律的关系。

(一)村规民约形式化倾向

当前,很大一部分村规民约基本上是一纸空文,缺乏实质性化解基层矛盾,保护村民合法权益的条款[4]。其次,大多数村规民约制定程序存在瑕疵,多数村规民约由村党支部、村委会少数几个村庄政治精英制定,村民参与程度低,认同率不高，“贴在墙上”成为形式化标志。此外,乡镇人民政府在这一领域缺乏统一指导和规范,也缺乏应有的重视。另外,近年来东部沿海地区经济迅速发展,土地资源空前紧张,土地价值迅速上升,土地补偿金分配引发的矛盾快速上升。同时,由于户口管理制度不能适应市场经济的发展,导致各地甚至各村的户口管理规则很不一致,使土地利益分配问题更加复杂化。一些土地被征用的村,在向村民发放土地补偿金时,经全体村民代表讨论,相继出台了一系列分配方案和办法。由于这些方案损害了部分有婚姻关系变化的村民对户口及相关权益的选择权,遂不断引发系列上访,成为当前农村疑难矛盾纠纷的焦点之一。

(二)部分村规民约的内容与法治精神相违背

农村社会具有一定的封闭性，个人利益、集体利益、国家利益相互交叉，部分村规民约的内容与法治国家建设理念冲突明显。

第一,村规民约中最为凸显的问题是妇女权益的保障问题。由于土地的价值不断增值以及村庄福利的不断提升,出嫁女、媳妇、丧偶离婚妇女的权益在父权制的村庄政治中始终处于不利状态。一方面,村庄精英中妇女过少,导致妇女在涉及自身利益的相关意见表达方面处于失声状态,或者表现出忍气吞声的状态。另一方面,政府在彻底贯彻妇女权益保护方面缺乏足够的意识和决心,一般习惯性认为涉及村庄妇女权益保护的问题属于村民自治范畴而不予以干涉。同样，基层人民法院也以此为由,将相关案件列入不予受理的范围之中。这种体制性的问题,导致妇女权益保护难以贯彻,其结果是直接将此类问题推入到信访渠道,从而导致更大的公共资源浪费。实际上,关于出嫁女的村集体经济分配问题,各村几乎出台了一致的方案。一些具体的村规民约实施办法和细则，影响了村民农嫁非、农嫁农和离婚妇女再婚后的户口去留,以及相关子女教育、生产资料的分配、福利待遇的分享等实际利益。村民代表会议制订的方案与有关政策、法律、法规相抵触,特别是农村妇女的实际利益严重受损。这一方面与“嫁出去的女儿,泼出去的水”这种根深蒂固的传统观念有关；另一方面与村规民约缺乏内容合法性审查有关。与此相类似的还有大学生和服刑人员等户口关系较为特殊的人员的利益分配问题[5]。

第二,男女事实上的权利不平等,在各地村规民约中进一步固化甚至加剧。由于受长期以来形成的重男轻女、从夫居等观念和习俗的影响,一些地方在协商土地承包、征地补偿款分配议题时,侵犯了农村妇女合法权益,主要体现在对于出嫁女、离婚妇女和上门女婿及其子女不分或者少分土地或者补偿款,违反了《村民委员会组织法》的相关规定,也不符合男女平等的基本国策及相关法律政策,造成了土地纠纷案件增多,甚至出现集体上访事件,严重影响了社会的和谐稳定,引起了各级政府部门和妇女组织的高度关注[6]。由于我国长期传承的“从夫居”传统,使得男姓村民事实上成为“永久村民”,而女性居民则是“临时村民”；女性一旦结婚,基本上就会失去村民资格或者失去村庄集体资源分配权。媳妇、嫁城女、招赘女、上门女婿及其子女的法定权益要么被剥夺,要么被减少,要么被漠视。几乎所有村庄村规民约中都没有保护妇女土地权益的单独条款；有的地方是公开确定招赘女婿的指标数,有的地方则一刀切规定，嫁出去的妇女不论户口是否迁出均无权享受村庄福利。所有这些现象都与我国《妇女权益保护法》《土地承包法》《婚姻法》的精神严重违背。事实上,这些“重男轻女”式的村庄制度安排与计划生育的基本国策呈现出深层次的内在紧张。这种内在紧张表现为村民宁可超生多个也要生儿子。比如一个已生育两个女儿的村民,其再生一个男孩就会获得宅基地申请、征地拆迁补偿、集体福利的种种宝贵机会,其被罚的几万元的社会抚养费与动辄几十万、上百万的土地收益和集体福利相比显得微乎其微。村民观念的落后一方面与传统思维有关,但另一方面与生儿子获得的强大的集体利益分配直接相关。如果我们不正视此类问题，男孩女孩出生的比例会越来越失衡,从而带来更大的社会问题和挑战。所以从这个层面分析,村规民约的修订不仅是一个法治建设的问题,也是一个重大的社会问题。

第三,不成文的村“老规矩”“潜规则”盛行。随着1998年村民自治的深入开展,多数村庄制定了相应的村民自治章程和村规民约,但是由于形式化倾向过于严重,大多数村规民约成为应付村民自治工作检查的摆设。尽管贴在墙上的村规民约各村均有,但是教条主义式样的村规民约几乎很难内化为村民的意识和行为准则，其中核心的问题是真正主导乡村社会生活规则的恰恰是那些不成文的村规民约。那些几乎被干部群众都习惯的老规矩、潜规则成为人们心目中的“习惯法”,实际主导着村民资格认定和利益分配等村庄管理中的关键问题。部分村规民约罚则动辄采取罚款、写保证书之类的处罚手段,这些处罚规则多数是土办法、老习惯。如诸暨某村对于偷挖竹笋的行为,村委会按照每株100元进行罚款。这尽管可以有效遏制偷挖行为,但此处村委会显然没有法定的行政处罚权。如果适当修订村规民约,按照民法中损害赔偿的相关法律规定,要求其按照市场价进行赔偿,这样处理就会变得更加法治化规范化。

由上可见,规则的制定也许是通过合法程序的,但有些内容明显背离了相关法律法规精神,属于不合法规则,类似于用“多数人的暴政”剥夺少数人的合法权益。因此,不能因为村规民约的地域性和相对独立性而忽视其本身的合法性与合理性建设。1998年的《村民委员会组织法》第20条以基本法律的形式规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”,由此奠定了村规民约建设的法律基础[7]。但实际操作中,几乎大多数乡镇人民政府没有建立村规民约备案审查机制,导致村规民约的合法性审查环节严重缺失。此外。村规民约的内容和范围并非无限,法律明确划定了它的边界,即“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表所讨论决定的事项,不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”因此,村规民约建设必须紧紧围绕法律的规定展开。

(三)关于村规民约内容简约模糊的问题

考察当前枫桥等地的村规民约文本，我们可以发现，多数村规民约的内容过于简单模糊，各种临时性办法、细则与总纲之间不能协调匹配。同时，部分村规民约的内容显示出较大的滞后性，未能跟上国家总体法治建设的步伐。

此外,前些年由于行政村合并后,部分大村包含多个自然村,在实际村庄建设过程中,出现了“大村难以领导小村,小村不关心大村,小村之间互不关心”的局面。大村统筹全村建设发展的能力在下降,小村自我建设的水平低下。另外,几乎所有的村规民约都没有配套的执行机制,这也是一个规则体系中的显著缺陷。

三、在传承和发展“枫桥经验”中进一步完善村规民约

“枫桥经验”的核心要义在于发动和依靠群众,将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态,实现“矛盾不上交”。村民自治中的民主管理,就是发动和依靠村民,通过制定村规民约等规章制度,规范和约束村民的权利和义务。“枫桥经验”在一定意义上指引着村民自治更加依靠群众,而村民自治则是“枫桥经验”发展创新的重要内涵,村规民约则成为村民自治发展“枫桥经验”的重要载体。自1990年代以来,发展和规范村民自治成为“枫桥经验”的重要内容。作为村民自治重要内容之一的村规民约,不仅有助于基层自治制度化水平的提升,也有效引导着村民按照既定的规则调整相互之间的生产生活关系,成为基层社会预防和化解社会矛盾的重要制度基石。自2008年枫桥镇陈家村村规民约体系建成后,村规民约逐渐成为新时代“枫桥经验”的重要制度样本,在近年来完善乡村治理体系和提升乡村治理能力方面起到了重要作用。农村是我国社会治理的重点、难点,也是法治建设的薄弱点,建设现代化的新农村除了良好的基础设施之外,必须要有良好的软环境予以配套发展。村民自治章程、村规民约作为农村社会运行的主要规则,其质量高低、执行好坏直接关系到农村法治建设的水平。当前，以枫桥镇为代表的东部发达乡镇正处于工业化、城市化、现代化发展的关键时期,小城市建设取得了长足发展,但是村庄发展呈现出多样化和复杂化趋势。部分村庄基础设施建设、产业建设、软环境建设滞后,镇域内部的不均衡性要求我们更加重视乡村的全面发展。“枫桥经验”的精神实质是以人为本、发动依靠群众解决基层矛盾,做到矛盾不上交。按照合法、规范、实效原则修订完善村规民约,是发展“枫桥经验”的重要抓手,也是“枫桥经验”形成制度化的重要形式[8]。

(一)以宪法法律为基准,提升村规民约规范化水平

村规民约是村民自治的重要体现，宪法和法律赋予了村规民约一定的法律效力。村民自治章程、村规民约是《宪法》和《村民委员会组织法》明确赋予村民自治的重要内容，其合法性不仅关系到村民切身利益，也是贯彻落实现行法律的重要表现。村民自治章程、村规民约的内容必须与国家现行的法律法规和党的方针政策相符合，比如不能违反计划生育和国土保护等基本国策[9]。在村规民约的实施过程中，必须严格遵守国家的相关法律法规，不能逾越法律边界。比如涉及到剥夺人身自由、罚款的，必须及时废除，而是采用民法中相关损害赔偿的规则进行替代。

(二)恪守民主程序,严格按法定程序修订村规民约

村民自治的过程就是按照法律程序进行民主治村的过程。村规民约是村民自治的具体体现，村规民约的制定过程，是村民自治组织通过村民代表大会，协商并确定规则的过程。基层社会的一些治理规范，由于缺乏程序性的操作规则，致使宪法和法律所赋予公民的实体权利，缺乏实现权利的程序和规则，导致法律权利被虚置。在完善村规民约的过程中，必须明确村民的各项权利义务，设定村民实现权利的各项程序和途径，通过制定具有针对性和适应性的具体程序性规则，为村民权利的实现提供保障。

(三)加强村规民约保障机制建设,提升村规民约权威性

村规民约的实施关键在于有良好的保障机制。从当前村规民约实施乏力的现实情况看,村规民约的实施缺乏行政保障和司法保障。尽管村规民约按照现行法律可以报送乡镇人民政府备案,但此套机制缺乏相应的保障力度。当前村规民约送乡镇人民政府备案的制度设计,既没有配套制度予以跟进,也缺乏相应强制力,故而直接导致村规民约合法化审查环节的缺失和执行权威下降。为了提升村规民约的权威性和合法性,必须建立更加科学合理的备案审查制度。如可将《村民委员会组织法》中村规民约“报乡、民族乡、镇人民政府备案”,修改为“报县级人民代表大会常务委员会备案”。这种考虑是基于乡镇政府缺乏相应的监督手段和能力,而县级人大常委会则具有合法性的审查权威和能力,通过这种改变可以增强对村规民约事后审查的力度[10]。此外,应当进一步加强对村规民约的司法审查,应当允许村民对依据村规民约等自治规范作出的侵犯其合法权益的具体事项向人民法院提起诉讼。人民法院在审查案件时既可应当事人的申请,也可以依职权附带审查相应的村规民约,如发现违法的村规民约内容,法院虽无权直接作出改变或撤销,但应向相应的县人大常委会提出司法建议,由县人大常委会或乡镇人大作出撤销和改变的决定。同时在检察机关公益诉讼的改革进程中,对于检察机关在办案过程发现的严重破坏村民集体利益的村规民约等自治规范,可依法发挥其法律监督职能,向村民自治组织发出检察建议,若村民自治组织不采纳，则可向相应的县人大常委会提出建议,由县人大常委会或乡镇人大作出撤销和改变的决定。

(四)因村制宜,根据村情民情完善村规民约内容

村庄因其地理位置、文化传承、风俗习惯、经济发展的千差万别而显示出其独特的个性化差异。诸暨市的社区村庄已经呈现出现代化小区、城中村、城郊村、山区村并行的局面，应当根据这些实际情况设计不同类型的村规民约版本[11]。根据村庄的实际发展状况修订村规民约的相应内容，是保持村规民约与村庄现实生产生活相适应的必然之举。

“枫桥经验”历经55年发展，其核心内容依然是发动和依靠群众，实现“矛盾不上交”。村规民约的制定和完善过程是发动和依靠群众提升村民自治水平的重要举措，也是保障村民权利义务的重要制度依据。村规民约是直接关系到村民切身利益的制度依据，只有充分关注群众利益，在实体和程序上保障村民权利和义务，才能走向法治化轨道，为中国基层社会实现法治奠定坚实基础。

村规民约是我国传统法律规范体系的重要组成部分，也是最具民族精神和文化传承特质的社会治理规则之一。在传统中国，乡村社会自我管理的规则一般为乡规民约，是村民进行自我服务、自我管理、自我教育的一种习惯。乡规民约在中国古代历史久远，成为宗法社会中主导乡民生活的主要规则。如北宋年间关中吕氏家族制定的《吕氏乡约》影响千年。明清时期，最高统治者对乡治极为重视，如明洪武帝、清康熙帝分别颁布过《教民榜文》《圣谕十六条》，均对乡约村规作出重要导向性规定。由此,乡规民约成为中国古代基层社会中乡治的重要依据。在古代中国，既有刻诸碑石的乡规民约、族法家训，也有口口相传的民间习惯。乡规民约内容庞杂，不同的民族、不同的村落都有各具特色的村规民约体系。世易时移，村规民约的内容随着时代的变迁也在不断变化。既有维护治安方面的禁赌博、禁吸毒、禁斗殴、禁欺压弱小、禁偷盗方面的规则，也有禁虐待父母的礼教规则，亦有禁损害庄稼、禁乱伐树木等保护生产生活秩序的规则，其主要目的是维护乡村社会和宗族的日常秩序。近代以来，在乡村建设方面，以河北为著，如河北省定县翟城村，从1904年开始制定了一系列村规民约，成立了多种自治会社，以自治方式办理村中事务。到1914年，相继制定《翟城村治组织大纲》《卫生所规约》等一系列近代化村规民约，开启了村规民约与现代社会接轨的先河。陕甘宁边区时期，中国共产党在推进乡村自治建设过程中，为巩固基层民主建设，大力推进乡村自治，如绥德县延家川等地也制定过一系列村规民约，得到当地群众的热烈支持和拥护，使村规民约建设与党的群众路线实现了统一，有力巩固了当时的抗日民主政权。自1982年宪法确立了中国特色的基层群众自治制度以来，村规民约取得了长足发展，并伴随着村民自治的广泛深入，成为基层自治的重要标志。党的十九大确立乡村振兴战略后，作为中国基层社会治理重要制度依据的村规民约，必然迎来新的历史发展阶段。作为中国基层社会治理的样本，“枫桥经验”在新的历史时期承担的重要历史使命，就是依靠群众维护稳定、促进发展，从而为乡村振兴提供良好的治理体系和治理能力。因此，以修订完善自治章程、村规民约为契机，完善乡村治理结构，理顺乡村治理主体关系，提升乡村治理品质，将成为新时代“枫桥经验”创新发展的重要任务。