乡村治理中村规民约的完善与发展

王 为

吉首大学，湖南 吉首 416000

一、村规民约的发展历程

我国自古就重视乡村治理问题，根据相关文献记载，村规民约最早产生于宋朝；明清时期由于儒家思想逐渐受到统治者的推崇，村规民约通过不断推行、完善与发展[1]；到了近代中国不断向西方学习先进的技术、制度、思想等，出现了思想的交流碰撞，中国的乡村治理开始由传统的“人治”逐渐转向了带有“民主”色彩的自治来实现。

从20世纪90年代至今，最初探索村规民约的村庄——浙江H村，村民会议结合实际情况，聚焦村民需求、听取群众意见，将村内突出问题通过制度的形式统一规范，受到了村民们的一致认可与遵循。

伴随着城市化进程加快，对于新时代乡村该怎么样去发展，给乡村的治理同时带来了机遇与挑战。新时代，村规民约被赋予了新时代的内涵，应该适应新时代下乡村治理与乡村建设的需求，从而推动我国乡村治理制度的完善与发展，为推进我国乡村现代化建设做出重要贡献。

二、当前的村规民约存在的不足

当前在我国乡村治理过程中，村规民约在制定和实施方面存在着许多不足，村规民约的价值和功能得不到充分发挥，甚至流于形式。

（一）村规民约的现实问题

1．城市化进程，打破了乡村相对封闭的状态

在我国古代的乡村社会，土地把村民约束在特定的区域，加之交通不便，所以人口流动很少，与外界相对隔离，所以就导致乡村社会是一个相对封闭的状态，确保了村规民约对于全体村民的约束。

改革开放之后，市场的活力逐渐被激发，并随着我国的城市化进程推进，更多的就业岗位、更丰厚的劳动报酬吸引了大量的农村青壮年涌入城市，使得人口流动频繁，村规民约的约束逐渐地被削弱。

2．村规民约没有与时俱进，严重脱离了实际

我国的村庄数量多且分布广泛，就更加亟需根据本村的实际情况来制定、完善本村的村规民约，形成有特色的村规民约。因此村规民约的各项规定应当在国家法律法规约束的前提下进行适时调整，但是我国当前存在一部分的村规民约历史久远，无法适应时代、法律与政策的变化。随着时间的推移，我国相关的法律、政策等都已经大幅度调整，如若按照旧的村规民约来处理村内事务问题，则将引发村内矛盾，不利于乡村社会秩序的维护与乡村建设的开展，因此要注重对村规民约的修改、调整[2]。

（二）村规民约的制定问题

1．村规民约与法律的冲突

村规民约是村民自我管理、自我监督、参与乡村建设的一种社会动员方式。村规民约与法律对比之下，村规民约没有国家法律的强制力，村规民约只是法律的补充。部分地区的村规民约还存在着：参与招投标的必须为本村的村民；违反了村里的相关规定，罚款若干等等条款。类似于这种条款的制定，存在着村规民约与法律的冲突，存在着一定的法律风险。

2．村规民约的随意性

村民会议召集全体村民，听取村民意见，吸收乡村传统优秀的习俗。有的乡村对于村规民约的制定变成了形式主义，把国家的政策、政府相关文件直接照搬照抄进村规民约，没有进行灵活适用，导致村规民约的执行效果大打折扣。有的乡村的村规民约既没有吸收乡村传统的优秀习俗，也没有把村民召集在一起集思广益制定村规民约，这样制定的村规民约在执行的过程中，得不到村民的认可和遵守。有的村规民约甚至没有在法律的框架内进行制定就产生了，然而上级政府对此现象也是放任的状态，这就导致滋生了很多违法性村规民约的内容[3]。

3．村规民约的制定，知情度和参与度不足

目前农村“空巢”问题严重，由于青壮年外出务工，村里面留下来的仅仅只有孤寡老人和年幼的孩子，村里召开村民会议，难以达到法定参与会议的人数要求[4]。村规民约的实际制定，成为少部分人的权利——村委会，而村内老人的文化程度不高，很多村规民约的内容也没有进行细致的讲解，没有充分了解村内实际，召集全村走个过场，举手表决，就制定了所谓的“村规民约”。对于在外务工的村民，由于没及时通知他们关于村规民约的制定内容，务工在外的村民处于一种不知情的状态，导致村民的知情度和参与度严重不足。

（三）村规民约的执行与监督问题

1．从执行效果来看，执行力不佳

当前的村规民约内容越来越复杂、繁多，虽然创新了村规民约的形式，例如采取“三字经”等新颖表现形式在村民中更好进行村规民约的普及，但是过度强调新的形式，会导致村规民约变得越来越冗长，有的甚至于几百条，这样是不利于村民进行记忆和理解的，从而导致在村规民约的实际执行过程中，既无法对村民起到实际的约束效果，也不能使村规民约引导村民参与乡村治理。

2．从监督的主体来看，欠缺有效监督主体

首先，村民是村规民约的制定主体，也是最主要的监督主体。一些地区的村规民约制定，全过程都没有村民的参与，而是村委会自行制定出来，不经过法定程序就成为村规民约。村民没有参与村规民约的制定过程，宣传力度不够导致村民对村规民约的了解程度不够，监督也无从谈起。

其次，一些地方政府认为村规民约的制定属于村民自治的范围，政府没有进行监督的权力，造成了基层政府不作为、难作为。乡镇政府对村规民约的备案审查不严格，导致村规民约的其中一些内容与法律相抵触，没有及时进行修改。

最后，司法机关的监督也是村规民约的监督主体，司法是社会公正的最后一道防线。法院也有权对相应的村规民约进行附带性审查。但是当前关于司法机关监督村规民约相关法律尚未健全，村规民约如果不进行司法审查，很有可能会滥用“权力”，侵犯村民的合法权益。司法机关对于村规民约的审查，没有专门的审查部门，配套监督机构缺失。

三、完善村规民约，促进乡村治理

（一）“三治融合”融入村规民约

在乡村振兴战略背景下，现有的村规民约已经不能完全适应乡村治理现代化的要求，应以自治、法治、德治来推动村规民约进一步焕发活力，更好推动乡村治理现代化，从而达到乡村真正意义上的“振兴”。

村民是村规民约的制定主体，要充分发挥“自治”，提高村民对于村规民约的积极性。要大力发展村内集体经济，为村规民约的制定提供物质保障，使乡村能留住“人才”。遵守法定程序，提供程序上的保障，要运用现代信息技术来为乡村治理提供技术上的保障，并以创新形式来制定村规民约，及时通知村民，并采用“微信群、腾讯会议”等现代信息技术来确保村民的知情权和激发村民参与的热情。让“自治”充分在村规民约中体现。

村规民约作为法律的补充，调整村民的行为规范的准则，应该践行“法治”。在当前乡村振兴的战略背景下，村规民约应该依法依规治村；村委会应该积极“作为”，对于村民反映的有关村规民约等问题，应该及时进行答疑和解决。依法及时进行村务公开，制定了村规民约，必须要公示。对于村规民约有违反法律的相关内容，应该及时进行修改，确保村规民约是在法治的框架内，同时结合本村的实际情况探索特色法治的村规民约。

村规民约是村民自治的章程，相对于法律来说，村规民约没有法律的强制力保障，一般而言，村规民约以引导为主，惩罚为辅，村规民约要不断地发展和创新，这样才能进一步激发乡村治理的活力，村规民约融入了“德治”，符合了时代和村民的要求和期待，推动乡村治理上一个新的台阶。对于优秀的习俗，村规民约应该进一步吸收。新时代的村规民约对于传统的习俗，就要取其精华，去其糟粕，这样才能让村规民约真正体现“德治”[5]。融合方式如图1所示。

图1 “三治”融合村规民约示意图

（二）严格把关村规民约的制定

村民是制定村规民约的重要主体，通过开展法治宣传活动，逐渐地增强村民的法律意识，提升村民对于法律的了解，让村民在制定村规民约时，不违反法律法规，不能让村规民约超越法律法规，使得村规民约去规避“法律风险”。

（三）健全村规民约的监督机制

在制定村规民约的过程中，必须要以法律为准绳，不和相关法律法规相抵触，保证程序与内容的合理性和合法性，做到村规民约的程序和内容，结合时代发展和本村实际情况，做到“于法有据”。

建立健全村规民约的监督机制，对于村规民约的全过程和各方面进行监督[6]。加强村民代表大会的监督，不能对村规民约只是进行形式上的监督，而是需要对村规民约中存在的问题，及时进行修改；乡镇政府对于村规民约的审查不仅仅是形式主义，而是履行自己的职能，对村规民约进行全面审查。司法机关也应该积极对村规民约内容进行审查，并且提供村规民约违反法律规定侵犯村民的合法权益的救济途径。同时要积极鼓励村民对村规民约进行监督，自觉遵守村规民约。

四、村规民约对于乡村治理的价值意义

在乡村治理中，村民是主体，要充分调动村民的积极性，发挥村规民约独特的价值，推动乡村法治建设，弘扬乡村优秀的传统文化，形成一种良好的法治氛围，凝聚乡村振兴的合力，从而推动乡村经济的快速发展。

（一）村规民约的文化传承是乡村治理的基石

绝大多数的村规民约的制定会受到农村传统文化的影响，我国幅员辽阔，不同的区域传统文化各不相同，所以也导致各地区的村规民约有所差异。对于传统文化，我们要“取其精华，去其糟粕”，立足于各地区的实际情况，把具有地区性代表的优秀传统文化，融入到各地的村规民约中。在乡村振兴这个大背景下，要更加注重“推陈出新、革故鼎新”，激发乡村治理的活力。

（二）村规民约有利于完善我国法治体系，促进乡村治理

村规民约是法律的补充，乡村治理一方面要依靠村规民约，另一方面也要依靠法律、法规。村规民约能够最大程度化解乡村纠纷，应该高度重视和发挥村规民约的重要作用——定纷止争。每个地域的传统文化不同，“十里不同俗”的现象普遍存在，但是我国的法律法规不可能涉及所有的行为规范，村规民约以法律为准绳，与当地的乡村传统文化相结合，填补了国家对乡村治理的漏洞，对于完善我国法治体系，促进乡村治理有着重大的意义。

五、结论

在我国全面推进依法治国的进程中，要想完善我国乡村现代化治理体系，必须高度重视村规民约对乡村管理的引导作用。村规民约包含着乡村传统的优秀文化，不仅能够增强村民的文化自信和文化认同感，而且对于完善我国法治体系、促进乡村治理具有重大的意义。新时代的村规民约应当结合本村实际情况，符合时代要求，跟上时代步伐，通过“自治”“法治”“德治”三治融合的方式不断完善村规民约[7]，推动乡村“法治化”“现代化”治理。