论高校治理过程中司法介入的发展与突破——以特别权力关系理论为落脚点

王文韬

(安徽大学， 安徽 合肥 230601）

司法救济途径进入高校治理在我国经历了一个曲折漫长的过程。在过去，由于我国深受特别权力关系理论的影响，司法救济途径一直被隔离在高校治理之外，高校学生的受教育权也无法得到有效的司法保护。随着我国法制观念的深入，这一情况得到了明显的改观。但是，理论界对高校治理中是否应当有司法介入，以及司法介入的限度、范围仍然存在争议。不同法院在对高校学生管理纠纷案件是否进行审查，审查的具体限度等问题上所持的态度也不尽相同。当前，迫切需要以特别权力关系理论为落脚点，来研究高校治理过程中司法介入的发展与突破，使得我国高校学生的受教育权能够获得充分的司法保护。

一、特别权力关系理论之历史沿革

根据行政主体在对行政相对人实施行政活动时是否凭借权力手段，可将行政法律关系分为权力关系与非权力关系。权力关系由两种关系共同构成，其一为一般权力关系；其二为特别权力关系。按照目前学界的通说理论，特别权力关系是指行政主体因为特别的法律原因，为了实现特殊的行政目标，在一定范围内对行政相对人具有概括的命令强制权力，而行政相对人负有服从义务的行政法律关系。从特别权力关系理论的诞生以及发展来看，其最初源自于19世纪末期。当时，该理论率先在德国萌芽，随后被日本以及中国台湾地区引入自身立法。可以说，特别权力关系理论不管在理论层面还是实践方面，对行政法的发展均存在着广泛的影响。我国虽然没有在法律制度中明确规定特别权力关系理论，但是由于我国自身的历史背景、法律体系等诸多原因，特别权力关系理论仍然对我国法治发展的进程中有着不可磨灭的影响。在特别权力关系中也将教育关系涵盖在内。因此，特权权力关系理论与我国高校治理中司法介入的发展具有非常密切的联系。

（一）特别权力关系理论的起源与发展

特别权力关系产生于19世纪后期的德国，当时德国行政法的发展处于“警察国时期”，强调国内的行政权均须由中央领导掌握。德国19世纪后期著名的法学家保尔·拉班德（Paul Laband）首次提出“特别权力关系”这一概念，借此来解释和说明当时封建领主与雇员之间的关系。德国学者奥托·迈耶（Otto Maye）为特别权力关系理论的集大成者。拉班德只是从官吏与国家的角度来构建特别权力关系理论，而奥托·迈耶则是以更为宽广的视野来论述和分析，使该理论的适用范围得以有效扩大。依照奥托·迈耶的观点，特别权力关系主要指的是，“基于特别的原因（法律规定或本人同意等），为了公共管理的特定需要，为所有在这些特别的相互关系之中的人所创设的”。在这一阶段，特别权力关系理论已不仅仅适用于官吏与国家之间，它同时也在学校同受教育者两者间适用，上述两者间存在的此类特别权力关系之所以产生，归根结底是由于相对人（学生）的自愿加入。特别权力关系不适用法律保留原则，特别权力关系主体（如学校）享有在一定领域、一定范围内的概括性的强制命令权，相对人对此只能容忍和接受，对所产生的相关争议不得寻求司法救济。

（二）特别权力关系理论的兴盛

在德国率先诞生的特别权力关系理论在被引入日本立法实践后得到了有效的发展，其覆盖领域得以进一步扩大，将公立学校与学生之间的在学关系也纳入特别权力关系理论的适用范围。我国国民政府时期，对日本的特别权力关系理论几乎是全盘引进，并应用于国内各个领域的行政关系中。

（三）特别权力关系理论的修正与完善

二战后，由于德国、日本等国的集权主义给世界带来了巨大的灾难，社会各界开始对此进行反思，法治原则开始适用于社会的各个角落。与此同时，特别权力关系理论也在司法实践中得到了修正与完善。上世纪40年代末，《德国联邦基本法》正式出台，其中明确规定，无论是何人，只要其合法权利遭受来自于国家公权力的侵害，其都享有起诉的权利。它强调了对国家的所有领域均须用法治的原则来进行约束。德国的学者乌勒建立了著名的“基础关系与管理关系理论”，从而缩小了特别权力关系的适用范围。这一理论得到了法院判例的支持。在这一理论中，公立学校学生身份资格的取得以及学校不授予学生学位、学校开除学生学籍等事项均属于基础关系；公立学校对学生的住宿管理、学业考核等事项，都应当归为管理关系的范畴。在基础关系中，行政主体所做的行为视为行政处分，在发生纠纷时相对人可以采取以诉讼为代表的司法救济途径实现救济。就管理关系而言，行政主体所作出的行为依旧被认定为是一种内部行为，而不是行政处分，依然适用特别权力关系理论。此时在德国高校的治理过程中，司法便有了一定的介入空间。1976年黑森州高级行政法院在判决中认定文化部长的教育改革措施违法，并确定如下观点：基本法规定的法治国家原则和议会民主原则要求立法机关自行做出有关教育领域的重要决定，而不能放任给教育行政机关。同期，德国法院作出了一系列审判，并基于此确立了“重要性理论”，认为不管是给付行政还是干涉行政，只要是影响到人民基本权利实现的重要事项，都需要在法律中加以明确规定。由于受到德国的影响，二战后日本也在不断地修正完善其传统理论，但不可否认，特别权力关系理论依旧对日本产生了显著的作用和影响。

二、特别权力关系理论对中国高校治理的影响

针对特别权力关系理论对我国高校治理工作所产生的作用与影响，当前学界并没有达成统一意见，主流意见有两种：其一表示，我国内地的高校治理过程中并没有受到来自于特别权力关系理论的作用影响。部分学者还立足于高校与学生彼此间的关系这一角度专门就特别权力关系理论进行研究，认为中国无须引入特别权力关系理论，因为该理论同中国法治精神的要求是背道而驰的。其二表示，尽管中国内地并未在现行的法律制度中特别规定高校与学生之间适用特别权力关系理论，然而在高校治理时不可避免的受到来自于特别权力关系理论的作用和影响。主张这一观点的学者表示，大学同学生彼此间所具有的法律关系是复杂的，其中不仅涉及隶属型法律关系，同时也涵盖平权型法律关系。我国法律对于高校自主管理权利的确认和维护，可以理解为法律对于高校作为一种公法人内部“特别权力关系”的确认和肯定。

依照笔者的观点，我国高校的治理不管是在理论上还是在实践中，都有着特别权力关系理论的影子。在我国关于高校治理的立法和司法中，特别权力关系理论均有着很多体现。立法方面，1995年《中华人民共和国教育法》的出台，并没有使得司法途径真正成为高校学生管理纠纷的解决途径，也没有使得法学界、教育学界等众多研究者对特别权力关系理论进行进一步地思考和质疑。《行政诉讼法》中对此也没有相应的规定，没有将高校在实际管理过程中同学生间所产生的涉及管理方面的矛盾与纠纷纳入行政诉讼的范畴予以受理。就司法实践来看，不少法院常常将其视为特别权力关系，以此将此类教育行政案件的起诉拒之门外。如2003年的“重邮案”，重庆邮电大学向自己学校的一位女同学作出勒令退学的决定，原因是由于该女同学在校期间谈恋爱怀孕。该女生向重庆市南岸区法院提起诉讼，法院以该决定属于高校内部的管理行为而作出驳回起诉的裁定。再如2002年5月，北京某所大学的在校学生严某由于在考试中作弊，因而该高校勒令其退学。严某对学校给出的处分决定表示不服，进而提起诉讼。法院以这一纠纷不属于法院直接受理行政案件的范围，裁定不予受理。由此可见，特别权力关系理论与我国高校治理的司法介入及其限度间有着密不可分的关系，是司法救济途径无法较为全面介入高校治理中的主要原因。

三、特别权力关系理论在我国司法介入高校治理方面的突破

（一）在立法方面的突破

在高校治理过程中，从立法方面对司法介入进行规定经历了从无到有的过程。主要可以分为三个阶段。

第一个阶段，法律中没有规定对于高校学生管理纠纷案件能够提起行政诉讼。上世纪80年代，试行版的民诉法中规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”然而，该法中并未提及对高校能够提起有关高校学生管理纠纷的诉讼。因此在这个时期，特别权力关系理论在我国高校与学生之间的关系有着很强的影响力。

第二个阶段，行政诉讼保护的范围得到了扩大。1989年4月4日全国人民代表大会公布的《行政诉讼法》通过概括和列举并行的方式明确了行政诉讼的案件受理范围。该法规定除了具体列举的人民法院受理的行政诉讼案件类型，人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。在1989年颁布的《行政诉讼法》中列举的人民法院受理的具体行政诉讼案件类型中并没有高校学生管理纠纷案件。换言之，学生如果想采取司法救济的途径来保障自己的受教育权等权利，那么要看在其他法律、法规中有没有规定。在当时的法律法规中，如1980年《学位条例》、1986年《义务教育法》对此均无规定，直到1995年3月《教育法》颁布后，才对受教育权的司法救济途径进行了相关规定。《教育法》中特别提到，对于受教育者而言，其享有以下诸多权利：一是申诉权，当学校对受教育者进行处分，受教育者不服的，可向有关部门就此提起申诉；二是针对学校、教师对其人身或财产等方面的合法权益加以侵犯的情况，受教育者可据此提起申诉，或是依照相关法律的规定向人民法院起诉。该法出台后，在高校治理过程中的司法介入有了相关法律的支持，高校学生的“受教育权”被推定进入行政诉讼的受案范围。

第三个阶段，通过一系列的立法，更加明确了可以通过司法介入的途径来解决高校学生管理纠纷案件。1994年全国人民代表大会颁布的《行政复议法》增加了受教育权保护的条款，1999年，最高院为确保行政诉讼法更好地在司法实践中贯彻实施，出台了司法解释，再一次扩大了行政诉讼案件的受理范围。其中不再强调学生只有在被学校侵犯人身权、财产权的情况下，才能采用司法途径进行救济。

经过上述的三个阶段，我国对高校治理过程中的司法介入在立法上从无到有，并且高校治理过程中的受教育权也加入了行政诉讼的受案范围，这是立法上对特别权利关系理论的巨大突破。但是，有关高校治理的司法介入的具体规定及其确切的范围、限度在《行政诉讼法》中并未明确规定。不管是理论研究方面还是司法实践过程中，依旧出现许多矛盾和争议之处。不同法院由于对高校治理的司法介入的范围、限度认识不同，因而经常对于同一类案件作出不同的判决，使得司法救济不能成为高校学生维护自己权益的有力保障途径。

来到巫溪县城，龚正银走了好几家移动营业厅，都不好意思开口。当他走到恒翔移动营业厅时，见一个女营业员很和气。龚正银想：这个姐姐面善，也许能帮助我。于是，他鼓起勇气，低声对这个女营业员说：“姐姐，您可以赊我30元话费吗？”营业员陈艳愣住了，问清原因后，她真的给龚正银充了30元话费。

（二）在司法方面的突破

由前文的分析可知，学生和大学彼此间的关系属于特别权力关系传统领域的范畴，我国立法就学校对学生合法权益加以不法侵害这一行为并没有通过司法救济途径来解决的明确规定。

1997年，刘燕文对北京大学不授予其博士学位的行为提起行政诉讼，法院便以“尚无此法条为由”不予受理。一直到1998年的“田永诉北京科技大学案”，使得司法救济途径开始进入到高校治理中。在该案中，法院将高校视为行政诉讼法中法律法规授权组织，使其具有行政主体资格，将其公共管理行为认定为行政行为，从而实现司法救济在高校管理领域中的适用。尽管这只是法院通过法律解释的方式来使得高校具有被告资格，但这确实是特别权力关系理论在我国高校治理过程中的一大突破，自此法院主动开启了吸收外国法治经验的大门。随后，“刘燕文诉北京大学不授予博士学位案”等引起人们广泛关注的案件相继出现，高校在特定的情况下作为被告已经得到了社会各界的广泛接受。在此后，新行政诉讼法将传统的立案审查制修改为立案登记制，扩大了行政诉讼的受案范围，为诉讼等司法解决途径介入高校治理这一传统特别权力关系领域提供了又一新的有效工具。

四、特别权力关系理论的发展趋势与我国高校治理中司法介入的未来

（一）特别权力关系理论的发展趋势

从前文对特别行政关系理论在德国、日本、台湾等国的发展过程的梳理，以及结合特别权力关系理论对中国法律制度产生的影响，不难看出，特别权力关系理论有如下两个方面的发展趋势。

1.特别权力关系理论的适用范围在不断缩小

在奥托·迈耶构建的完整的特别权力关系理论中，特别权力关系理论的适用范围非常大，对社会中的许多方面都有着很强影响。在当代，类似于医院、图书馆、博物馆等公共营造物与其使用者之间的关系已经转变为普通的民事或行政关系，而不再适用特别权力关系理论。即使目前在我国高校与学生之间，仍然有很多方面均适用特别权力关系理论，但是随着中国特色社会主义法律体系的健全与完善，特别权力关系理论在我国高校治理司法介入方面也不断取得突破。

2.特别权力关系中相对一方基本权利的限制应当有法律依据

（二）我国高校治理中司法介入的未来

尽管特别权力关系理论在我国高校治理过程中的立法、司法方面都逐渐得到突破，越来越多的高校学生管理纠纷案件得到法院的受理和较为公正的判决，使得高校学生所应当获得的受教育权得到切实的保障。但是，基于《行政诉讼法》对高校治理中的司法介入并没有明确的规定，全国各地不同法院的法官对法律规定有着不同的理解和解读。很多法院对于高校学生管理纠纷案件仍然以“属于高校内部的管理行为”、“不属于法院直接受理案件的范围”、“法律中尚没有有关高校治理中司法介入的规定”等理由不予受理或者是驳回起诉。因此，有必要加强对特别权力关系理论的研究，切实促进我国司法介入高校治理在立法和司法上的进一步突破。

1.通过立法来进行完善

首先，我国的立法机关应当进一步对《行政诉讼法》进行修改和完善，来解决包括高校管理纠纷在内的特别权力关系领域的受案范围问题，尤其是在高校治理过程中与学生受教育权息息相关的事项。在世界层面上，《世界人权宣言》等国际法文件都确定了受教育权作为人类重要的基本权利的地位；在中国层面上，我国利用宪法保障的方式同样明确了教育权的法律地位以及重要性。因此，从全面贯彻实施宪法的角度来看，应当在《行政诉讼法》中对高校治理过程中与学生发生的有关受教育权的纠纷作出明确规定，以保障公民的基本权利。依照我国不少学者的观点，目前我国所采用的《行政诉讼法》的相关规定已经有点不合时宜，应当对其进行必要的修改，并将涉及学生受教育权保护的相关内容纳入其中。马怀德认为，当前，我国行政诉讼法中存在着一个重要问题，就是将私法上的权利覆盖了全部基本权利，这种做法既不全面、也不科学，同时对行政相对人的利益保护来说是不尽如人意的。最高院副院长江必新表示，应当明确将人身权、财产权以外的其他行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

2.明确界定司法介入高校管理纠纷的具体范围

其次，必须有效划定司法介入高校管理纠纷的具体范围。根据我国《宪法》的相关规定，我国公民享有下述自由：一是科学研究；二是文学艺术创作；三是其余文化活动。由此可见，高校是具有一定自治性的组织，其自治性主要包括办学自治、行政管理自治及学术研究自治。高校的这一特点在其他法律如《高等教育法》、《教育法》中也均有条文规定予以体现。因此对高校治理过程的司法介入肯定不能等同于对其他行政机关的审查。高校在治理的过程中与学生发生的纠纷，涉及到很多层面，不能全部只由司法途径来解决。如果将因学校对学生的服装管理，课业成绩评定、以及课程安排等事项发生的纠纷，均纳入法院的受理范围，那么一方面，会使得学校内部的纪律无法实施，形同虚设，影响高校自身的科研、教育和管理；另一方面会大大增加法院审理案件的负担，使得法院现有的资源难以胜任。因此，在这一方面，我们可以借鉴吸收德国、日本已有的经验，将一部分的具体事项通过列举的方式在立法中明确规定出来，例如学籍处理类行为、招生考录类行为、学位管理类行为、学位证书管理类行为等。