国有企业性质定位与混合所有制改革路径

摘 要：国有企业是国有主体投资或控制的特殊形态企业，是社会主义市场经济的重要主体之一。国有企业应当履行特殊社会责任，保障国有资本保值增值，保障国有经济安全与效率目标实现。国有企业混合所有制改革，要秉持公私融合理念，平衡协调好国家、集体、私人主体利益。国家在发展国有企业的同时，大力支持非公有制经济健康发展。国有企业改革要科学处理国有企业与非国有企业发展的辩证关系，保障国有企业经营安全与效率，依法有序推进国有企业混合所有制改革。

关键词：国有企业 混合所有制 改革创新 制度设计

国有企业是国家所有权在投资经营领域的具体表现形式，是社会主义市场经济中的重要主体。中共十八届三中全会决议对推进国有企业混合所有制改革进行了详细部署，提出国有资本投资项目允许非国有资本参股。2015年国务院颁布《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确提出分类推进国有企业混合所有制改革。2017年中央经济工作会议决议要求，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。本文深入讨论国有企业的性质定位、治理理念与混合所有制改革路径，具有重要的理论与实践价值。

一、国有企业的性质与地位

（一）国有企业是国有主体投资或控制的特殊企业形态

国有企业因其股权结构与性质不同于普通的商事公司，国有企业属于非典型性企业形式之一。国家企业除了履行经营职能外还有参与国家宏观调控、产业调整、科技进步、国家经济安全保障等社会责任职能。例如，国家鼓励大型国有企业支持东北振兴计划、航空航天集体公司、中国商业大飞机公司、长江三峡公司就是典型例子。国有企业是社会主义市场主体之一，与民营企业共同支撑起市场经济的体系。当然国有主体与非国有主体共同出资、国有资本绝对控股或相对控股的公司也属于混合所有制国有企业。国有企业的改革，既要更宽松的外部环境，更要加大内部管理；既要改进生产关系，也不能忽视生产力的提高；国企改革要走好平稳、协调发展之路。

（二）国有企业是社会主义市场经济的重要主体

中国国有企业与非国有企业共同构建了社会主义市场经济主体体系。有观点主张要求国有企业要退出，私有经济完全取而代之，完全私有化，不符合我国社会主义市场经济体制与国有企业改革战略要求。这在表面上似乎是要打破所有制的束缚，其实是又跳进了另一种所有制的怪圈。这也正是因为对国有企业乃至整个中国经济缺乏应有的客观而公正的分析。国有企业仍然是我国经济的重要主导力量。国有企业拥有生产资料、自然资源、技术资源等一定优势，有的国企涉及国家战略与经济安全。国有企业有许多优良传统，在过去的经济建设中发挥了重要的作用。如果将国企优势同市场经济结合起来，推进混合所有制改革，更好地发挥国有经济的主体地位与主导作用，促进社会主义市场经济持续健康发展。

（三）国有企业应当履行特殊社会责任

企业社会责任是企业在守法的基础上对利益相关者和社区、国家承担公众所期待的更高道义责任。國有企业具有公共利益属性，比一般民营企业、普通商事公司要履行更多的社会责任。特别公用事业企业、能源企业、军工企业等涉及国家经济安全、国家经济命脉行业的国有企业，天然承担了一定的社会责任。例如，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。国企还天然地承担社会责任，这也是其公益性的表现。企业社会责任是企业在守法的基础上对利益相关者承担公众所期待的更高道义责任。

二、国有企业混合所有制改革要秉持公私融合理念

（一）国有企业混合所有制改革应当秉持公私交融与公私兼顾理念

公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。经济法保护公共利益，同时也保障私人权益。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。混合所有制改革就充分体现公私融合理念，平衡协调好国家、集体、私人主体利益。从中国改革开放的实践情况看，混合所有制经济对国有企业改革的深化、资源配置效率的提高、企业竞争力的增强起到了重要作用。国家在发展国有企业的同时，大力支持非公有制经济健康发展。做到公私兼顾，发挥非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面的积极作用。

（二）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度

这是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。发挥国有经济主体作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。鼓励国有企业依法有序推进混合所有制改革，引进非国有资本投资入股，建立完善现代公司治理机制。

（三）坚持权利平等、机会平等、规则平等原则

国有企业混合所有制改革，要废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业参与国有企业开展混合所有制改革，建立完善现代企业制度，实现资源共享，优势互补，共同发展。

三、国有企业混合所有制改革的科学路径与对策

（一）科学处理国有企业与非国有企业发展的辩证关系

1.国有资本与非国有资本能够相互补充与相互促进。国有企业改革的问题实际是我国公有制经济与市场经济对立统一矛盾的反映。必须探索解决两者协调结合的最佳途径，以较小的付出，取得最大改革效益。要建立的是以公有制为经济基础的新型的现代市场经济。改革是要改革公有制经济的现实形式，而不是改变其本质。2017年3月总理政府工作报告再次提出推进国有企业混合所有制改革，激发国有企业生机与活力，做大做强国有控股公司，促进国有资产保值与增值。endprint

2.国有经济与非国有经济能够合作共赢协调发展。在发展和壮大国有经济的同时，必须依法保护和发展非国有经济，充分发挥其重要作用。鼓励民营企业参股国有企业，鼓励国有企业控股、参股优质民营企业。当前国有企业混合所有制改革工作，要正确协调处理好国有企业与非国有企业之间的关系，依法推进国有企业混合所有制改革，不是妨碍和削弱国有经济，而是巩固和促进国有经济，放大国有资本功能，增强国有企业竞争能力。国有企业具有特殊职能。国有资本加大对公益性企业的投入，提升公共服务与公共供给质量与水平。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，放开竞争性业务，引导民营资本投资参股，推进公共资源配置市场化。

（二）保障国有企业经营安全与效率

1.国有企业混合所有制改革应当保障国家资产安全。要进一步完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本控股投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。例如，中国铁路总公司、国家汇金公司主权基金，首要考核其是否服从了国家安全、外交和经济战略，再考虑其是否营利。

2.国有企业应提高企业经营效率。国有资本持续保值、总体保值才能符合公有制主体地位的要求。国家企业资源全部或部分属于国家所有或者说是全民所有，因此要讲求效率与效益，负有资产保值增值的责任。十八届三中全会《决定》指出，混合所有制“有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”，关键是优势互补，整合资源，提高国有企业的核心竞争力。国有企业保值增值目标的实现需要完善企业治理结构，建立决策、执行、监督机制。同时应当完善国有企业经济责任，把责、权、利、效有机结合起来。推动国有企业完善现代企业制度。国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。有些国有企业的效率具有期特殊性，例如有的国有企业承担了航天、卫星、高铁、大飞机制造等公共设施和重大国家项目，但往往不盈利或盈利少、盈利慢的建设工作，国企承担一定的公益性，其投入与产出比的计算不应是单纯是经济效率，应当包括政治效率、社会效率、生态效率。

（三）依法有序推进国有企业混合所有制改革

1.积极发展混合所有制经济。非公有制性国有企业因其承担提供公共产品的职能，追求经济已成为推动国有企业改革的重要力量，不少非公有制企业通过并购、控股、参股等形式参与国有企业改革。明确法治化的目标，把整个国有企业改革的运行尽快纳入到法治化的轨道上来。建立完善的国企改革法律体系，增强国企改革法律约束。发展混合所有制度，有利于扬长避短，发挥国有资本与民营资本的各自优势。国企改革的具体实施应当完全按照立法设定的标准、程序、规范进行，做到依法行事；保证国有资本在发展混合经济过程中总体保值，确保国有资本在重组、联合、出售过程中的民主性、公开性、竞争性。

2.始终坚持公有制的主体地位。国有企业实施混合所有制的目的是“国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，能够有效发挥各种所有制经济的优势，克服不足，发挥长处，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，实现国家公共利益与私人利益结合起来，实现“有机统一、合作共赢”的局面。国家法律政策允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。把公司的利益和国家的整体利益结合起来，实际上还扩大了国有经济的实力。

3.科学设计实施多元化改制方式。一是吸收非公有资本。国有企业主动吸收其他所有制资本参股，形成混合所有制国有企业。二是扩大外商投资。适当放宽外商投资领域与范围，实行负面清单制度，放宽外资市场准入，鼓励处资投资、参股国有企业，吸引更多的外商参与我国国有企业的混合所有制改革。三是发展机构投资者。借鉴国际先进经验引进社保基金、养老基金、保险基金等机构投资者参股国有企业，完善资本市场，保障国有企业稳定增长。四是完善股权激励机制。健全员工股权激励，使得员工股东利益与员工利益有机结合。完善管理者股权激励，把国有企业管理者的人力资本适当权益化，允许管理者基于经营绩效考核而持有一定比例的股权。

4.建立健全有效制衡的现代公司法人治理结构。实施股权多元化改革，建立完善公司现代企业制度，在国有企业内部建立起现代法人治理机制，克服国有独资公司的体制机制问题，做大做强国有控股公司。实施混合所有制改革，解决国有股比重偏高、“一股独大”导致的国有资本相对固化的问题，实现民营企业与国有企业优势互补、互利共赢。在公司治理机制层面建立强制性的小股东累计投票权制度，使混合所有制企业中的小股东存在有效的利益代表。建立规范、透明的公司治理是为了保障非公有资本投资者的合法权益，尤其是保障非公有资本投资者在混合所有制企业中的话语权，建立起现代公司治理结构与机制。

5.建立健全混合所有制企业经营与资产监管机制。国有企业实施混合所有制的推进中，要加强国有资产的监管，确保国有企业混合所有制改革后新公司能够有效运行，确保实现国有资产保值增值。要明确出资人的监管责任，对各出资人的监管责任进行细分，填补监管空白。不断完善监管制度；提高监管队伍的素质，引进专业管理人才，优化监管机构人才结构。重視发挥注册会计师事务所、审计师事务所的中介机构的会计与审计监督作用，不断提升混合所有制企业的监管水平，确保混合所有制改革后新公司持续健康稳定发展。

参考文献：

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（吴长军，北京师范大学中国社会管理研究院博士后，北京物资学院。）endprint