基于PPP模式的城市基础设施建设

袁铭

[摘 要]城市基础设施的建设，是一个城市生存和发展的前提条件，是城市经济、政治、文化全面发展的基础，又与城市人民的生活息息相关。因此，一个城市的基础设施建设是否健全十分重要，为了适应城市人民日益增长的对城市基础设施建设的需求，政府必须引入新的城市基础建设模式，因此，PPP模式应运而生。

[关键词]PPP模式；城市；基础设施建设

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.066

[中图分类号]F299.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）24-0-02

0 引 言

目前，我国的城市基础设施建设存在经济高速增长，地方财政收入增速下行的趋势，政府在开展城市基础设施建设时，面临的最大问题是资金压力的问题。因而，单一的由政府主导的城市基础设施建设已不能与经济的飞速发展相适应，PPP模式是政府在城市基础设施建设中投融资模式上的创新。

1 PPP模式的定义和主要运作模式

1.1 PPP模式的定义

所谓PPP模式，通常被定义为“公共私营合作制”，实际上指的是一种合作关系，合作双方即政府部门和私人组织，这种合作是基于完成某个建设项目或提供某种公共物品的服务而展开的合作，合作的目的通常是在满足社会公共需要的基础上，双方实现项目建设中的风险合理分配，或者说共同承担，同样，利益也是共享的。而城市基础设施建设是促成政府与私人组织合作的PPP模式的一个重大项目和桥梁。

1.2 PPP模式的主要运作模式

BOT模式，这种模式本质上只是将城市基础设施建设的项目暂时移交到私人组织的一方，在实际的城市基础设施建设中，可以充分利用私营企业的商业资本和社会效应，为城市基础设施建设提供充足的资金供给，减轻政府的负担，同时在项目建设的过程中，政府还可以借鉴学习私营企业新颖的建设理念、先进的建设技术、新型的管理模式，达到通过改进管理模式，促进经济效益提高的目的。但这种模式由于操作流程比较复杂，对投融资模式的要求也比较高，因此，这种模式主要适用于项目投资成本大，建设周期长的大型基础设施建设项目。

BOO模式，即私营企业或组织独立进行某个基础设施建设项目的建设，在完成后可得到政府的特许经营，并可在特许经营期间获得所有的经营收益，但同时也承担经营项目设施设备的保养维修等费用。在这种模式下，政府将更大的建设和经营空间留给了合作方，政府只需要提出具体的建设要求，并向合作方提供必要的资源供给和环境建设的运作协调，当建设项目完成后，政府只用支付相应的设施使用费即可拥有此项目的使用权，从而向社会大众提供相应的产品和服务。

特许经营模式，是指政府将一些即将新建或者在建的城市基础设施建设项目，以公平、公开的方式将建设、改造等权利交给私人组织或私营企业，这种模式的一个显著特点是，特许经营的时效性较长，例如特许经营模式下的基础设施建设项目，一般情況下的特许经营年限可超过20年，虽然具有较长的时效性，但在特许经营期间私营企业或组织只对此项目具有投资、改造、经营的权利，项目的产权仍归政府所有。因此，为了能在特许经营协议期满时，完整地收回项目的产权，政府部门要对私营企业对项目的整体开发和维护情况有一个整体的把控。

2 PPP模式在城市基础设施建设中的应用

PPP模式的运作流程与3方面的因素紧密相连，即政府部门、私营企业或组织、金融机构。本文分别从这3个方面对PPP模式的运作进行阐述。

2.1 政府部门

对于政府部门来说，一个城市基础设施建设项目是否成功，主要是以项目建成后带来的社会效益和社会公众对基础设施建设项目投入使用后的满意度来衡量的。因此，政府部门在PPP模式的运作过程中，更注重城市基础设施建设项目的工程质量和公共服务水平，而对于经济效益基本没有过多的要求，即便个别基础设施建设项目受到成本问题的制约必须收取一定的使用费用，政府部门也一定是以较低的标准向公众收取。

2.2 私营部门或组织

不难想象，作为私营部门或组织，他们去做一个项目，当然是把项目所能带来的经济效益放在第一位，一方面，他们希望自己投资的城市基础建设项目能获得长期稳定的经济收益；另一方面，他们还会通过运用项目建设中项目规划的相关专业知识，尽可能多地争取到政府的支持和补贴，加快项目建设成本回收的速度，并获得应有的补偿和回报。

2.3 金融机构

金融机构作为连接政府和私营部门的经济纽带，是城市基础设施建设中很关键的一环。从金融机构的利益出发，其侧重点在于投资一个稳定发展且前景广阔的基础设施建设项目，因为它们的终极目的是如期收回所投资项目的贷款和利息，避免金融机构由于投资项目出现问题导致资金链断裂。

通过以上的分析总结，要保证PPP模式在城市建设中稳定、良好的运行，权衡好这3方面的利益关系是关键，合理地规避风险，分配利益是PPP模式正常运营的有效保证。

3 PPP项目在城市基础设施建设中的改进方向

PPP模式是经济快速发展、人民精神需求日益增长带来的新的城市基础设施建设运行模式，为了让这种模式在未来更好地适应经济发展的需要，应当从以下几方面完善项目的整体运营，确保PPP项目长期稳定发展。

3.1 不断建立健全相应的监管制度及法律规范

PPP模式在城市基础设施建设的运行过程是一个复杂的过程，具体到各个项目后，会出现项目论证、招标、建设以及运营等一系列的问题，要解决这些问题，就需要政府部门、私营部门及金融机构相互配合与协作，而要达成一个良好的配合协作关系，就需要通过制定相应的监管制度和法律规范来实现，因为只有细化相关制度和规范，才能做到权责分明，责任到人，这也十分有利于整个项目的实施和推进。

3.2 扶持金融市场，稳定融资渠道

目前，我国城市基础设施建设项目的融资渠道主要有银行贷款和上市公司定增筹资，这样的金融机构虽具有稳定的投资实力和资金供给保障，却对借款人提出了严格的要求，这就造成了项目融资渠道单一的问题，这对小型的私人部门或组织更是带来了很大的融资困难和压力。因此，为了全面促进项目运营，做好金融机构与融资部门的沟通十分重要，这个过程中應努力平衡好双方在项目运营中的利益比重，加深金融机构对融资项目或融资组织的认知，促成双方合作，在合作中逐步提升相互之间的信任感，形成相对稳定的合作关系。另外，还可以通过适当加大对金融市场的扶持力度，确保项目实施方融资渠道的稳定性。

3.3 加强风险控制机制，完善监督体系

每一项投资都必须承担相应的风险，而PPP模式下的城市基础设施建设项目的特点是建设周期长、资金需求量大、项目成本回收速度慢，因此，从直观上看，此类项目存在许多潜在的风险。另外，PPP模式下的项目还有政府部门和金融机构的参与，这无形中增加了此类项目的风险系数，因此，只有制定合理的风险控制机制和监督体系，才能有效地管控风险，为PPP项目的成功运行提供有力保障。

3.4 培养专业人才，加强组织管理

正因为PPP模式下的城市基础设施建设是一个长期、复杂的大工程，其中涵盖金融、法律、工程建设、风险管理等多方面的专业知识，要对这个项目的整体运营和实施进行有效管理，就需要拥有专业知识的管理人员团队。虽然目前各个高校有越来越多的专家团队和专业人士对PPP新模式项目加大了关注和研究力度，地方政府也在PPP项目的融资投资模式上进行了政策上的扶持和融资结构上的改革和创新，但在私人部门或组织以及私人投资者这方面，人们对PPP模式下的城市基础设施建设的研究和了解还十分有限，对运营模式的实质认知也不够，这主要是由于PPP模式在我国城市基础设施建设中起步晚，运营时间短。所以，要保证PPP模式长期稳定的运营下去，专业管理组织人才的储备尤为重要。

4 结 语

PPP模式是城市基础设施建设的一种新型模式，在实践中发现，这种模式的运行和开展是一个长期、复杂且综合性很强的模式。保障这种模式长期有效的运行，对更好地进行城市基础设施建设具有重要的作用

主要参考文献

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