“道德人”还是“经济人”：民办高校分类管理制度下举办者的人性困惑

陈文联

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083)

民办学校分类管理制度是在2016年11月修订《民办教育促进法》(以下简称《修正案》)的背景下，为进一步推进我国民办教育发展作出的重大顶层设计。这一制度对原有的规则和资源体系作了根本性的变革，必然会深刻影响民办高校利益相关者的现有利益格局。其中，影响最大的莫过于民办高校的举办者，他们是民办高校的“舵手、灵魂和最高决策者”*王一涛：《我国民办高校创办者群体特征及其政策启示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62页。。从某种程度上说，民办高校举办者对政策的选择与取舍直接关系学校发展的命运。就分类管理制度而言，选择营利性还是非营利性，是民办高校举办者对一系列显性和隐性利益的重新选择与取舍，的确是一种两难选择。因此，有必要探寻举办者对民办高校分类管理的利益立场和态度倾向，以科学设计富有地方特色的分类管理实施方案，更好地贯彻民办高校分类管理制度。

一、选择营利性办学：基于“经济人”假设的必然性

“经济人”假设是对经济活动中人的行为本质的一种抽象，溯源于英国古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中的表述：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。”*亚当·斯密：《国富论》，商务印书馆1972年版，第14页。易言之，人们经济活动的价值导向是对自身利益的追求，并非出于服务他人的目的。尽管人们对“经济人”假设的缺陷一直存有争议，但它仍被视为一切经济理论和决策的出发点、基础，并被广泛用于分析人们的各种行为。

与西方国家很多私立大学源于捐赠办学不同，

我国民办高校创办经费基本源于个人、企业和社会，即“投资办学是我国民办高校的基本特征或本质特征”*邬大光：《投资办学：我国民办高等教育的本质特征》，《广东教育学院学报》2006年第6期，第59-60页。。据统计，“2011年我国民办高等教育的资产结构中，社会捐资仅为投资办学总额的6%左右，占当年高等教育总投入的0.54%”*③王善迈：《民办教育分类管理研究》，《教育研究》2011年第12期，第32-36页。。出资者筹集资金投入民办高等教育办学活动，在追求自身效益的同时促进了高等教育的发展，从而实现了自己肩负的使命。这种投资办学行为当然属于经济行为，也符合“经济人”假设。尽管现实中存在专注于公益性教育事业的捐资人，但不能将少数或个别人的行为方式当作理论分析的典型。因此，从“经济人”视角分析民办高校举办者投资办学的行为动因与利益诉求，对更好地观察举办者对分类管理改革的态度和选择倾向，有其现实意义。

逐利是资本的天然属性，民间资本选择投资民办高等教育，很大程度上就是想通过资本的流动和重组实现资本的增值。对于举办者来说，民办高校在完成人才培养的同时，还得考虑营利及其资本的回报。据调查，“现有696所具备学历颁发资格的民办高校中，绝大多数均有要求合理回报的意向”③。在办学实践活动中，虽然绝大部分民办高校在注册时都选择“不要求取得合理回报”，但这并不意味着举办者们真的放弃了经济诉求。大部分民办高校举办者利用对学校的控制权，通过虚高成本、关联交易等方式提取回报或转移、抽逃资产*周红卫：《民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究》，《中国高教研究》2012年第4期，第20-25页。，从“经济人”角度看，民办高校举办者在分类管理改革中更愿意选择营利性办学。

二、选择非营利性办学：基于“道德人”假设的必然性

亚当·斯密认为，人不仅具有“经济人”属性，还兼具“道德人”属性，“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情，虽然他除了看到别人幸福而感到高兴以外，一无所得。”*亚当·斯密著，蒋自强、钦北愚等译：《道德情操论》，商务印书馆1997年版，第5页。民办高校举办者不仅是追求投资利益最大化的“经济人”，同时也具有以利他人和利社会为主要特征的“道德人”属性。

以儒家文化为主轴的中国传统文化，就是一种高度重视道德的文化，“重义轻利”是中国传统道德观念的重要特征。孔子说“君子喻于义，小人喻于利”，从价值取向上肯定了义重于利。荀子反对先利后义， 认为“先义而后利者荣，先利而后义者辱”。董仲舒提出“正其义不谋其利，明其道不计其功”，更是主张重义轻利以至弃利。宋明理学家则将儒家“重义轻利”思想进一步理论化，提出“存天理，去人欲”。儒家这种“重义轻利”的思想，历经各朝各代封建统治者的大力倡扬，逐渐演变成为普遍的、历久不衰的民族心理情结*李宗桂：《中国文化概念》，中山大学出版社1988年版，第287页。。“做一个有道德的人”，已内化为人们最基本的价值取向和行为准则。当然，道德的具体内涵和标准因行业、领域的不同而有所差异。

相较于其他行业，社会对教育一直有着更高的道德期望。在民众看来，教育是一项崇高的活动，是不以营利为目的的公益性事业。因此，高校的营利行为一直被道德所否定和批判，无论是社会公众、政府心态抑或社会舆论，都不认可营利性教育。在办学实践中，不少投资者迫于社会舆论的压力，以公益之名行营利之实：在形式上选择“不要求获得合理回报”，实际上通过暗箱操作取得利益。《修正案》虽然明确了营利性学校的合法性，但在“道德人”压力、民众对教育营利的抵触和偏见短期内难以消除的情况下，大部分举办者同样不想因选择营利性办学而使自己身陷“道德洼地”。

三、营利性与非营利选择：民办高校举办者的人性困惑

在人性判断上，“经济人”与“道德人”是一对矛盾，统一于现实中的个体存在，民办高校举办者也同样如此。作为社会行为主体，举办者既具有追求投资收益最大化的“经济人”属性，又具有献身公益事业、追求利他的“道德人”属性，两者对立统一于举办者角色中，无疑会使举办者在分类管理改革中陷入选择性困境。选择营利性，满足了“经济人”的属性，可获取“过程利益”和学校的“终极资产”，但也意味着学校将历经财务清算、税费补缴和重新登记等法定程序环节，不仅有可能被当成公司对待而享受不到公益性事业的各种优惠待遇，而且由于社会公众在观念上很难接受营利性民办高校，可能会导致学校的投资与营运成本大大增加，从而使“过程利益”和学校“终极资产”的获取变得困难重重甚至成为“画饼”。毫无疑问，这种结局不是举办者想要的。选择非营利性，满足了“道德人”的属性，有利于彰显自身的道德情操，也有利于学校获得政府的扶持与社会的认可，但举办者不仅不能获取“过程利益”，还要放弃学校资产所有权，把学校的“终极资产”变成社会的公共资产。毫无疑问，这种结局也不是举办者想要的。

可见，对于民办高校举办者来说，是否营利是一种两难选择，也确实是“一个需要深入思考、仔细论证和慎重决策的重大命题”。当然，这种战略性抉择亟待国家“相关法律政策与细则的出台”*董圣足：《新法新政下民办学校的定位与治理》，《教育发展研究》2017年第3期，第54-56页。，以避免民办学校分类管理制度走向事与愿违的结局。

四、“有道德的经济人”：分类管理制度创新的着力点

从“经济人”和“道德人”的视角来看，民办高校举办者在分类管理改革中陷入了选择性困境，需要地方政府结合区域民办教育的发展实际，将国家顶层设计与地方立法、创新实践相结合，因地制宜地进行富有地方特色的立法，实现分类管理制度的具体化，化解民办高校举办者的困扰，全面推动分类改革的真正落地。事实上，《修正案》“给地方政府留有很大的政策创新空间”*徐绪卿：《贯彻落实〈民办教育促进法〉新法的若干思考》，《复旦教育论坛》2017年第2期，第29-33页。，地方政府在进行制度设计时，既要考虑举办者“道德人”的特点，但不能过分信赖人的“自觉性”，又要考虑举办者“经济人”的属性，以保障举办者的合法权益；既要充分利用“道德人”利他的价值取向和内在规范，消减营利性对教育公益性要求的破坏，又要结合“经济人”的属性，努力提高办学效益。总之，要将“经济人”与“道德人”统一起来发挥作用，使民办高校举办者成为“有道德的经济人”，即在既定的约束下不断增进社会公共利益和教育的公益性。根据这一原则，地方政府在结合区域实际进行民办教育制度创新时，应重点把握好以下三个方面的工作。

(一)依法保护举办者的利益

理顺现有的产权关系，是民办高校举办者广为关注、分类管理改革必须面对的关键性问题。《修正案》和国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)并没有完全否定举办者的合法权益，如都明确规定2016年11月7日前设立的现有民办学校，“选择登记为非营利性民办学校的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”也就是说，《若干意见》取消了“合理回报”，但是对登记为非营利性质的现有民办学校出资者，基于“承认贡献、维护权益”的原则，给予相应的“补偿或奖励”，这兼顾了举办者“经济人”的属性和利益诉求，有利于保护其合法利益。遗憾的是，《修正案》并未明确补偿的清算方式以及补偿过程等细节，需要地方政府根据区域经济和民办高等教育的发展情况，综合考虑初始出资、资产增值及行业属性等因素，科学制定“补偿或奖励方案”，以充分保护民办高校举办者的合法权益，明晰举办者的投资预期，进一步激发举办者的办学积极性。

另外，还要建立科学合理的民办高校分流机制。要给予民办高校特别是举办者、出资人等关键利益相关者选择的余地，给现有民办高校留出分流的选择空间；要建立民办高校退出机制，明确民办高校退出的程序、标准和条件等；要充分考虑民办高校教师、学生和家长等利益相关者的利益诉求，保障其合法权益。

(二)进一步明确营利性民办高校的相关政策

目前，除了营利性民办学校登记管理事项之外，无论是政府管理者还是学校办学者，对营利性民办高校的具体管理政策及其发展空间等都一无所知。预期政策愈不明朗，愈不利于民办高校举办者选择营利性的发展道路。因此，当务之急是政府出台诸如“营利性民办高校办学管理条例”等制度，进一步明确营利性民办高校的转设条件与程序、财产清算与资产转换以及学历层次、招生、专业设置等相关问题，尤其是要尽快完善营利性民办高校的土地税费、资产清算与过户等优惠政策，让民办高校举办者权衡利弊，尽快选择登记类别。

需要强调的是，政府相关部门要厘正“非营利性就是善、营利性就是恶”的错误认识，在保障非营利性民办高校发展的同时，给营利性民办高校留出发展空间，支持其依法办学，决不能让分类管理变成一类管理。在保证教学质量、依法交税的前提下获得一定的经济收益，并非意味着营利性民办高校放弃社会责任，举办者也不必由此陷入“道德洼地”。政府相关部门既要加强对营利性民办高校教育质量、财务状况等方面的监管，也要在购买服务、税费优惠等方面给予适当的扶持，尤其是要给予营利性与非营利性民办高校学生同等的资助。总之，现有民办高校举办者都十分期待政府出台相关的政策与细则。

(三)积极引导、规范社会力量举办非营利性民办高校

为切实保障非营利性民办高校的公益性，建议政府制定“非营利性民办高校办学条例”，以立法的形式为非营利性民办高校设立运作规则，内容包括办学的根本目标、法人属性、办学基本条件、资金来源与运作、会计制度、扶持制度、治理结构、师生权益保障、收费控制以及问责机制等。

1.完善非营利性民办高校的扶持政策。地方政府应以《修正案》为依据，从财政、税费和土地等方面构建起非营利性民办高校的扶持政策与执行机制，打通新政落地的“最后一公里”，切实保障非营利性民办高校真正享有与公办高校同等的法律地位和待遇，全力支持非营利性民办高校的内涵建设与质量提升。

2.加强对非营利性民办高校的监管。非营利性民办高校由于戴着“政府背书”的光环，更容易让高等教育消费者产生盲目的信任，应该成为监管的重点*吴华：《重新审视民办学校分类管理的理由》，《教育经济评论》2016年第2期，第3-7页。。基于此，政府要引导非营利性民办高校建立起相关利益主体共同治理的模式，完善学校章程，健全董事会议事规则、优化人员构成、限制职权行使，建立监事会制度，充分彰显学校治理的公益属性*陈文联：《构建民办高校法人共同治理结构的现实思考》，《国家教育行政学院学报》2009年第7期，第69-74页。；要建立起非营利性民办高校的标准财务会计规范，加强非营利性民办高校财产过户、财产使用和财产清算等资产流向的监督，细化举办者变更核准程序，强化政府对非营利性民办高校财务的审计与监管；要加强民办高校信息公开平台建设，充分发挥社会公众、中介组织和媒体等在非营利性民办高校治理中的作用；要加强非营利性民办高校的收益监管，尤其是要严格监管非营利性民办高校办学中的营利行为。非营利性民办高校法人在不影响学校教育的前提下，可以从事以收益为目的的事业，但是收益事业应当登记并公告，且其收益必须用于学校教育发展而不能被个人所分配。要坚决避免以往一些民办高校通过虚置产权主体、虚置办学成本以及进行关联交易等方式获取收益的问题，把那些办学行为不符合非营利性质的民办高校清除出去，以切实保障非营利性民办高校办学的公益性和持续性。

《修正案》和《若干意见》等系列文件的出台，标志着我国民办教育分类管理的顶层设计已经基本完成。为化解民办高校举办者的种种纷扰，全面推动分类改革制度的真正落地，各地要将国家顶层设计与地方立法、创新实践相结合，构建起富有地方特色的立法体系，统筹推进非营利性民办高校和营利性民办高校的共同发展。